在市场经济条件下转变质监职能

1、调整质监职能 促进工业经济发展引言：目前，我国生产企业从生产许可证的办理，到生产过程中的质量保证，直至部分特殊产品的售后维修服务等生产经营活动，都与质监部门有着密切联系。质监部门已经成为服务和监管企业最主要的政府行政部门之一。质监部门的职能如何界定，权责如何划分，已经成为市场经济条件下，保证企业健康有序发展的一个重要课题。第一部分：建国以来质监部门的发展史质监部门是同现代工业一起发展起来的。建国以来，随着工业经济的发展，质监部门的职能一共经历了三次大的转变。在1978年前，因为工业经济比较落后，属于粗放式生产，质监局的前身计量所一直没有得到发展，标准计量工作一度停滞。随着十一届三中全会的召开，

2、全国各项工作都步入正轨，正式成立标准计量局，明确计量工作在新时期的方针就是为农业、工业、国防和科学技术现代化服务。1988年，随着现代工业体系基本建立，工业产品日渐丰富，党的十三届三中全会提出了“治理经济环境，整顿经济秩序，全面深化改革”的总方针，质量监督工作的重要性进一步加强。针对当时产品质量监督管理中存在的力量分散、机构重叠、相互分割和重复检验、企业负担过重等状况，根据国务院机构改革方案，国务院决定撤销国家计量局、国家标准局，并将原国家经委质量局并入，组建了国家技术监督局。新组建的国家技术监督局负责管理全国标准化、计量、质量监督工作，并对质量管理进行宏观指导。在之后的近10年时间，随着经济

3、体制改革的不断深入，社会主义市场经济逐步建立，质监部门技术监督职能得到进一步加强：按照建立社会主义市场经济体制的要求和国际上通行的做法，加强对质量认证的统一管理；加强对产商品质量的监督和对全市质量管理工作的指导；为适应复关的需要，加强标准化、计量、质量工作与关贸总协定的贸易技术壁垒的接轨；强化行政执法职能，加强流通领域假冒伪劣商品的查处，维护市场经济秩序。相应的，质监部门的名称也从技术监督局改为最终的质量技术监督局。1999年，为了建立健全适应社会主义市场经济的质量技术监督管理新体制，进一步加强标准化、计量、质量的管理和行政执法，提高产品质量、工程质量和服务质量，维护良好的市场秩序，促进国民经

4、济持续快速健康发展，国务院决定在省以下技术监督系统实行垂直管理。在2001年和2003年，因为在检验检测方面的设备和技术优势，特种设备安全和食品生产安全也分别从劳动局和卫生系统划归质监部门监管。质监部门已经成为一个集行政管理、行政执法、安全监管为一体的综合性行政部门，与各主导产业的发展息息相关。目前，质监部门的职能主要包括：(一)宣传、贯彻执行国家有关质量技术监督工作的方针、政策和法律、法规；组织实施相关法律、法规、规章和行政执法工作；推进质量技术监督工作与国际惯例接轨。(二)综合管理和宏观指导辖区质量工作。组织实施国务院“质量振兴纲要以及各级政府关于加强产品质量工作的意见；组织推广先进的质量

5、管理经验和方法，实施各级质量奖励制度，推进“名牌战略”的实施；组织制定提高辖区质量水平的发展规划和政策措施；协调建立重大工程设备质量监理制度；负责组织重大产品质量事故的调查并提出整改意见；管理工业产品生产许可证工作。(三)综合管理辖区质量监督工作。拟定上报辖区产品质量监督检查计划，组织对产品质量实施监督检查；按照职责分工，组织对产品质量监督检查不合格企业的后处理；协助上级部门组织实施国家产品免检制度，管理产品质量仲裁的检验；负责产品防伪的监督管理工作；管理纤维质量监督检验工作；依法管理产品质量检验机构。(四)组织协调依法查处违反质量、标准化、计量法律、法规的行为；根据政府授权，组织实施辖区有关

6、专项打假活动；负责辖区打假领导小组办公室(以下称“打假办”)的日常工作。(五)统一管理辖区标准化工作。依法组织和监督农业、工业及服务业标准的贯彻实施；推进采用国际标准、国外先进标准；管理企业标准备案；负责辖区组织机构代码和商品条码工作。(六)统一管理辖区计量工作。推行法定计量单位，监督、管理辖区的计量器具；组织实施监督量值传递和计量器具强制检定工作；负责计量器具制造、修理许可证的管理工作；标准市场计量行为，组织计量仲裁检定；组织实施对商品量的监督；指导企业计量工作。(七)统一组织管理和监督辖区认证工作。贯彻实施国家和省有关认证工作的政策、措施、规划和计划；参与有关技术机构的考核工作；指导、监督

7、和协调辖区产品质量和质量体系认证工作。(八)综合管理锅炉、压力容器、电梯、防爆电气等特种设备的质量监督和安全监察工作；管理锅炉、压力容器、电梯、防爆电气等特种设备作业人员的培训、考核工作；管理有关检测机构和检测人员的资格考核工作。(九)管理、协调、指导辖区质量技术监督工作。组织拟定辖区质量技术监督事业发展规划和各类项目计划，协调和指导行业和专业的质量技术监督工作；负责对辖区内产品质量公正检验机构、计量公正服务机构等技术监督中介服务机构进行指导和监督；管理和指导质量技术监督科技工作；管理质量技术监督信息工作；组织质量技术监督的对外交流与合作工作。第二部分：质监部门现有职能对企业生产的影响1、正面

8、影响主要包括对企业的质量监管、从政府层面推进名牌等三大战略、为企业提供有力的技术支撑等*全过程的质量监管1、实行生产许可证制度，从源头把关。工业产品生产许可证制度是为了保证直接关系公共安全、人体健康、生命财产安全的重要工业产品的质量安全，贯彻国家产业政策，促进社会主义市场经济健康、协调发展，国务院工业产品生产许可证主管部门对涉及人体健康的加工食品、危及人身财产安全的产品、关系金融安全和通信质量的产品、保障劳动安全的产品、影响生产安全和公共安全的产品，以及法律法规要求依照工业产品生产许可证管理条例的规定实行生产许可证管理的其他产品的生产企业，进行实地核查和产品检验，确认其具备持续稳定生产合格产品

9、的能力，并颁发生产许可证证书，允许其生产的一种行政许可制度。该制度规定，生产企业必须具备保证产品质量安全的基本条件，并按规定程序取得生产许可证，方可从事相关产品的生产活动。任何企业未取得生产许可证，不得生产实行生产许可证制度管理的产品。任何单位和个人不得销售或者在经营活动中使用未取得生产许可证的产品。取得生产许可证的企业，需要每年度向省、自治区、直辖市工业产品生产许可证主管部门提交企业自查报告；县级以上地方工业产品生产许可证主管部门组织定期、不定期的监督检查，要求生产企业保证产品质量稳定合格，不得降低取得生产许可证的条件。  经过多年的努力，我国逐步健全了生产许可证管理机构，设立了全

10、国工业产品生产许可证办公室，建立了全国工业产品生产许可证审查中心、70多个审查部，指定了420多个承担发证检验任务的检验机构，培养了一支近8000名从事生产许可证实地核查的审查员和技术专家队伍。在此期间，生产许可工作的制度建设、法律法规建设不断完善，先后制定了508个产品实施细则，发布了1300多个标准性文件和生产许可证公告。    自1984年以来，全国共对400多种工业产品，13万余家企业颁发了14万多张生产许可证书。特别是近几年来，全国共对28大类、370种食品生产企业，颁发了4.5万张食品生产许可证，成功地实施了以生产许可为主要内容的食品质量安全市场准入制

11、度。  在国务院产品质量监督管理部门和有关工业管理部门的共同努力下，工业产品生产许可证制度的实施，对促进企业加强质量管理，提高产品质量，发挥了非常重要的作用，同时也有力的促进了产业结构的调整，净化了市场环境。推动建立质量保证体系，从生产环节把关。质量保证体系指企业为生产出符合合同要求的产品，满足质量监督和认证工作的要求，企业对外建立的质量体系。它包括向用户提供必要保证质量的技术和管理“证据”，这种证据，虽然往往是以书面的质量保证文件形式提供的，但它是以现实的质量活页纸 动作为坚实后盾的，即说明该产品或服务是在严格的质量管理中完成的，具有足够的管理和技术上的保证能力。针对我国

12、企业普遍规模偏小，质量管理薄弱的现状，质监部门大力引进国外先进先进质量管理体系，根据我国国情加以调整后进行推广，在改革开放短短20年间，迅速改良了我国企业的质量管理水平和质量保证能力。国际标准化组织制定的ISO9001系列标准即为如今企业广泛采用的质量保证体系之一。在推广国外先进质量管理经验的同时，质监部门还推出多项保证产品质量的保证体系和认证制度，比方有关计量管理的测量保证体系，电器行业的3C认证等等，为企业在生产环节把好质量关。*加大监督抽查力度，从销售环节把关。为确保市场销售的产品处于有效的监控之中，质监部门制定了产品质量国家监督抽查管理方法，分国家、省、市3级制定产品监督抽查计划，对市

13、场销售的涉及人体健康和人身、财产安全的产品，影响国计民生的重要工业产品以及用户、消费者、有关组织反映有质量问题的产品进行监督抽查，面向社会进行公示抽查结果并对不合格产品生产企业进行处理。监督抽查制度，保证了从销售环节及时撤出不合格产品，并起到引导理性消费，促进优胜劣汰的积极作用，符合市场经济规律。*开展执法打假，维护市场秩序。质监部门设置了专门的执法队伍，开展生产源头打假和流通领域执法工作，对生产假冒伪劣产品的企业和个人进行处罚，兼顾市场的活力和秩序，维护合法企业和消费者的权益。执法打假投诉举报热线12365成为消费者维护自身权利的重要武器。2、推进质量兴国、名牌和标准化三大战略，从政府层面对

14、企业加以引导。牵头实施质量兴国战略，引导企业追求卓越。1996年，为贯彻中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和年远景目标纲要，提高我国产品质量、工程质量和服务质量的总体水平，指导质量工作，国务院制定质量振兴纲要年年，明确由经济综合管理部门和质量监督部门贯彻落实。这15年间，质监部门作为牵头部门，做了大量卓有成效的工作：加快有关质量管理的法制建设，进一步完善质量管理法规，增强质量管理的科学性和有效性；加强质量法制教育，增强质量法制观念，努力提高劳动者的质量意识，发动广阔人民群众投身质量振兴事业，形成全社会重视质量的环境和风气；整理收集重要质量信息，发布各行业质量状况，为宏观经济改革提供全

15、面及时有效的参考依据；设立了各级质量奖项，加强企业基础工作，严格内部质量管理，要求和鼓励企业采用先进的质量管理理念和管理技术；通过技术进步，提高产品质量，坚持“择优扶强”的原则，加大技术改造力度，增加技术含量，促进重点行业、重点企业和重点产品质量上水平；调整产品结构，提高产品质量，强化对投资项目的经济规模和技术水平的政策约束，重点扶持一批具有较高质量水平和市场竞争优势的拳头产品的生产，定期公布限制和禁止生产的产品目录，逐步淘汰能耗高、污染严重的产品。截至2009年，基本完成制定质量振兴纲要的基本目标，一是主要产业的整体素质有明显提高，初步形成假设干个具有国际竞争能力的重点产业及一批大型企业和企

16、业集团，主要产业的整体素质基本适应国际经济竞争的需要；二是产品质量有显著提高，重要工业产品监督抽查合格率均到达目标要求；三是工程质量、环境质量、服务质量全面提升，群众满意度不断提高。全力推进名牌战略，为企业腾飞提供平台。名牌，能提升企业产品内涵，提高企业的市场竞争力。拥有一至数个著名品牌，是企业占领市场，培育忠实消费群体的有力武器。但是自改革开放以来，中国的名牌管理处于混乱状态，各部门、各地方都有自己的名牌评价机构，各级名牌产品满天飞，名牌产品的质量得不到保证，名牌并有到达应有的积极效果。2000年，我国成立了中国名牌战略推进委员会，明确由质监部门具体负责组织实施。2001推出中国名牌产品管理

17、方法，设立了全国统一的名牌产品评价机构，制定了了统一的评价体系，结束了一直以来的无序状态。2005年，质监部门又开展了中国世界名牌的评选，扶持名牌企业做大做强，鼓励有条件的企业争创世界著名品牌，提高名牌产品的国际竞争力。截至2010年，我国共评选出各类中国名牌2000余个，中国世界名牌10个，广阔民众对获选名牌产品认知度大幅提高，指导消费效应明显，企业经济效益和社会效益提升显著。在国家级名牌评选取得积极效果的同时，省级质监部门均开展了省级品牌的评选，有些工业发达的地方还开展了市级、县级名牌的评选。质监部门对有潜力、有创新的企业采取了对口帮扶、上门服务的培育措施，建立了地市、省、国家三级名牌培育

18、梯队，企业的名牌意识不断增强，为增强企业活力、繁荣地方经济作出了重要奉献。稳步推进标准化战略，夯实企业发展基础。建立长效安全监管机制，切实维护企业和群众生命财产安全。为做好特种设备安全监管，质监部门作出了很大努力，集中目前的人力财力，采取了一些积极措施：一是严格落实企业的安全监管责任。要求企业制定严格的安全管理制度，建立安全监管网络，逐级分解监管责任，明确企业法人和安全管理人员的安全责任，保障特种设备的安全使用。二是不断加大特种设备安全监管的科技含量。加强对特种设备的使用特性的研究，运用现代电脑和无线电等科学技术，推广同类特种设备预警系统，第一时间发现问题，第一时间处理问题，第一时间解决问题，

19、变人防为机防，进一步提高工作效率。三是完善特种设备安全档案。在企业的配合下，对企业在用特种设备进行登记造册，建立特种设备使用安全档案，保证特种设备处于安全监管的状态中，扫清监管盲点，确保企业和群众的生命财产安全。四是发动社会力量建立特种设备安全监管网络。争取地方政府的支持，在各企业、各居民聚居地挑选特种设备安全监管信息员，及时收集反馈本区域的特种设备安装、使用状况，为质监部门监管提供信息。实验室的技术支撑作用。质监部门现有计量、质检、特种设备、标准化等多个技术机构，按照属地管理的原则，为本辖区内的企业提供技术服务。多年来，质监部门始终保持对技术机构的高投入，不断提高技术机构的科技水平，为地方经

20、济的发展做出了重要奉献。一是为经济发展提供了科技支撑。质监部门在县以上都建立了技术机构，建立发展工业经济所必须的检验检测项目，为企业发展提供技术支撑。在产业集中的地区，集中财力、人力建设国家级或省级质检中心，保证满足地方经济进一步发展的需要。二是为中小企业节约了大量资金。对大多数中小企业来说，建立自己的实验室并不现实。质监部门的公共实验室，即满足了中小企业发展的技术需要，又节约了中小企业单独建设实验室的大量资金。三是承担了社会公共监督的职责。质监部门开展的产品质量监督，一般都由内部技术机构检验检测，并面向社会出具公正的产品质量检验检测结果，以自身的公信力指导公众消费。2、负面影响·行

21、政管理不到位，主要原因在于法律的不健全。质监部门的行政管理和执法依据主要是四法四条例，分别是计量法、标准化法、产品质量法、食品安全法、棉花质量监督管理条例、认证认可条例、工业产品生产许可证管理条例、特种设备安全监察条例。就目前的行政管理和执法需要来说，存在以下几个薄弱环节：一是法律法规的覆盖面较窄。与发达国家的质量监管法律体系相比，我国质监专门法律法规明显偏少，法律体系的结构不合理，法律制定工作滞后于经济发展水平。二是现有法律法规陈旧，适用性不强。计量法制定于1985年，标准化法制定于1990年，产品质量法制定于1993年。随着工业经济的飞速发展，这些法律的部分条款在实际应用中已经明显的不适用

22、，不能满足行政管理和行政执法的需求，迫切需要予以修订。三是法律制定过程中，没有突出强调企业是产品质量的第一责任人。质监法律法规中，均明确了质监部门所承担的行政管理责任，却没有强调最基本的企业的产品质量保证的责任，特别是无视了企业法人保证产品质量安全的社会责任。处罚畸轻，约束不力，导致我国企业产品质量不断出现问题，哪怕是国有大型企业，在追逐经济利益的同时也敢致产品质量于不顾。三鹿奶粉事件就是这种法律缺失带来的严重后果，不但影响了质监部门形象，更导致质监部门大力推行的国家免检制度的终结。不过，也间接加快了食品安全法的出台进程。··安全监管不力，与其他政府部门职能上有交叉，人员、

23、装备跟不上企业生产的发展速度。特种设备安全、食品生产安全阜阳毒奶粉事件纳入质监部门职能的原因。···技术机构由行政机关直管，监管与收费存在不合理的地方。我国目前质监技术机构都是事业编制，直属同级质量监督部门管辖。这种管理体制有好的一面，保证了质监部门对技术机构监管的有效性，提高了工作效率。但是，从设立技术机构的初衷来说，质量监督部门在技术环节即做裁判员，又做运发动的做法弊大于利，因为这不符合我国政府体制改革的大潮流，不但降低了监督的公信力，还因为收费等环节引起企业的不满。第四部分：遵循市场经济规律，转变质监职能，服务企业发展主要目标：遵循市场经济的客观规律，吸收国

24、外质量技术监督的一些先进经验，完善现有质监法规体系，理顺不同政府部门间存在的职能交叉现象，把质监部门职能定位在以下几大方面：1、制定完善的质监法律法规，建立健全对企业生产环节进行质量监管的长效体系。首先，要做好对现有法律法规的修订工作，进一步提高现行法律法规的适用性。我国要做好有关现行法律法规适用的调查研究，重点放在工业经济飞速发展带来的变化所导致的法律法规适用性问题上，客观的分析现状并提出修改意见，及时提交全国人大，推动现行法律的修订。计量法的修订已经提上议事日程，标准化法、产品质量法等也需要及时进行修订。其次，要进一步扩充产品质量安全法律法规，满足多方面产品质量监管的需要。在我国，产品质量

25、监管主要依据产品质量法，法律的覆盖面较小，很多具体的产品质量监管没有得到标准。反观美国，涉及到产品质量的法律有消费品安全法、联邦危险物品法、有毒物质防护包装法、易燃纤维法、冷冻箱安全法、食品、药品和化装品法、联邦肉类检验法、肉类卫生法等多款法律法规，分支很细，要求的也很具体。下一步，我国应针对不同领域的产品，出台不同的法律法规，涵盖主要产品生产、销售、适用、检验等各个环节各个步骤，进一步标准产品质量监管。最后，要明确企业是产品质量第一责任人，推动诚信体系建设。在现行法律法规和将要出台的法律法规，增加关于企业是产品质量第一责任人并承担相应责任的条款，重点放在产品质量出现问题后的召回制度、企业法人

26、的问责制度和产品质量出现严重问题时企业的退出市场制度，提高企业的违法成本。从法律的层面，构建一个企业重视产品质量，老实守信经营的大环境。2、质监部门不再承担特种设备、食品生产等安全监管职能，将之并入其他政府部门。特种设备使用安全、食品生产安全纳入质监部门职能，都是特定工业发展时期的特别决定。因为人员和装备的不足，更因为管理体制的天然制约，两大安全在质监部门监管下并没有做到尽善尽美。特种设备安全监管方面，虽然质监部门做了很多努力，但因为财政供应和人员编制的关系，特种设备数量与质监部门从事安全监管人员数量的比例随着工业经济的发展呈现出进一步扩大的趋势，监管难度不断加大。在工业发达的大城市中，随着企

27、业特种设备数量和城市公用特种设备数量的爆发式增长，特种设备监管人员难以监管到全部的特种设备，部分特种设备的使用状况堪忧，对于企业和群众的生命财产是一个巨大的安全隐患。要想从根本上解决特种设备安全监管的难题，只有两个方法：一是增加财政供应和人员编制。一方面确定特种设备数量和特种设备安全监管人员数量的合理比例，及时进行调整，兼顾特种设备安全监管的效率的有效性。另一方面加大科技的投入，加快特种设备自动化监管的步伐，提高特种设备安全监管的效率。二是将特种设备安全监管的只能划归国家安全生产监管部门。目前企业安全生产除个别专业性极强的领域外均由安全生产监管部门监管，国家安全生产监管部门监管特征设备安全相比

28、质监部门有其天然的体制和人员优势。如果特种设备安全监管划归安全生产监管部门，困扰质监部门的人力财力问题就可以迎刃而解。安全生产监管部门在新建检验检测特种设备必须的技术机构后，即可以确保履行特种设备安全监管职能的软硬件需要。在食品生产安全监管方面，质监部门面临的最大问题是食品安全监管的体制问题。多个政府部门监管食品生产的不同环节，难以做到统一、协调、高效，不但造成行政资源的浪费，更造成安全监管的脱节和滞后。在食品安全监管非常成功的美国，食品安全监管仅有两个专门的监管机构。人类健康事务部下属的食品与药物管理局主要负责食品、药品、化装品和医疗器械的质量监督管理，涵盖产品生产制造到销售的全过程。该机构在美国设有5个地区办公室、19个分局