资料：新公共管理课件

1、新公共管理新公共管理新公共管理兴起的背景及理论基础新公共管理兴起的背景及理论基础新公共管理的主要思想新公共管理的主要思想新公共管理评价新公共管理评价新公共管理兴起的新公共管理兴起的背景及理论基础背景及理论基础一、当代西方行政改革简要历程一、当代西方行政改革简要历程l当代西方行政改革兴起以当代西方行政改革兴起以19791979年英国首相玛格丽特年英国首相玛格丽特撒切尔上台为标撒切尔上台为标志。志。改革措施：改革措施：发起反对浪费和低效益的运动，成立了一个效率工作组；发起反对浪费和低效益的运动，成立了一个效率工作组；实行大规模的私有化；根据效率小组实行大规模的私有化；根据效率小组19881988年

2、提出的年提出的改善政府管理：下改善政府管理：下一步行动一步行动报告，英国政府开始将提供公共服务的职能从政府各部门分报告，英国政府开始将提供公共服务的职能从政府各部门分离出来，成立专门的半自治性的离出来，成立专门的半自治性的“执行局执行局”来承担这些职能。到来承担这些职能。到19961996年，年，英国成立了英国成立了126126个这样的执行局，将近个这样的执行局，将近75%75%的公共服务由这些局承担。的公共服务由这些局承担。l新西兰、澳大利亚与英国一起被人们视为新公共管理改革最为迅速、新西兰、澳大利亚与英国一起被人们视为新公共管理改革最为迅速、系统、全面和激进的国家。系统、全面和激进的国家。

3、8080年代初期、中期相继开始了全面的行政改年代初期、中期相继开始了全面的行政改革（澳大利亚从革（澳大利亚从19831983年开始，新西兰从年开始，新西兰从19841984年开始）。其中，新西兰的年开始）。其中，新西兰的改革因其力度大、富于系统性而受到举世瞩目，并被学术界称为改革因其力度大、富于系统性而受到举世瞩目，并被学术界称为“新西新西兰模式兰模式”。新西兰几乎废弃了所有的公务条例，对核心公共部门进行重。新西兰几乎废弃了所有的公务条例，对核心公共部门进行重组，建立了几十个按绩效预算运行的小型部门，并将价值组，建立了几十个按绩效预算运行的小型部门，并将价值5050亿美元的公亿美元的公有工业私

4、有化，将其他公共行业变为完全自主经营的国有企业。有工业私有化，将其他公共行业变为完全自主经营的国有企业。 l 在在9090年代的美国，精简联邦政府的改革运动声势浩大，把建立一年代的美国，精简联邦政府的改革运动声势浩大，把建立一个个“工作得更好而花费得更少工作得更好而花费得更少”的政府作为其优先目标之一，并于的政府作为其优先目标之一，并于19931993年提出了国家绩效检评。成立了由副总统戈尔挂帅的年提出了国家绩效检评。成立了由副总统戈尔挂帅的“美国业绩美国业绩评论委员会评论委员会”（National Performance Review CommissionNational Performan

5、ce Review Commission）。）。 在短短的五年时间内，有在短短的五年时间内，有3939个州实施了公共服务质量计划，个州实施了公共服务质量计划，2929个个州开展了政府部门绩效测评，州开展了政府部门绩效测评，3030多个州简化了人事制度，多个州简化了人事制度，2828个州就公个州就公共服务向作为共服务向作为“顾客顾客”的公众征求反馈意见。美国联邦政府精简了的公众征求反馈意见。美国联邦政府精简了3030多万雇员，占美联邦雇员的多万雇员，占美联邦雇员的15%15%以上。这场以权力下放、规章制度精以上。这场以权力下放、规章制度精简、市场导向为价值取向的重塑政府运动至今仍在持续。简、市场

6、导向为价值取向的重塑政府运动至今仍在持续。 加拿大、荷兰、法国、德国、瑞典等经合组织的其他成员国也都加拿大、荷兰、法国、德国、瑞典等经合组织的其他成员国也都采取了类似的改革措施。采取了类似的改革措施。l进入进入9090年代之后，一些新兴的工业化国家和发展中国家，如韩国、年代之后，一些新兴的工业化国家和发展中国家，如韩国、菲律宾等国也开始加入这一全球性的公共行政改革的大潮。菲律宾等国也开始加入这一全球性的公共行政改革的大潮。二、新公共管理二、新公共管理(NPM: New Public Management)(NPM: New Public Management)（一）新公共管理运动（一）新公共管

7、理运动 尽管西方各国政府改革的起因、议程、战略、策尽管西方各国政府改革的起因、议程、战略、策略以及改革的范围、规模、力度有所不同，但都具有略以及改革的范围、规模、力度有所不同，但都具有一个相同或相似的基本取向，即以采用商业管理的理一个相同或相似的基本取向，即以采用商业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，提高公共管理论、方法及技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量为特征的水平及公共服务质量为特征的“新公共管理新公共管理”。 “新公共管理新公共管理”有不同的名称，如有不同的名称，如“公共管理主义公共管理主义”（或（或“管理主义管理主义”）、）、“企业化政府企业化政府”、“后官

8、僚体制模式后官僚体制模式”、“以市场导向的公共行政以市场导向的公共行政”等。等。“新公共管理新公共管理”是一个多维度的非常宽泛的概念是一个多维度的非常宽泛的概念”（彼得斯语）（彼得斯语）1 1、名称、名称（二）涵义（二）涵义 “ “新公共管理新公共管理”既是一种实践也是一种理论。既是一种实践也是一种理论。 从实践上讲，他是一组政府针对现实问题的政府行为从实践上讲，他是一组政府针对现实问题的政府行为和政府管理的新理念、新方法和新模式，旨在克服政府面和政府管理的新理念、新方法和新模式，旨在克服政府面临的危机、提高政府的效能和合法性。临的危机、提高政府的效能和合法性。 从理论上讲，他是基于对传统公共

9、行政模式的考量，从理论上讲，他是基于对传统公共行政模式的考量，对行政（对行政（administrationadministration）与管理）与管理(management)(management)概念的再概念的再认识，对公共部门的抨击的回应，对经济理论的变革、对认识，对公共部门的抨击的回应，对经济理论的变革、对私营部门变革和技术变革的再审视，以国家和社会之间关私营部门变革和技术变革的再审视，以国家和社会之间关系的调整和政府自身管理手段、过程、模式的重塑为主线，系的调整和政府自身管理手段、过程、模式的重塑为主线，以解决新时代政府管理社会和管理自身事务问题为宗旨，以解决新时代政府管理社会和管理自

10、身事务问题为宗旨，以以经济、效率和效能经济、效率和效能为基本价值的管理理论。为基本价值的管理理论。l瓦尔特瓦尔特基克特基克特(WalterJ.M.Kiekert)(WalterJ.M.Kiekert)在在荷兰的行政改革与公共荷兰的行政改革与公共部门管理部门管理一文中将一文中将“新公共管理新公共管理”界定为一种强调商业管界定为一种强调商业管理风格，顾客至上和市场竞争的改革取向；理风格，顾客至上和市场竞争的改革取向；l胡德胡德(C.Hood)(C.Hood)将将“新公共管理新公共管理”看作是一种以强调明确的责看作是一种以强调明确的责任制、产出导向和绩效评估，以准独立的行政单位为主的分任制、产出导向

11、和绩效评估，以准独立的行政单位为主的分权结构（分散化），采用私人部门管理、技术、工具，引入权结构（分散化），采用私人部门管理、技术、工具，引入市场机制以改善竞争为特征的公共部门管理新途径。市场机制以改善竞争为特征的公共部门管理新途径。l波立特波立特(C.Pollitt)(C.Pollitt)在在管理主义和公共服务：盎格鲁和美管理主义和公共服务：盎格鲁和美国的经验国的经验一书中认为，一书中认为，“新公共管理主义新公共管理主义”主要由本世纪主要由本世纪初发展起来的古典泰勒主义的管理原则所构成，即它强调商初发展起来的古典泰勒主义的管理原则所构成，即它强调商业管理的理论、方法、技术及模式在公共部门管理

12、中的应用；业管理的理论、方法、技术及模式在公共部门管理中的应用；2 2、内涵、内涵1992 1992 奥斯本和盖布勒在奥斯本和盖布勒在改革政府改革政府（或译（或译重塑政府重塑政府）一）一书提出的书提出的 “ “新公共管理新公共管理”模式包含如下基本内容：模式包含如下基本内容：(1)(1)起催化作用的政府：掌舵而不是划浆；起催化作用的政府：掌舵而不是划浆；(2)(2)社区拥有的政府：授权而不是服务；社区拥有的政府：授权而不是服务；(3)(3)竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去；竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去；(4)(4)有使命的政府：改变照章办事的组织；有使命的政府：改变照章办事

13、的组织；(5)(5)讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；(6)(6)受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要；受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要；(7)(7)有事业心的政府：有收益而不浪费；有事业心的政府：有收益而不浪费；(8)(8)有预见的政府：预防而不是治疗；有预见的政府：预防而不是治疗；(9)(9)分权的政府：从等级制到参与和协作；分权的政府：从等级制到参与和协作；(10)(10)以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。该书成了以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。该书成了19931993年开始的美国年开始的

14、美国“重塑政府重塑政府”改革的理论基础。改革的理论基础。克林顿总统给予该书很高的评价：克林顿总统给予该书很高的评价：“美国每一位当选官员应该阅读本书，美国每一位当选官员应该阅读本书，我们要使政府在我们要使政府在9090年代充满新的活力，年代充满新的活力，就必须对政府进行改革。该书给我们提就必须对政府进行改革。该书给我们提供了改革的蓝图。供了改革的蓝图。”陈振明在将陈振明在将“新公共管理新公共管理”的内容归纳为如下八个方面：的内容归纳为如下八个方面：(1)(1)“让管理者进行管理让管理者进行管理” (2)(2)衡量业绩衡量业绩 (3)(3)产出控制产出控制 (4)(4)顾客至上顾客至上 (5)(

15、5)分散化分散化 (6)(6)引入竞争机制引入竞争机制 (7)(7)采用私人部门的管理方式采用私人部门的管理方式 (8)(8)改变管理者与政治家、公众的关系改变管理者与政治家、公众的关系经济危机的压力经济危机的压力 财政危机的压力财政危机的压力 信任危机的压力信任危机的压力 信息技术革命的压力信息技术革命的压力 三、新公共管理运动兴起的社会背景三、新公共管理运动兴起的社会背景四、新公共管理的理论基础四、新公共管理的理论基础1 1、公共选择理论、公共选择理论(Public(Public Choice Theory)Choice Theory)詹姆斯詹姆斯布坎南布坎南(1919-) 1948(19

16、19-) 1948年年获芝加哥大学博士，获芝加哥大学博士，19481948年起年起在美国在美国7 7所大学任教。他所大学任教。他用经济用经济学关于经济人假设和成本效益学关于经济人假设和成本效益法来分析政府行为，探索行政法来分析政府行为，探索行政管理。管理。布坎南教授被公认为公布坎南教授被公认为公共选择理论的创建人。共选择理论的创建人。19861986年年经济学诺贝尔奖获得者。经济学诺贝尔奖获得者。 理想的官僚，即理想的官僚，即“服务于公共利益的公仆服务于公共利益的公仆”并不存在。并不存在。 政府产出的非市场性特征导致官僚机构缺乏竞争。政府产出的非市场性特征导致官僚机构缺乏竞争。传统的行政管理模

17、式使得官僚机构丧失了内部激励机制。传统的行政管理模式使得官僚机构丧失了内部激励机制。官僚追求预算最大化，追求更大的自主权与垄断力，出官僚追求预算最大化，追求更大的自主权与垄断力，出现现“政府扩张政府扩张” 。伴随伴随“政府扩张政府扩张”，产生腐败现象。，产生腐败现象。 对传统的行政管理模式进行了分析：对传统的行政管理模式进行了分析： 通过政府与市场、政府与社会关系的通过政府与市场、政府与社会关系的重新界定来解决政府所面临的危机。他们重新界定来解决政府所面临的危机。他们认为公共服务既可以由政府来提供，也可认为公共服务既可以由政府来提供，也可以由社会来提供；应打破公私界限，破除以由社会来提供；应打

18、破公私界限，破除政府垄断，在政府和社会之间，在公私之政府垄断，在政府和社会之间，在公私之间形成竞争；应当给予公众对公共服务进间形成竞争；应当给予公众对公共服务进行选择的机会。行选择的机会。基本观点：基本观点：2 2、“管理主义管理主义”(Managerialism)(Managerialism)又称公共管理学派又称公共管理学派 波立特（波立特（pollittpollitt）基本观点：基本观点： “管理主义管理主义”强调商业管理的理论、方法、技术在公强调商业管理的理论、方法、技术在公共管理中的运用。共管理中的运用。 认为公共部门与私人部门之间在管理上并无本质差认为公共部门与私人部门之间在管理上并

19、无本质差别；私营企业的管理比政府部门优越得多；完全可以借别；私营企业的管理比政府部门优越得多；完全可以借用私人企业的管理人员和管理理论、原则、方法、技术用私人企业的管理人员和管理理论、原则、方法、技术来来“重塑政府重塑政府”，是提高政府工作效率。，是提高政府工作效率。相信市场的作用，崇尚市场的力量，因此它们仍能在相信市场的作用，崇尚市场的力量，因此它们仍能在实践中组合起来，共同构成西方行政改革的理论基础。实践中组合起来，共同构成西方行政改革的理论基础。新公共管理的新公共管理的主要思想主要思想一、政府服务理念：以顾客一、政府服务理念：以顾客(Customer (Customer Orientat

20、ion)Orientation)或市场为导向或市场为导向 “市场不仅在私营部门存在，也在公共部门内部市场不仅在私营部门存在，也在公共部门内部存在。当市场在公共部门出现时，我们通常称之存在。当市场在公共部门出现时，我们通常称之为系统，如教育系统、职业训练系统、心理卫生为系统，如教育系统、职业训练系统、心理卫生系统。但它们都是市场，就同金融系统、银行和系统。但它们都是市场，就同金融系统、银行和保健系统一样都是市场。如果我们把市场导向的保健系统一样都是市场。如果我们把市场导向的思想应用到我们的公用系统上去，我们就能取得思想应用到我们的公用系统上去，我们就能取得伟大的成就。伟大的成就。” 改革政府改革

21、政府 政府的社会职责是根据顾客的需求向顾客政府的社会职责是根据顾客的需求向顾客提供服务。提供服务。 二、政府职能市场化：二、政府职能市场化：“掌舵掌舵”而不是而不是“划桨划桨” ” “掌舵的人应该看到一切问题和可能性的全貌，掌舵的人应该看到一切问题和可能性的全貌，并且能对资源的竞争性需求加以平衡。划桨的人并且能对资源的竞争性需求加以平衡。划桨的人聚精会神于一项使命并且把这件事做好。掌舵型聚精会神于一项使命并且把这件事做好。掌舵型组织机构需要发现达到目标的最佳途径。划桨型组织机构需要发现达到目标的最佳途径。划桨型组织机构倾向于不顾任何代价来保住组织机构倾向于不顾任何代价来保住他们的他们的行事之道

22、。行事之道。” 改革政府改革政府 “有效的政府并不是一个有效的政府并不是一个“实干实干”的政府，不是一个的政府，不是一个“执行执行”的政府，而是一个能够的政府，而是一个能够“治理治理”并且善于实行并且善于实行“治理治理”的政府的政府”。三、行政权力分散化三、行政权力分散化（DecentralizationDecentralization） 中央政府与地方政府之间的分权：中央政府将若干权力中央政府与地方政府之间的分权：中央政府将若干权力如项目管理权、法规制定权等下放给地方政府，使地方政如项目管理权、法规制定权等下放给地方政府，使地方政府较之以前拥有更大的权力。府较之以前拥有更大的权力。 与集权的

23、机构相比，授权或分权的机构有许多与集权的机构相比，授权或分权的机构有许多优点：比集权的机构有多得多的灵活性，对于新优点：比集权的机构有多得多的灵活性，对于新情况和顾客需求的变化能迅速作出反应；比集权情况和顾客需求的变化能迅速作出反应；比集权的机构更有效率；比集权的机构更具创新精神；的机构更有效率；比集权的机构更具创新精神；能够比集权的机构产生更高的士气，更强的责任能够比集权的机构产生更高的士气，更强的责任感，更高的生产率等等感，更高的生产率等等 。 改革政府改革政府政府行政组织内部层级之间的分权：压平层级，授权一政府行政组织内部层级之间的分权：压平层级，授权一线，从而提高了工作效率和服务质量。

24、线，从而提高了工作效率和服务质量。 作为当代行政改革的热点，权力下放是分权作为当代行政改革的热点，权力下放是分权化的一个重要方面，其实质是决策权从地方向中化的一个重要方面，其实质是决策权从地方向中央集中和管理财务权从中央向地方下放的有机结央集中和管理财务权从中央向地方下放的有机结合。合。 在这方面，最激进的当属英国的在这方面，最激进的当属英国的“下一步行动下一步行动方案方案”（The Next StepsThe Next Steps）和新西兰的公司化改）和新西兰的公司化改革。它们两者都把内部的中下级组织转变为具有革。它们两者都把内部的中下级组织转变为具有独立性质的相对自治单位，实行经理负责制，

25、经独立性质的相对自治单位，实行经理负责制，经理被赋予了机构、编制、人事管理和财务等方面理被赋予了机构、编制、人事管理和财务等方面的极大自主权，体现了决策与执行分离和分权制的极大自主权，体现了决策与执行分离和分权制度化的趋势。度化的趋势。 重视人力资源管理、强调成本重视人力资源管理、强调成本效益分析、效益分析、全面质量管理以及竞争机制，取消公共服务供全面质量管理以及竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，采取如给的垄断性，采取如“政府业务合同出租政府业务合同出租”、“竞争性招标竞争性招标”等方法。等方法。四、管理手段：广泛采用私营部四、管理手段：广泛采用私营部门成功的管理手段和经验门成功的管理手段和

26、经验“竞争有种种好处：竞争可以提高效率，即投入少产竞争有种种好处：竞争可以提高效率，即投入少产出多；竞争迫使垄断组织对顾客的需要作出反应；竞出多；竞争迫使垄断组织对顾客的需要作出反应；竞争奖励革新，而垄断则扼杀革新；竞争提高公营组织争奖励革新，而垄断则扼杀革新；竞争提高公营组织雇员的自尊心和士气。雇员的自尊心和士气。” ” 改革政府改革政府 竞争有多种形式，奥斯本和盖布勒在竞争有多种形式，奥斯本和盖布勒在改改革政府革政府一书中将竞争分为三类：一书中将竞争分为三类：一是公对私的竞争，即让公营组织和私营组织一是公对私的竞争，即让公营组织和私营组织都来提供公共服务，从而促使其竞争；都来提供公共服务，

27、从而促使其竞争；二是私对私的竞争，即政府要求私营企业彼此二是私对私的竞争，即政府要求私营企业彼此竞争，以提供一些公共服务；竞争，以提供一些公共服务；三是公对公的竞争，即政府促使自己内部组织三是公对公的竞争，即政府促使自己内部组织之间进行竞争，以达到良好的服务效果。之间进行竞争，以达到良好的服务效果。五、重视提供公共服务的效率、效五、重视提供公共服务的效率、效果和质量。果和质量。 传统的官僚主义政府传统的官僚主义政府注重的是投入，而不是结果。注重的是投入，而不是结果。新公共管理新公共管理主张政府管理的资源配置应该与管理人员主张政府管理的资源配置应该与管理人员的业绩和效果联系起来。在管理和付酬上强

28、调按业绩的业绩和效果联系起来。在管理和付酬上强调按业绩而不是按目标进行管理，按业绩而不是按任务付酬。而不是按目标进行管理，按业绩而不是按任务付酬。 确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标（performanceperformance indicatorindicator）对目标完成情况进行测量和评）对目标完成情况进行测量和评估，由此而产生了所谓的三，即经济（估，由此而产生了所谓的三，即经济（economyeconomy）、效率）、效率（efficiencyefficiency）和效能（）和效能（effectivenesseffectiveness）等三

29、大变量。）等三大变量。六、放松严格的行政规则，实施六、放松严格的行政规则，实施明确的绩效目标控制。明确的绩效目标控制。“我们接受规章和繁文缛节以防止发生坏事，但是同样这我们接受规章和繁文缛节以防止发生坏事，但是同样这些规章会妨碍出现好事。它们会使政府的办事效率慢得像些规章会妨碍出现好事。它们会使政府的办事效率慢得像蜗牛爬行。它们对正在迅速变化中的环境不可能作出反应。蜗牛爬行。它们对正在迅速变化中的环境不可能作出反应。它们使得时间和精力的浪费成为组织结构的固有组成部它们使得时间和精力的浪费成为组织结构的固有组成部分。分。” 新公共管理新公共管理评价评价（一）树立以人为本理念，建设服务型政府（一）树立以人为本理念，建设服务型政府（二）确立（二）确立“有限政府有限政府”理念，规范政府职能理念，规范政府职能（三）强调公共治理多元主体，大力培育第三部门（三）强调公共治理多元主体，大力培育第三部门（四）引入企业管理方法（四）引入企业管理方法, ,切实提高行政效能切实提高行政效能（五）加强法制建设，建设法治