居住区公共服务设施配套标准新思考_以_重庆市居住区公共服务设

1、2007.N0.1标准制订的思考与尝试由于经济、社会多元化发展直接影响到聚居方式和需求的变化,这就需要传统公共服务设施配建标准和规定做相应的变化和更新。因此,一些发达地区和城市(如北京、上海、广州、深圳等已制定了适应当地发展的标准和规定。近几年来,重庆经济迅猛发展和人口巨大膨胀,直接导致旧城居住条件的恶化,以及新旧城区大规模的开发,公建配套问题也日益凸现。为了更好地满足城市建设和市民需求,我们对全市具有代表性居住区公共服务配套现状进行了全面的调研,并走访了相关政府部门,进而在制订标准时做出有益的思考与尝试。1.1完善居住区公建配套分级体制从服务性质和层次上来看,重庆市的公共服务设施总体上可以划

2、分为两种类型:一类以政府投资为主体的市、区级公共服务设施,如图书馆、体育中心、综合医院等;另一类以市场经济调节为主体的居住区级公共服务设施,如托幼、中小学、社区服务等设施。后者基本为居住区配套建设,其规模和选址与所服务人口规模和服务半径密切相关。这种分级体系在实际操作上明显的不适应当前的发展。结合自然地形和社会经济发展的特点,重庆市居住人口呈组团式分布特征,这种特征有别于其它许多的城市,每个住区组团都有一定的社区认同感和归属感,例如渝北龙湖大社区、江北五黄大社区、南岸回龙湾大社区等,我们将这种居住组团称作居住大社区。根据实地调研,将这种社区人口的规模确定为7万人12万人。这个规模也正好处于服务

3、4万人6万人的居住区级设施和服务几十万人的市区级公共服务设施之间,重点解决了由于市、区级设施和居住区级设施之间的脱节而造成的服务设施配套的重复或者缺乏,同时也解决了人口规模相差悬殊的问题。如人口大区可以划分为多个居住大社区,而几个人口小区又可以按照一个居住社区规模来配套公共设施。这样,在保证人口规模不同的地区,公共设施都能满足居民需求。公共服务设施体系由传统的“市级区级居住区级居住小区居住组团”五级系统向“市级区级居住大社区级-居住区级-居住小区”五级系统转变。在对各级系统制订标准时,由于公共服务设施建设与管理的主体不能缺位,并且市、区级设施的规模,选址和建设标准是根据城市发展的阶段目标和各区

4、建设时序而确定的,故而对市、区级设施只给予建议,不宜统一规定量化指标。1.2强化公益性公共服务设施控制本次标准制订工作中,我们将以政府作为投资和经营主体的教育、医疗卫生、文化、体育、社区服务、行政管理、社会福利等设施归为公益性设施,将各类商业、服务业设施归为经营性设施。在当前城市公共服务设施建设中,由于政绩效应,城区大型公共设施建设一般都会得到各级政府的高度重视和支持,在社区设施中,可以盈利的经营性服务设施也普遍受到青睐。值得一提的是,在市场经济的冲击下,小区的老人、儿童、残疾人等弱势群体在社会中越来越受到冷落,许多切身利益得不到保障。对于社区中那些与人民生活密切相关却难以盈利的公益型设施,特

5、别是那些与社会弱势群体的生活密切相关的设施,如敬老院、老人活动站、社区医疗所、文化活动站,就更加得不到重视。不仅在新区建设中,这些设施难以落实,旧城区中已经安排的建设用地也经常由于商业利益的驱动而被挤居住区公共服务设施配套标准新思考以重庆市居住区公共服务设施配套标准制订工作为例胡纹1,王玲玲2(1、2重庆大学重庆400030摘要:本文对转型时代下经济体制改革及社会结构变迁等造成的公共服务配套设施需求变化进行深入分析,结合重庆市居住区公共服务设施配套标准(以下简称标准制订工作为案例,就如何应对时代转型挑战,制定符合重庆发展,切实可行的公建配套标准进行思考和有益的尝试。关键词:时代转型;公共服务设

6、施;重庆市居住区公共服务设施配套标准中图分类号:TU984.12文献标识码:A 文章编号:1671-9107(200704-0025-02New Thinking on the Supporting Standard for Public Service Facility in Residential DistricAbstract:This article analyzed the demand change of public service supporting facilities caused by the economic institutional re-forming and

7、social structure variation under the transforming times,and took the establishment of "Chongqing Community Public service facilities supporting Standard"(to refer to as "Standard"hereafteras an example to carry on the thinking and some benefi-cial attempt to establish the practic

8、al Public service facilities supporting Standard in Chongqing.Key words:times transforming;public service facilities;Chongqing community public service facilities supporting standard4总第42期25规划与设计收稿日期:2007-3-15作者简介:胡纹,男,重庆大学建筑城规学院教授,硕士生导师,主要从事建筑设计研究及教学工作。重庆建筑Chongqing Architecture责任编辑:余咏梅占或更改功能。造成以上状

9、况的原因很多,反映在城市规划方面的一个重要原因就是对于这些设施的建设标准规定不够全面、细致和明确,而且缺乏强制性。从满足居民生活需求和维护社会公平的角度出发,公益性公共设施应该通过更明确、更严格的规划建设标准来保障落实。对此,我们在制订标准的时候,增加了许多受到忽视的设施,如社区服务站、养老院、托老所、残疾人托养中心等,并对这些设施的用地和建筑规模、项目内容和设置要求给予了明确细致的规定。以养老设施增设为例,据调查,重庆65岁及以上的老年人口占全部人口比重的8.84%。老年人口系数高于全国平均水平1个多百分点,这1个多百分点标志我市已经较早步入人口老龄化。而重庆市现有3家市级养老院,远远不能满

10、足市民的要求。为了适应未来社会的需求,提高养老院的规模效应和经济效益,建议在居住大社区级设置用地规模为5000m 29000m 2,建筑用地规模为3000m 26000m 2,并规定专为接待自理老人或综合接待自立老人、介助老人、介护老人安度晚年而设置的全托式社会养老服务机构,这些机构应设有生活起居、文化娱乐、康复训练、医疗保健等多项服务设施,宜独立设置于交通方便,环境幽静的地段。1.3适应公共设施形式多样化趋势时代在转型,人们对公共设施的需求呈现多样化趋势,第三产业业态不断细分和投资渠道的多元化使公共设施类型日趋丰富,公共设施的公益性和经营性分化也日趋明显。如何在保持社会公平性的同时,充分吸纳

11、非财政资金进行公共设施建设,以满足日益多层次、多样化的设施需求,是一个关键问题。制订过程中针对公共设施公益性与经营性分化的特点,坚持设施标准刚性与弹性相结合的原则。具体而言,公益性公共设施作为社会性公共物品,政府应当从满足居民福利、维护社会公平性和公众利益的角度出发,制订明确而严格的规划标准,并应考虑作为强制性技术标准实施。制订工作中结合文化、教育、卫生医疗、社区建设等行业,主管部门提出未来规划发展思路,对公益性公共服务设施按照新的发展需求进行调整和完善,如增加完全中学、社区服务中心、养老院、托老所、残疾人托养中心等多项设施。以建设和谐重庆为目标,对公益性设施的项目内容、设施规模、服务人口进行

12、严格规定,相应提高标准,这种对公益性设施的强制性规定,有利于提高规划标准的可操作性。但是对于经营性设施,应该充分发挥市场根据居民的需求变化不断完善商业设施的调节作用,对设施项目类型和规模指标的规定宜粗不宜细,应留有充分的弹性。只有在顺应市场经济要求、为设施建设保留有一定弹性空间的情况下才能进一步强化政府规划调控职能,将规划真正落到实处。因此,我们在标准的制订中,没有对由市场调节的经营性设施项目进行控制,仅对满足人民日常需求的农贸市场、超市以及新区的物资回收站和物资回收点的设置和规模指标进行了规定。1.4保证标准实施较强的操作性市场经济体制体现社会公平性的公益性设施的建设和供给是政府的宏观管理职

13、能的集中体现,由各级政府行政主管部门进行归口管理。从发展和需求出发,各部门都以政府文件的形式提出了相应公共设施的建设目标和设想。据不完全统计,在过去两年中,重庆多个部门都转发或自行下发过关于公共设施建设文件,这些文件最终需要规划来具体落实。但是,由于部分利益的驱动以及一些设施管理归属不明确,造成一些功能相同、名称不同的设施会在不同部门的文件中同时出现,导致重复建设问题。如民政部门提出以社区为单位设置的“社区文化活动站”与文化部门提出的群众文化活动设施缺乏协调,并且各自以本部门的政策为依据向规划国土部门申请设施用房和用地,矛盾的焦点最终集中到了规划部门。作为市人民政府颁布的一项公共政策,公共服务

14、设施标准体现的不应该只是规划主管部门的独家意见和设想,而应站在政府的高度,统筹各类公益性设施主管部门之间的综合意愿,一旦达成共识就应该成为共同遵守的行为准则,因此,本次制订工作考虑到公益性设施存在的多头管理的局面,收集了多部门的相关意见,进行了大量的协调工作,细化了公益性设施的项目内容、技术指标和设置规定,形成了一套政府对公益性设施宏观调控和管理的技术依据。2结语在市场经济体制日益完善的今天,居住区公共服务设施的作用已经从满足居民基本生活所需到不断丰富和拓展,更多的肩负了改善城市投资环境、营造城市形象、兼顾社会公平性和满足多层次需求的责任。本次在标准的制订过程中,以创建和谐社区为目标,重点对经

15、济体制改革和社会结构转型下标准的制订的适宜性和可操作性等问题进行了深入的探讨。但是面向城市未来的发展,仍然有很多问题有待思考和解决:首先,在不断完善从国家到地方的多层次规划标准体系的过程中,如何处理和协调国家强制性标准与地方性公共服务规划标准之间的关系;其次,随着社会经济发展目标的不断提升,如何保障公共服务设施标准的相对超前性和对规划建设工作贴切的指导性。故而,在公共服务设施规划标准保持相对稳定的同时,结合城市发展目标的调整,不断将检讨和修订工作制度化是值得借鉴的重要措施。参考文献:1赵民,陶小马,等.广州市成片开发居住区公共服务设施建设方式改革研究广州市规划局研究课题Z.2001.2张鸿雁,侵入与接替城市社会结构变迁新论M.东南人学出版社.3唐子来,居住小区服务设施的需求