农村土地集约化经营的现实困境及其法治进路

1、农村土地集约化经营的现实困境及其法治进路古典经济学家威廉配第指出：“土地是财富之母，劳动是财富之父”。对农村土地利用模式的调整、对农村土地经营者素质优化将会有助于实现农村土地的集约化经营。而农村土地集约化经营则是实现农村经济发展方式转型的有效途径。土地集约化是指在合理规模的土地上，集中投入先进的生产资料、用科学的管理方式以及优质的劳动力资源，实现土地利用效率的最大化，提高土地的利用质量，减少土地利用浪费的经营模式。可见，土地的适度规模整合、农村劳动力质量的提高以及先进科学的管理方法是实现我国农村土地集约化发展的三大条件。然而，目前我国农村土地的使用存在着阻却集约化的现状。笔者认为，从现状之中寻

2、求满足土地集约化的条件，并在此基础之上完善相关法律法规制度供给，以法治促进土地集约化的规范发展才是应然之路。一、我国农村土地集约化发展的意义经济学家道格拉斯诺斯认为，“经济增长的关键在于制度因素，一种提供适当的个人刺激的制度是促进一国经济增长的关键”。易言之，在面临当下农村经济发展瓶颈与转型困境时，促进土地集约经营的制度化无疑会是解决困境、促进经济增长的一剂良方。（一）推动农村经济发展方式的转变“促进经济增长由主要依靠物质消费，向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变。”显然，农村经济的增长不能再依靠传统的小农经营碎块化模式，而应该朝着土地集约化发展、农业现代化方向转变。1 .农地集约

3、化经营是稳定和完善家庭联产承包责任制的需要。在20世纪70年代末推行的家庭承包责任制极大地激发了农户个体的生产积极性。这场诱致性制度变迁适应了当时的农业生产能力与农民的经营水平，在为国家工业发展作出巨大牺牲和贡献的同时也基本解决了全国人民的温饱问题。因此，稳定家庭承包责任制是稳定农村经济的前提。然而，随着农村经济市场化步伐的加快，分散经营的农地耕种模式愈发突显出多种矛盾，例如按公平福利原则平均分包土地与按效益原则由市场机制配置土地资源的要求相矛盾；农户超小规模经营与现代农业集约化的要求相矛盾等。因此，只有实现土地的适度规模经营，促进农村土地的集约化才能有效化解这些矛盾。2 .农地集约化经营是发

4、展农业现代化的必然要求。农业现代化要求用科学管理办法组织管理农业，在不改变家庭经营的前提下，由农业、工业、贸易一体化的规模经营方式，取代千家万户分散的小农经营方式，使农业经营逐步实现产业化、机械化、信息化和规模化。因此，土地的集约化是发展农业现代化的前提步骤。只有发展土地集约化，才能容纳现代农业科学技术和装备的运用，实施统一防治病虫害、采取统一的耕种方法，才能有利于实现农业产后加工与销售服务，提高农业社会化程度，促进农业现代化建设。（二）促进城镇化发展学界普遍认为，农村人口向城镇转移成为非农业人口是城镇化的一大特征。而对农村土地实行集约化经营，提高农业的生产率，才能让农民脱离土地实现人口转移。

5、经济学家陆挺认为，“进一步推进城镇化的关键即是农村土地改革，（农民工离土不离乡）造成了土地资源的极大浪费，近2亿农民工每年只是在农历春节才住在家里”。笔者认为，促进土地集约化经营既有助于实现人口的转移也有利于解决农村土地闲置浪费的困境，也是农村土地改革的有效尝试与途径。（三）推进基层政府职能创新我国自1994年实行分税制改革以后，地方财权与事权逐渐出现不平衡的趋势。在中央占据近六成税收的情况下，地方政府只有通过多种渠道扩大地方财政收入，维持地方事务运转。诚如前述，土地作为最基本的生产要素，土地的供应会影响房地产开发、乡镇企业建立、农业产业经济体建设等等一系列的经济行为。所以，在推进城镇化、农业

6、现代化发展背景下，土地的集约化经营对土地的供应至关重要，同时推动着基层政府从单一的征收农村土地扩大财政收入的管理职能转变为改善农业产业的外部环境、提供农业集约化所需的公共产品以及保障农产品质量安全的行政服务主体。（四）推动城乡二元经济结构的变革自新中国成立以来，我国普遍实行“先工业后农业，先城市后农村”的经济发展战略，导致了我国农村在土地制度、社会保障、劳动就业、公共服务等方面与城市形成巨大的偏差。可以说，阻却土地集约化发展的困境之大背景便是城乡二元经济结构。一旦对农村土地实行有效的集约化经营，实现土地适度规模经营与劳动力人口的转移，采取科学高效的农业生产方式，再加大对农村社会保障的力度，由城

7、乡二元经济结构造成的以上困境可得以缓解，从而慢慢推动城乡统筹的发展。二、阻却农村土地集约化发展之因素分析农村的经济长期不受重视，处于传统的小农经济发展模式之中，无论在公共产品供给、发展意识、经济水平等方面都远远落后于城市。具言之，当前我国农村土地集约化发展的阻却因素有如下方面。（一）农村土地粗放型经营模式1 .土地撂荒严重。当农民的温饱问题足以通过务工经商而解决，农民不再依靠土地获取生产生活资料，农村土地的抛荒似乎必然呈现。例如，根据四川省巴中市2008年的调查，巴中市耕地面积为231.90万亩，2007年全市农村土地撂荒面积为24.82万亩，占耕地总面积的10.70%，其中常年撂荒3.87万

8、亩，占1.67%，季节性撂荒20.95万亩，占9.03%。有些省份的农村本来可以种两三季作物，而由“双改单”只种一季作物，这实际上造成土地的隐形撂荒。无论是季节性的抛荒、常年抛荒还是隐形抛荒，都是粗放型的土地经营模式，都极大地浪费了土地资源，降低了土地产出效率。2.土地细碎化发展。家庭联产承包责任制导致每个家庭拥有许多块面积大小不一的农地，这些地块从宏观上就显示出细碎化的状态。例如，根据江苏省2007年的统计，“绝大多数农户拥有3至5块土地，甚至还有农户拥有耕地块数6块以上，平均每个农户拥有4.3块耕地，耕地块均面积在0.5至2亩之间，平均每个地块面积仅有1.3亩，80%以上的农户拥有每个地块

9、面积在2亩以下”。土地的细碎化加大了土地流转的协商成本，同时，农民承包地的“细碎化”，使得农民不得不在自家的耕地中种植多样农作物，加剧了专业化种植分工和机械化耕种的困难。（二）土地流转困境1. 农村土地产权主体不清晰。我国宪法和土地管理法都规定我国农村土地属于集体所有，但均没有明确规定农村土地的法定产权主体。实践之中，我国农村存在着生产队、村民小组、乡镇集体等集体组织，而且还存在着农村经济合作组织、村民自治组织、党支部等，哪一主体才是法定的“集体所有”之中的“集体”往往不太明确，这便容易造成土地权属边界的模糊，从而产生土地流转中权力和利益的纷争。2. 农村土地流转机制不健全。农村土地的流转实质

10、上是农地承包经营权的流转。农民愿意将自己的承包权进行流转，前提是可以获得利益。因此对农村土地的定价评估便显得尤为重要，但目前我国尚未建立普遍的农地价格评估机制，制约农地流转。另外，适用物权变动公示主义，对农村土地承包经营权的流转可以采用变更登记并发放权利证书的方式减少变动引起的纷争。然而我国目前对农村土地流转的变更登记制度尚未完全确立，影响流转的稳定性。最后，农村土地的流转是牵涉着繁复的程序，一旦工作人员疏于监管、玩忽职守。甚至从中设权寻租，则势必会阻碍流转的顺利进行。3. 农村社会保障制度不完善。如果需要解决失地农民的后顾之忧。则需要大力完善农村的社会保障制度。尽管社会保险法已经颁布，但我国

11、农村最低生活保障工作整体上标准低、覆盖面窄，仍然没有超越行政指导的范畴，没有从立法上加以保障；同时尚未建立适应城乡统筹发展的农村社会养老保险制度；现行的城市社会保障制度也根本无法满足农民工的保障需求。这些因素减少了农民应对风险的途径，强化了农村土地的社会保障功能，也导致了农地流转的不畅。4. 农村土地流转纠纷解决机制不顺畅。首先，在行政主导经济发展的意识之下，“有的地方政府甚至充当土地流转的经纪人，政府这种既当球员又当裁判的角色大大削弱了政府调处土地流转矛盾纠纷的功能，甚至因不能及时化解而导致土地流转矛盾纠纷的升级”。这便导致行政救济解决纠纷争议的作用受到制约。此外，受“息讼”思想的影响，司法

12、救济成本的存在以及多元化纠纷解决机制的缺乏，使得农民在面临纠纷时往往不会提起诉讼而宁愿走上访的道路。（三）农村劳动力的缺失1.农村劳动力流失。青壮年农民外出打工，由妇女、老人、儿童留守农村早已成为农村的普遍现象，且随着农民工每年增加600的万至800万人次，农村劳动力的流失情况越来越严重。据国务院统计数据显示，截止2009年6月，中国农民工总规模约2.4亿人次，外出农民工规模约为1.5亿人次，纳入城镇人口统计的农民工约为1.23亿人次。这不仅造成“空心村”等社会问题，也侧面表明现有农村的劳动力多为老弱类型，不符合土地集约化经营的人力需求，从而制约着土地集约化发展的进程。2.高素质的专业农民缺乏

13、。青壮年农民工虽然依旧具有农民的身份，但在城镇中或者农村周边谋生的方式与手段早已脱离了“农民”的传统含义。出生在1980年前后的农村青年普遍缺少耕地种粮的知识和技能，导致了农村劳动力的断层化现象。加之，现目前针对农地利用效率的职业化教育缺失，劳动力的素质优化问题也成为阻却着农地集约化的经营的因素之一。三、促进与实现我国农村土地集约化发展的法治进路在依法治国、建设社会主义法治国家的语境下，逐步消除阻碍因素，建设我国新型农村，实现满足农村土地集约化发展所需的土地适度规模经营、农村劳动力质量的提高以及先进科学的管理方法也离不开法律的支撑。（一）完善农村土地利用的法律法规，促进土地适度规模经营2013

14、年中央一号文件明确提出“坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。”1. 修改宪法及民法通则的规定，明确土地承包经营权的权利属性。我国宪法规定了农村土地属于集体所有，实行家庭联产承包责任制的经营体制，实质上采取的是土地所有权与经营权相分离的模式。笔者认为，通过修改宪法规定，明确农民对集体所有土地的承包经营权是一种财产权，确立土地财产权的法律依据，保证任何组织和个人不得以任何方式非法侵蚀农民的土地使用权，同时应保证农户通过承包、受让等方式获得土地使用权后，相应拥有对土地的占有、收益和部分处置的权利；而

15、且还可以依法从事有偿转让、转包、联营入股、贷款抵押等活动，实现土地资源的合理流动和优化配置。同时，设立对土地撂荒、抛荒或者因项目投资不到位而导致的土地闲置的处罚机制和法律责任，依法可以由政府收回土地使用权。2. 修改物权法的规定，增加土地抵押权款项，规范土地流转，并确定土地转入者的再次流转权。对此可考虑在尊重现有的土地承包法定年限及保护农地之目的不变的前提下，进一步探索畅通与扩大土地承包经营权的融资途径和渠道，促进农村土地的规模性流转，同时也推动农村其他产业的发展。也有学者建议上述土地抵押权的可以通过制定专门的农村土地承包经营权流转法进行规定。3. 将地方先进的经验上升为法律法规，制定地方性法

16、规或规章。我国农村地区地域广阔，具有特色各异的风土人情和现实状况。只有各地方基层政府才最了解各自行政区划内的农村经济状况。通过制定地方性法规或者规章，将宪法、民法通则或者物权法的规定落到实处的同时，也促进当地的乡土社会与法律法规的融合。例如，成都市农业委员会针对全市的农村土地流转工作，在2010年总结出了全市加快农村产权流转推进土地规模经营主要模式，从组织形式、运行机制、利益联结方式、典型案例几大方面对各种土地规模经营的模式进行了深入的剖析。这些工作经验经过长期的实践被证明对农村土地流转和集约化经营非常有效。则可以以地方性法规或政府规章的形式赋予法律效力。（二）完善农村劳动力的保障法律，优化经

17、营者的素质和能力1 .在对待农民工的问题上，首先严格执行劳动法的规定，保障转移入城市的农民工在薪资、福利、保险等方面享有同等的待遇；其次修改完善社会保障法，逐步有条件地扩大社会保障体系的对象范围，让转移来的劳动力不因为医疗、教育等问题而失去了从事非农产业的稳定性；此外，国家通过宏观调控法的规定，给予当地乡镇企业在税收、信贷利率、财政资金扶持方面的优惠，有效吸收当地的富余农村劳动力。通过这些法律的规范实施，保障从事非农业劳动者的利益，从而减少这部分人对农村土地传统保障功能的依赖心理，便于土地的集约化经营。2 .传统分散性的、自给自足的小农经营模式，无法激励农民自发地调整自身素质和技能以适应社会化

18、、集约化大生产的需要，换言之，提高农民的科技水平和经营能力是市场无法解决的，需要外部力量的干预。因此，国家可以依法增加农业技术和资本投入，通过定期培训、发展职业教育的形式提高农业劳动者的素质；培育现代农业的经营主体；培育一大批家庭农场主、种养大户、职业农民和农民企业家，为土地集约化经营提供人力资源保障。（三）完善农地集约化经营相关的公共产品供给制度农村土地集约化经营与企业从事生产经营一样属于市场行为，无法完全提供自身顺利运行的所有条件，这就需要国家完善相应的农村公共产品供给制度。笔者认为，在农村土地集约化经营的初期阶段，应该由国家财政承担提供如生态林网条件、农业科研和农技推广、良种和化肥条件、防治病虫害、科学管理、农用电网和道路设施等公共产品的职责，再结合一部分农业专业协会与农民专业合作社的发展程度，通过对这些专业化组织体提供资金支持解决公共产品的提供问题。此外，国家应当鼓励社会力量参与到公共产品的供给中来，增强整个农村市场的活力。四、结语农村土