如何看待农村居民点布局的合理性

1、如何看待农村居民点布局的合理性张 强人们往往把“布局合理”作为农村聚落空间分布的一种目标或理想状态，把“布局不合理”作为农村居民点的一类问题，并以此为由，把撤并村庄、腾出农民土地供给城市“集约化利用”作为解决“不合理”问题的主要途径。笔者认为，泛泛地指责农村居民点布局不合理，简单地拿城市用地方式类比农村的方法，是以“城市偏向”来考虑农村问题的表现。这种偏向在理论上缺乏依据，在观念上有失公允，在实践上非常有害。为解决这类认识偏差，就需要认真研究何谓“布局合理”，什么是农村居民点布局合理的判据。本文试以北京市农村居民点布局情况为例，探讨农村聚落布局合理性及其判据问题。这种探讨只是初步的，以期引起规

2、划、土地和农村等工作部门的关注。一、农村居民点布局是否合理的判据应从农村居民的需求和城市对农村的需求两方面来考虑(一)判断农村居民点合理性的出发点是尊重农村居民的需要以村庄为主要形式的农村居民点，是农村居民居住和从事各种生产的聚居点。满足村民对于居住和生产的需求，是对村庄的第一位要求；村庄坐落是否能够满足村民对于居住和生产的需求，也是判断村庄布局是否合理的首要判据。农村居民点布局的调整，首先必须考虑农村居民的愿望和利益，绝不能按照少数人的意志而违背农民的利益和愿望去进行农村居民点布局的调整。违背农民的利益和愿望，往往表现为两种情况。一种情况表现为超越农民承受能力和觉悟水平的盲动式调整，即在大多

3、数农民不愿意调整的时候非要进行调整；另一种情况是在大多数农民希望推进自己家园建设的时候，阻拦他们的行动，表现为调整的滞后性状态。这两种情况都是应当防止的错误倾向。尊重和维护农民在居民点布局调整中的权益，就要对做出空间调整的农民有合理的生产生活安排。这些安排包括：至少不低于原先状况的居住、收入、就业、保障、子女就学及其他生活服务条件。这些条件的改善，有的要由农民个人和集体来承担部分或全部成本，有的需要由各级政府来支付。政府、农民个人和集体能否按照各自应承担的部分来支付这些成本，是农民权益能否不受到损害的关键。因此，所谓农村居民点布局的合理性，是建立在一定经济发展水平基础之上的。农民收入状况是对农

4、村居民点布局进行合理性调整首先需要考虑的基本条件。农民的收入状况，是决定农民(在外部不能支付全部成本的前提下)有没有条件迁移的决定性因素。农民收入是农民经济承受能力的集中体现，在很大程度上决定着农民的需求愿望。根据2005年对海淀、大兴、通州、门头沟、丰台、延庆、房山、昌平8区县519个农户所做问卷调查数据分析，被调查农户对居住现状满意和比较满意的占74，不满意的占26；满意程度较低的集中在山区。这就表明，农村居住用房的面积与结构都达到了比较满意的水平，但是农民对于改善居住条件仍有相当要求，包括对改进住房的形式、设施等存在期望。对于改进居住形式的期望是：在目前占94.6住平房独院和占5.4住楼

5、房的农户中，有50愿意住平房，50愿意住楼房，其中少数愿意住高层楼房。不愿意住楼房的主要原因有：楼房生活费用过高、活动空间太小、老人上下楼不方便、生活不习惯、搬迁成本过高等；部分农户还反映出了生产方面的原因，如离不开土地、没有仓库、没有地方养家畜等。值得注意的是，如果不是农民自愿而是由外部动员农民搬迁，农民要求支付的成本是较高的。大部分农民倾向于要求按照宅基地面积给予住房面积补偿和部分现金补偿，并要求提供稳定的城镇工作，提供医疗、失业等社会保险，在子女就学方面提供帮助。(二)城市对于农村的需求城市对于农村的需求主要体现在新版城市总体规划中。包括：1.为城市发展提供新的空间。按北京城市总体规划(

6、2004年-2020年)规定，从2003年到2020年，城镇建设用地将增加500平方公里，村镇建设用地将减少542平方公里。可以看出，在大体上不减少农用地的条件下，城镇建设用地的供给主要来自于对减少近23村镇建设用地面积的调整。2.涵养生态，营造市域绿地系统。按北京城市总体规划(2004年-2020年)规定，由中心城、平原地区、山区三个层次构成的绿地系统，将使城市林木覆盖率提高到55。特别是位于远郊平原的第二道绿化隔离地区由两个绿环、九片楔形绿色限建区及五片组团间绿色限建区构成绿地系统，面积将超过1000平方公里。3.发展都市型现代农业。城市圈重点发展以城市绿地、园林景观、楼宇美化及农产品展销

7、等为主要内容的景观型和会展型农业；近郊圈重点发展园区农业、体验农业、科普农业和精品农业；远郊平原圈重点发展规模化、专业化、区域化、标准化的大宗农产品生产和加工农业；山区生态涵养圈加强生态工程建设，重点发展特色农产品、山区民俗旅游、生态旅游等生态型和休闲型农业。都市型农业的新形式也将对村庄布局和建设提出新的需求。4.建设中心村，使中心村成为具有地方特色、环境优美、布局合理、基础设施和公共服务设施完善的现代化农村新型社区。(三)调解好农民需求与城市需求之间的关系是合理布局的重点与难点农民需求与城市需求之间既有一致性，也有矛盾性。它们的一致性表现为：通过满足城市的需求，往往能够不断地解决农村生活中的

8、一些现实问题，也可以比较长远地解决农村生活中一些带有根本性的难题。它们之间的矛盾性往往聚焦于村庄布局建设的方便性与经济性之间的关系。从农民的角度，往往希望留给自己的不动产多一些，利用各类设施更便捷一些，居住稳定一些，在调整中能够得到的利益多一些；而城市的需求则是要使局部的人均建设用地尽量少一些，调整力度大一些，调整的补偿支出和设施的建设投入节省一些。二、衡量农村居民点布局合理性的尺度(一)农村居民点合理布局应包含安全性、方便性、经济性、可持续性等要求1.安全。是指居住地点要能够规避各种灾害或者减少灾害的伤害与损失；在现代社会生活中，安全需求还包含诸如交通安全、防火等因素。2.方便。是指居住地点

9、要能够接近工作地点和各种为生活服务的设施。3.经济。包含两层要求：一是符合节约用地的基本要求，最终调整到城市总规规定的村镇建设用地标准。二是符合各类建设的经济性，易于进行配套建设和功能扩充。特别是要较为经济地实现各类基础设施和社会事业的配置。4.可持续性。是指聚落的位置和格局在一定时期内保持相对稳定，在不做太大空间变动的条件下，通过适度的扩建改建，仍能够保持功能上安全、方便、经济等特性，实现可持续发展。村落的持续与稳定是布局合理的表现，也是农民安居乐业的条件。按照上述判据，试将衡量村庄布局是否合理的尺度做以下归结：(1)能够使生产与生活较好地结合起来，使多数居民能够就地就业，使部分居民能够借助

10、于便捷的交通到异地工作。(2)能够按照城乡一体化的标准实现全面提高农村生活质量的要求，为农村享受到与城镇同等水平的生活质量创造空间条件。(3)能够充分保持农村的功能、文化和景观特色，使农村更好地成为城市的生态屏障、休闲胜地、宜居环境和安全食品产地。(4)遵循人与自然和谐的宗旨，按照循环经济的模式，通过现代科学技术成果的广泛应用，以提高资源利用效益为核心，促进经济增长方式转变，大力发展节约型、循环型、环境友好型村庄，实现节地、节能、节水、节材。(5)基本建成城镇体系和新农村体系的框架，符合首都城市发展的趋势，保持在未来相当长的时期内不必再做大的调整。(二)对北京市农村居民点布局现状的基本判断根据

11、对农村居民点状况的研究，笔者的基本判断是：北京市农村居民点布局总体上基本合理，但是存在局部性不合理，需要通过适度调整实现进一步合理化。村庄布局基本合理的标志主要是：(1)村庄规模以100500住户、300一1500人口的规模为主，100户以下和500户以上村庄大约各占14。按照村镇分类标准，多属大型基层村(300人以上)和中型中心村(3001000人)规模以上。基本上处于大中小规模村庄并存、以大中型为主的格局。这样的格局今后将会长期保持。(2)村庄分布具有较高的聚集程度。与行政村相比，自然村数量不多，行政村数量与自然村数量的比率11.3，且自然村较多的村庄主要分布在山区。这个特点同南方许多城郊

12、村庄极为分散的情况不同(比如2004年武汉市有2087建制村，13095自然塆，平均每个建制村有6个自然塆)。(3)地处自然环境恶劣、缺少生活条件地区的居民点数量不多，而且经过长期的努力，这些居民点不久即可全部搬出险区。同时也应看到，在城乡逐步进入中等发达社会的进程中，随着产业结构、交通条件、富裕水平、区域功能等条件的重大变化，原有农村居民点格局需要适应首都城市到2020年经济、社会、生态等发展目标加以适度调整。村庄布局不够适应城市发展要求主要表现在两个方面：一是从宏观布局看，随着城市的发展和功能调整，出现了生存性不合理、功能性不合理、规模性不合理、体制性不合理等多种情况。二是从微观布局看，许

13、多村庄内部原有的结构性不合理的状况与社会发展的矛盾越来越显现。微观上结构性不合理正在上升到制约社会发展的宏观布局问题。结论是：新一轮农村居民点布局调整的目的，是为了解决带有根本性的布局问题，以保持未来更长久的稳定。农村居民点调整对于城市发展的意义在于，通过调整为城市建设供给相当数量的建设用地。农村居民点调整对于解决“三农”问题的意义在于，布局调整要结合新农村建设与城镇建设，显著地改善农村的生活生产条件。通过本轮的调整，农村居民点布局将在一个更高的合理化水平上保持基本稳定。这是未来社会稳定的基础之一。三、农村居民点布局不合理的具体体现(一)生存性不合理所谓生存性不合理，指主要由自然条件造成或由人

14、为活动形成的不适宜人类居住的地区。由自然条件造成的天然险区，比如泥石流易发区等地质灾害易发区；由人为活动形成的人工险区，比如煤矿采空区、危险品生产或储放地、高压走廊地带等。这些地区的居民点或者需要搬迁，或者如不搬迁则必须采取防灾避险、保障安全的措施。(二)功能性不合理所谓功能性不合理，指主要由于城市的发展而改变了当地农村原先的功能、环境等条件，使居民点位置显得不合理。因功能不合理而有可能需要调整的居民点大致有：位于现状及规划的水源保护区的村庄；位于自然保护区、风景名胜区、森林公园内的村庄；位于规划城市绿地、林地内的村庄；位于文物、文化保护区内的村庄。(三)规模性不合理所谓规模性不合理，指某些可

15、以适当集中而未集中的建设，存在扩大规模的潜力。人们议论较多的农村“布局不合理”的情况，恰恰是“村庄人口规模过小，导致大型市政设施和公共服务设施难以延伸”。实际上，人口较少、聚落分散不应成为农村市政设施不健全的理由。农村基础设施不完善的重要原因之一是，在城乡二元体制下偏向于城市的政策导向而使社会对农村公共物品的投入少，造成了适合于不同规模农村居民点特点的技术措施短缺，各种供给极为不足。此外，根据实地观察，有相当多数零散分布的农村居民点是在深山区，有的一两户、三五户建筑在微小的山间平地。对这些居民点做硬性的搬迁调整，实际上对节约建设用地和复耕为农田并无多少意义，不如顺其自然。(四)体制性不合理所谓

16、体制性不合理，表现在有相当数量的居民点按其产业和就业特征、人口户籍结构、土地用途属性、社区服务与管理的需要，都应纳入城镇体制的范围，但是尚未及时转变体制，或城乡体制交叉混杂，因此而增大了农村居民点的数量。体制性不合理的典型表现，是存在“城中村”、“城边村”等现象。从空间分布看，存在体制性不合理问题的居民点大量分布在近郊和远郊城镇的城乡结合地区。(五)结构性不合理所谓结构性不合理，是指村庄内部的空间格局不合理。这类不合理情况属于目前农村比较普遍的现象。大致有以下几种情况：(1)村庄功能分布不合理。这种布局不合理状况表现在两方面，一是农村居民点内部土地使用的不合理，二是与农村居民点相邻土地使用的不

17、合理。形成这类不合理现象的原因，有的是由于村庄自身没有规划、或者是规划滞后而造成的；有的是由于规划缺乏科学性、或者权威性而造成的；有的是由于长期缺乏公共物品的投入而造成的。(2)农村居民点容积率偏低，因而使土地利用率偏低。目前，规划中的卫星城周边农村居民点容积率约为0.1-0.4，东西部两个发展带和山区农村居民点容积率约为0.14，全市农村居民点的容积率约为0.15。在城镇化和新农村建设进程中，如果因势利导地逐步把卫星城规划区内农村居民点容积率提高到与卫星城规划区容积率一致，把卫星城周边的农村居民点容积率提高到l，把重点镇周边的农村居民点容积率提高到0.5，就能够缓解全市土地压力，提高城市土地

18、利用效益。(3)居民点内部用地结构不合理。存在居住用地比例过大，居住建筑密度过高，公共设置用地和道路用地比例偏小的问题。这些微观层面的问题，由于覆盖面广，涉及人口多，群众反映突出，已经上升为居民点布局调整过程中需要同时考虑、分步解决的问题。四、农村居民点布局不合理的原因分析及调整对策(一)农村居民点布局不合理的原因分析1.历史遗留原因。在郊区农村，宅与院是传统民居的主要形式。随着发展，村落和民居传统中某些不适应社会进步之处也逐渐显露出来。院落式的居住格局与楼房相比占地较大。按照目前农村居民点中住宅建筑占宅基地40、庭院占60推算，全市农村庭院面积约为500平方公里以上，其利用潜力相当可观。这无

19、疑也成为人们批评它、想改造它的一个理由。2.城市发展及功能变动，引起原来位置合理的变成了不合理。采矿业发展形成了山区的采空区；电力、道路、水利、环卫等城市公共设施建设，使一些村庄的位置变得不适宜进行建设或管理，其中有相当一部分村庄存在主要道路穿村而过的现象；工业发展使农用地大量改变了用途，形成了工业区；各种城市生态功能区的划定，比如自然保护区、水源保护区、林区、南水北调等，也改变了村庄位置的合理性。3.体制和机制问题。统计数字表明，北京市的乡村人口减少速度远远低于耕地面积减少速度。1995-2004年，平均每减少1公顷耕地所减少的乡村人口不到0.9人；按乡村人口人均耕地0.1公顷计算，每减少1

20、公顷耕地就有9人滞留在乡村。这就意味着，在郊区土地利用方式高速非农化转变中，将农民纳入城市服务体系的进程严重滞后，许多由于城市发展建设而失去土地的农民未被纳入城市居民的就业、保障、补偿、公共事业等社会服务机制之中，仍然大量滞留在由乡村自行安置解决的层次。这就产生了土地被城市占用、行政建制仍属农村系列的问题，形成所谓“城中村”等村庄布局的体制性不合理问题。(二)农村居民点发展趋势按照农村现代化的发展趋势，大致可对北京市农村居民点发展格局做出以下预期：21世纪前20年，全市经济社会发展水平处于人均地方生产总值从4000美元到1万美元提升的时期。目前4000个左右农村居民点在未来规划期内将面临不同前

21、途：少部分农村将继续保持典型农村的特征或内涵，即居住人口仍以农业和相关产业活动为主，村庄经过改造成为现代化水平较高的农村居民点；一部分农村将成为以非农活动为主、兼有农业经营的新型乡村社区；还有相当一部分目前的“农村”将转变为基本上没有农业活动的城镇社区。农村居民点内部的变化主要是：人均居住用地面积将适当减少，但是由于居住用地利用效率提高，人均居住(建筑或使用)面积将会进一步增加；农村地区的产业用地的总量和比重将明显增加，特别是用于发展工业、旅游业、商饮服务业等非农产业、安置农村就业的空间将会扩大；在农村居民点内部，用于公共事业的建设用地的比重将提高，特别是用于基础设施、文教卫体、环境绿化、社区服务与管理等建设的用地比例将明显增加；在增加乡村生活服务设施、改善生活环境的同时，乡村地区要保持同城镇地区在文化和景观之间的区别，保持较低的人口密度、建筑密度、水泥覆盖率和较高的绿化覆盖率等景观特色与宜居环境。(三)解决问题的思路目前村庄布局中存在的主要问题及产生的原因不同，解决的紧迫性和途径也不同，因此，应当区别对待。对于生存性不合理、功能性不合理、规模性不合理、结构性不合理等宏观层次上布局不合理的居民点，可以划定范围，确定数量，根据不安全、不方便、不经济等问题的程度和调整改造的支撑能力，确定调整步骤