投资基金监管体制国际对比及借鉴

1、投资基金监管体制国际对比及借鉴    内容摘要:基金监管体制是法律中对基金市场实行监管的机构及其运作机制的规范称谓,它既是基金管理实践的理论升华,也是一种制度安排,并且对基金运行有着深刻的影响。文章围绕基金监管体制的制度安排问题,对中、英、美三国基金监管体制的认知状况和法规影响展开对比分析,进一步研究了我国现阶段对基金监管体制的定位及认知程度,旨在探索一种适合我国国情的基金监管体制。 关键词:立法体系 监管机构 监管模式 基金监管体制的涵义及特征 基金监管体制又称基金监管体系,它是法律中关于基金监管的制度规定,是法律中对基金市场实行监管的机构及其运作机制

2、的规范称谓,其基本要素主要包括基金监管的立法体系、监管机构和监管方式。 在现代市场经济条件下,发达的基金监管体制有许多共同之处,主要表现为:它是基金业健康发展的基础和保证;都以较为成熟和完善的法律规定为基本依据和保障;都有明确的专职监管机构;都有明确的管理模式和管理工具。虽然发达的基金监管体制具有较多的共同之处,但无论发达国家还是发展中国家的基金监管体制还是有很大的差异性,这主要表现在基金监管的主体及其在其监管体系中各自发挥作用的大小不同。根据各国经济和证券市场发展状况及立法传统不同,文化乃至政治体制各异,以及监管主体所处地位的不同分为集中型监管体制(以美国和日本为代表)和自律性监管体制(以英

3、国为代表)。这两种体制代表两种不同的监管模式,集中型监管体制是指政府通过制定专门性的法律并设立全国性的投资基金管理机构,对投资基金实行有效管理;自律性监管体制是指政府除了参与必要的国家立法外,较少干预市场,对基金市场的管理主要由基金行业组织依据自身制定的章程、规则进行自我控制、自我约束和自我管理。 一般而言,集中型监管体制最大的特点表现为集中统一的立法和集中统一的管理,一般都设有专门的具有较强的行政执法权和半司法权的基金管理机构,也有专门的立法。在维护基金市场运作和保护投资者利益方面,十分注重法律的干预作用。这种体制的优点表现为:首先,监管机构超脱于市场之外,在监管过程中能充分体现客观、公平、

4、公正的立场,并能有效协调全国市场,避免过度竞争、群龙无首的局面;其次,有专门的立法,对监管机构的名称、职能和法律地位及责任做出了明确的规定,其监管有较强的权威性和严格性。另外,由于监管机构不参与市场竞争,地位超然,可以有效地保护投资者,尤其是中小投资者的利益。这种体制的缺点主要有:首先,由于基金市场涉及面广,专业性强,管理技术难度高,单靠政府机构的监管力量,难以实现有效的监管;其次,由于政府机构超脱于市场之外,难以掌握及时有效的信息,使得监管成本加大,效率低下,同时导致监管滞后;最后,政府行政权利的过分干预,也易滋生腐败现象。 而就自律性监管体制来讲,其最大的特点就是政府除了颁布一些必要的法规

5、外,极少干预市场,对市场的监管主要由证券交易所及证券商协会等自律性组织来承担。这种体制的优点主要有:首先,管理主体为市场直接参与者,熟悉市场状况,具备专业知识和经验,能准确及时地对市场情况作出反应和判断,因而监管效率较高;其次,自律组织有权参与相关规则的制定和执行,使其管理更符合市场运行规律,管理更灵活。自律管理的不足之处主要有:首先,缺乏权威统一的法律支持和专门的监管机构,其监管后盾不足,管理力度较弱;尤其在处理重大或突发事件上显得不够得力;其次,监管者作为市场内部参与人,难以保持超脱地位,容易产生寻租行为,往往注重会员利益而忽视对投资者的保护;最后,缺乏全国统一性的监管机构,导致监管标准不

6、一,随意性强,难以协调全国市场,可能造成市场混乱和不平等竞争。 两种监管体制的比较分析 目前,美国、英国都是世界上基金业较为发达的国家,其基金业监管体制也堪称世界典范,作为集中型监管和自律型监管两种体制的主要代表,成为其他国家和地区仿效的对象,下面,以此为例对两种国际主要的基金监管体制作一比较分析。 立法体系 美国对基金市场的监管是严格依法进行的,是拥有一套较为完善的投资基金立法体系。主要包括:1933年证券法、1934年证券交易法、1940年投资公司法和1940年投资顾问法,其中以1940年投资公司法最为重要,是监管投资公司的核心法案,也是联邦政府监管共同基金的主要法律依据,它明确规定了投资

7、公司董事会成员的选择和组成,公司管理及基金资本结构规模等诸多方面的内容,为美国基金业的发展提供了基本的法律保障。 英国有关基金业的立法主要有1987年金融服务法、1991年金融服务法条例、1994年投资业务管理法以及限制时间交易法、公司法等,其中1991年金融服务法条例对单位基金信托做了具体的规范。 监管机构 美国基金的主要监管机构是证券交易委员会,它是一个独立的监管机构,具有较强的监管权,不受外部任何机构主体的约束,具有一定的立法权和司法权,专门对基金的发行和交易活动进行管理,并对联邦法律的执行实施监督,保护投资者利益。同时,各州也有自己的监管机构,负责州范围内的监管。另外,一些自律性组织如

8、全国证券商协会也协同证券交易委员会参与基金的监管。 英国投资基金的监管机构分为三个层次。最高层是财政部,其下是证券与投资委员会,负责法律的实施和管理,对财政部负责;证券与投资委员会下面是自律性的行业协会,包括:投资顾问协会、投资信托协会、共同基金协会等。这些协会是英国基金业监管的实体,承担基金监管的主要职能,所有从事基金活动的机构和个人首先必须获得协会的会员资格。 监管方式 美国对基金的监管存在着联邦和州的双轨体制,具有一定的灵活性。但总体而言,美国基金业的监管属于规范性的监管方式。一方面,美国是世界上金融法规最严密的国家之一,在基金监管方面非常注重法律的作用,由此形成了一套严格健全的法律体系

9、,对基金运做的各个环节都作了具体明确的规范;另一方面,美国在基金监管过程中较注重数量指标和模型的运用,对有关基金经营业绩、风险状况等各方面都设立了相应的评级制度和评估指标,并根据客观经济金融环境的变化不断修改,对基金的经营活动和风险状况起及时的监测和预警作用。 相对于美国而言,英国的基金监管方式更为灵活,采取的是一种温和、宽松的监管方式,主要强调自我约束意识,注重监管者与被监管者之间的协调与配合,这较好地保证了基金市场的稳定性。同时,在监管实施过程中,英国不注重量化指标的运用,而主要依靠监管者的经验和判断对基金经营状况进行监测和分析。 我国基金监管体制的现状与完善 我国基金监管体制的现状 我国

10、证券监管体制的建立是和证券市场的发展紧密相关的,并随着证券立法进程的发展而不断完善。目前,我国基金监管方面的法律法规主要有投资基金法、证券法以及公司法、信托法等。 证券法规定:“国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一管理”,“在国家对证券发行、交易活动实行集中统一管理的前提下,依法设立证券业协会,实行自律管理。”这意味着,我国投资基金以国务院证券监督管理机构及其派出机构为监管主体,同时辅之以证券业协会自律管理。从本质上讲属于集中统一的监管体制,但这种监管体制和以美日为代表的集中型监管体制还有很大的差距,实际执行效果也大相径庭。首先,在立法方面,还缺乏配套性的法律法规,尤其是缺乏有

11、关投资者保护等方面的法律规章;其次,对于监管机构的名称、法律地位和性质以及监管人员的职责等未有明确的界定。而美国在1934年证券交易法中明文规定美国证券交易委员会为独立的拥有一定立法权和司法权的监管机构。另外,在行业自律方面,已有的行业公约只是约定基金行业成员要守法自律、规范经营、维护基金持有人的权利等,但缺乏相应的制裁措施,可操作性不强。 我国基金监管体制的完善 从前述可知,两种监管体制从理论上讲各有特点,很难区分孰优孰劣,在实践中也各有所长。因此,我国在借鉴国际经验完善基金监管体制的过程中,要综合考虑时间、环境和条件的转移变化,密切结合我国基金监管立法和实践中存在的各种问题,根据我国的实际

12、情况和基金发展目标,有选择地借鉴那些对我国基金市场发展最有利、最适合我们学习的且在各国、各地区基金业发展中具有共性的成功经验。笔者认为,主要可从以下几个方面着手。 在立法方面,应积极借鉴美国的成功经验。一方面,要尽快建立起以投资基金法为核心的不同层次的法律体系。市场经济是法制经济,要大力发展投资基金业,首先要求具备一套完善的基金法律体系。围绕现有的投资基金法,尽快制定相关配套法律法规及其实施细则,如投资者利益保护法等,并根据基金市场的发展变化适时修改和调整。另一方面,在法律规定上,既要确立严格的规范,又要为行政主管机关灵活机动地处理特殊情况留有余地,如基金管理人在基金运作中违反国家法律、基金契

13、约等。如果损害投资者利益,就应承担相应的法律责任,包括民事责任、行政责任和刑事责任。对一些确实不会造成投资人损失的行为,即使存在利益上的冲突,但只要符合一定的条件,并经过行政主管机关批准就应当视为合法。另外,对基金监管机关,法律要明确规定其名称及法律地位,增强其执法的权威性和独立性,同时也要明确责任,对其违法行为制定相应的惩罚措施。 在行业自律建设方面,应借鉴英国的做法。实行行业内部的管理与制约,发展基金行业自律组织,是世界基金业市场发展的潮流和趋势。英国的行业自律组织是基金管理的实体组织,在英国金融服务法中明确规定了一些自律组织协助证券与投资委员会,对基金业实行监管,自律组织可根据本行业的特

14、点制定相应的投资领域的规则。这可以充分利用专业人员的优势,避免非专业人士介入监管带来效率低下的问题。同时,由于英国证券投资委员会与财政部保持密切联系,使得政府可以在不直接干预基金具体业务的前提下,对基金业实行宏观引导和调控。我国必须借鉴英国的成功经验,建立起规范的基金行业自律组织,从而分担一部分政府监管的职能,这有助于降低行政监管的成本,提高监管的效率。 最后,要正确处理监管效率与市场稳定的关系。从理论上说,监管效率和市场稳定是相互统一的,二者之间并没有不可调和的矛盾。一个发达、完善、有序的基金市场应该是运作高效而稳定的市场,相应地所确定的监管体制应尽量满足和体现这种要求。因此,有必要兼顾监管效率和市场稳定相结合的原则,避免在实际操作中监管者往往偏向于选择某一方面而对另一方面视而不见的情况,避免造成监管措施的不到位和监管的时滞,以保证基金监管体制的健康运行。