重庆市区县政府网站服务功能实现情况的调查

1、重庆市区县政府网站服务功能实现情况的调查张睿 王果 蒋磊 李庆 付强（指导教师：魏钢）一、引言电子政务作为信息时代的新事物，从产生之日起就备受各国政府机构的重视。美国、加拿大、新加坡等国家从二十世纪六十年代便开始了电子政府的长期规划和建设。从国外电子政府的发展和成熟过程来看，其电子政府理念与发展思路逐渐趋同，这就是进入一个能够实现网上全面处理政务的阶段。我国从20世纪80年代开始通过实施“三金工程”和“政府上网”等工程，先后实现了政府内部办公自动化，国民经济重点领域的数据传输和信息共享化以及以因特网为基础实施电子政务活动。据工业和信息化部网站消息，截止至2008年为止，96.1%的中央部委、1

2、00%的省市政府以及99.1%的地级政府拥有自己的门户网站。然而与蓬勃发展的政府网站相比，网民对政府网站的利用却普遍较少。根据计世资讯（CCW Research ）2007年中国政府公众网站评估研究报告的数据，在我国，访问过政府网站的公众还不足一半，仅有42.5% ，其中38.5% 的公众只是偶尔访问，经常访问的仅有4.0%，有57.5%的公众从未访问过政府网站，上过互联网的用户中也仅有54.6%访问过政府网站，没访问过政府网站的公众中有29.0%的人表示从没听说过政府网站。造成这种现象的原因很大程度上与政府网站服务功能的实现度有关。而近年来关于政府网站的调查，涉及政府网站的服务功能实现情况的

3、较少。因此，我们从政府网站服务功能实现度的角度，通过对重庆市21个区县政府网站的服务功能实现度的调查，从信息服务功能、在线服务功能和民主评议三个方面对区县政府网站服务功能现状进行分析与研究，试图通过这次调查能够为重庆市政府在发展电子政务上提出合理的建议。二、评价对象与评价体系（一）概念界定1、政府网站本报告采用工信部在2005年中国政府网站绩效评估的定义，将政府网站定义为：政府网站是我国各级政府履行职能、面向社会提供服务的官方网站，是政府实现政务信息公开、服务企业和社会公众、方便公众参与的重要渠道。政府网站的基本价值在于，以服务对象为中心，整合各种政务信息资源，使企业和公众更充分地享受电子政务

4、带来的便利。2、政府客户 所谓政府客户，即政府的服务对象，是指在一个政府权力范围以内的，有权利要求和接受政府提供服务的所有组织和个人。包括政府管理范围内的公民、企事单位、政府雇员等。3、政府服务 所谓政府服务，是指在政府职权范围内，以信息或实物等各种形式向其客户提供各类服务性工作。从创建服务型政府的角度看，政府服务功能的实现，直接关系到公众利益，是政府行为的核心。4、政府网站服务功能实现度政府网站服务功能的实现度是指与理想化的服务性政府网站相比，其政府服务职能在政府网站上实现的程度和达到的水平。我们参照欧共体所划分政府网站发展四个阶段的定义，将电子政务发展的第四阶段作为量化测量政府网站的理想水

5、准。同时，为了调查的方便，我们将所调查地区政府网站的服务功能分值设置在0，100区间。（二）评价对象影响一个地区政府网站服务功能实现度包括人口、地域面积、经济发展水平、政策环境、科技水平等方面的因素。综合考虑以上因素，本次调查采用分层抽样法选取评价地区。根据2008年重庆市社会组织研究、评价、发布的“重庆市区县经济发展综合水平（2008版）排行榜”的排名情况，我们首先从总体上将重庆市40个区县分成3个层次，上层10个地区，中间层20个地区，下层10个地区。然后在这三个层次之间按照一定的比例进行抽样。此外，为关注少数民族地区政府网站的建设，我们全面调查了重庆市4个少数民族地区政府网站。由此，共调

6、查了21个区县的政府网站。地区人口排名面积排名经济排名网站域名渝北区12262涪陵区6126万州区178巴南区17229江津区4910永川区72412合川区31813綦江县102020大足县132821开县2422忠县91925垫江县142527奉节县8228梁平县152129云阳县5630丰都县201332潼南县112334石柱自治县331035秀山自治县271636巫山县281137酉阳自治县21140 图表1：本次被调查地区在重庆市的综合排名及其网站域名（三）评价体系和调查方法对于如何采取科学的指标体系对政府网站进行定量的评价和描述，尚且缺乏一个统一的认识。调查组采用了层次分析法对政府网

7、站进行综合测评。根据层次分析法（AHP），对政府网站进行综合评级就是在对网站深入分析的基础上，将政府网站服务功能实现度的评价模型分为三个层次（如图表2所示），每一个层次的测评指标需通过下一层次的测评指标的测评结果反映出来。递阶层次的最高层为总目标，即政府网站服务功能实现度；第二层为准则层，即反映政府网站服务功能实现度的各个不同侧面，包括信息服务、在线服务、民主互动3个一级指标。第三层为指标层，反映各个不同侧面所包含的主要影响因素，或称评价指标，共包括12个二级指标。通过研读中华人民共和国政府信息公开条例第九条、第十条、第十一条和第十二条的规定，综合考虑政府网站的功能定位、便于调查等因素，我们对

8、以上指标分值进行了划分，将考察总分值设置为100分，具体考察项目和分值分配见下表：图表2：政府网站服务功能实现度评价体系2009年10月，我们采用网上观察的方式，对上述政府网站进行了调查、评价和统计分析。三、评价结果与分析（一）政府网站服务功能实现度的综合分析1、政府网站总得分和3个二级指标的平均得分率。从图表3、4可见，重庆地区政府网站提供的各项服务评价分值均未达到50%。这说明政府网站离全面处理政府事务阶段还有很长的距离，仍需要加大政府网站的建设，特别是要加快政府网站在线事务处理能力的建设。地区总分地区总分潼南45.4綦江37.2永川44.7梁平33.2大足43.5忠县32石柱43.3秀山

9、31.5丰都42.4江津31.2巴南40.4巫山30.9云阳40.1合川30.6奉节39.8开县29.3酉阳37.7渝北29万州37.6垫江28.8涪陵37.4 图表3：政府网站总得分（满分：100分）图表4：政府网站3个二级指标的平均得分率2、政府网站服务功能与当地经济水平关系。从图表5可见，经济状况发展最好的渝北区，政府网站服务功能实现度在调查地区中排名为倒数第二；而服务功能实现度排名第一位的潼南县，经济状况排名处于倒数第四的位置。这说明，在一个地区政府网站服务功能的实现与当地政府对网站的重视程度有关，更深的一层是与当地政府是否具有服务意识有关，而与经济状况没有必然的联系。图表5：政府网站

10、服务功能实现度与当地经济状况的对比（二）各评价指标的实现度1、信息服务实现度。（1）城市信息服务的实现度。从图表6可见，各地区城市信息实现度得分呈梯状分布，没有一个地区得到满分（10分），在这些地区中最高分只有8分，而最低分有3.7分。这表明在城市信息服务中，各个地区都离理想状态有一定的差距，主要缺陷是政府网站在城市信息服务中没有设置统一标准，各类信息更新不及时。图表6：调查地区城市信息服务实现度的分值本地要闻生活信息 经济发展历史文化城市建设行政区划人口概况旅游信息86.2%42.6%65.2%72.9%32.9%66.6%63.1%57%图表7：城市信息各项指标平均得分率从图表7可见，在城

11、市信息服务各项指标中，各项指标得分差异比较大，其中得分率最高的“本地要闻”与得分率最低的“城市建设”相差53.3个百分点。基本情况是：对于“本地要闻”来讲，各地网站都建有专门的版块进行公布，且除了渝北区、合川区，梁平县外，都保持了对信息的一天一次更新。而在“城市建设”上，很多地区没有进行公布相关信息，或者是公布了，但是散见于其他板块中，一般公众很难获得。对于经济发展，历史文化，行政区划和人口概况，由于信息及时性要求不是很高，因此各地的得分率都比较均衡。但是，在涉及到当地居民的生活信息上，政府网站做的很不够，普遍表现出提供的信息不充实，不能满足当地居民的衣食住行的需求。在对信息的更新上不及时，相

12、当一部分网站对信息是一个月进行更新一次。（2）政务公开的实现度。从图表8可见，政务信息实现度呈现出一种折线形的分布趋势，位于折现顶端的万州县的得分最高为16.8分，这与总分30分相差比较远。而处于折现底端的梁平县的得分最低，且为6.3分，多数地区的得分分布在14.3,7.7之间，各网站政务信息公开的实现度普遍低下。图表8从图表9可见，政务公开指标下的三级指标中，城乡建设、规划信息、行政收费、法规文件、社会捐助、房屋拆迁、公共信息这些项目实现度均不到20%。经分析总结，主要问题有：政府公布的信息版块有限，很多政务公开的基本信息都不曾涉及到。这是各个网站普遍存在的问题。在行政收费这一块表现得尤为突

13、出，80%以上的网站都没有这一专栏。有些地区（如石柱、酉阳等）连规划信息这种重要的专栏都没有，公布的信息严重匮乏。图表9：政务公开指标下的三级指标得分信息的更新缺乏及时性。本次调查中发现，除政务要闻公布得较及时之外，像规划信息、统计信息、城乡建设进程等比较重要的信息公布都不如人意。比如垫江，其规划信息仍停留在2006年。信息的内容不够详细。大部分网站都是对各项信息作一些描述性的介绍，例如规划信息，很多网站只有一个“十一五”规划，没有把规划落实到某一个部门或行业。公布的信息杂乱无章。不论从版式的设计来看各个专栏，还是从某个专栏中看信息的排列情况，都可以清楚地体现出来。政府换位思考不够，没有高度重

14、视和认真思考公众需要什么样的信息。比如行政收费、社会捐助、房屋拆迁等信息服务的实现度较政务要闻、机构设置、人事招考等与政府机构自身相关的信息实现度来说明显偏低。（3）信息导航实现度。从图表10中可见，大部分网站的信息导航得分集中在4分（本项总分为6分），实现度为67%。调查中，我们发现绝大部分网站都设有设置网站链接、信息分类、信息检索等栏目，一般都没有设置栏目导航、网站地图，只有近半数网站设有简体中文、繁体中文或者中文和英文版本。图表10：信息导航实现度2、在线服务实现度。（1）个人服务实现度。从图11中可见，政府网站为个人提供办事服务上的水平普遍低下。在被调查的21个网站中，几乎所有网站。图

15、表11：个人服务实现度都没有达到调查表所要求的标准，并且差距较大。本项评价总分为20分，网站办理的相对较好的网站仅有两个：綦江、永川（10分以上），办理的最差的网站有：开县、忠县（3分以下 ）。 图表12：个人服务三级指标 从图表12可见，在个人服务指标下的各个三级指标中，各个政府网站在教育服务、医疗卫生、社会保障、就业服务这几方面做的较差。做的最好的交通管理方面得分率也仅有50%。主要问题是：网站服务信息更新不及时。在调查中，我们发现一些政府网站在连续几个月甚至一年内没有对个人信息服务进行更新。有的甚至没有提供任何个人服务信息。特别是在劳动就业信息的公布和培训情况的情况，交通管理实施情况，社

16、会保障每一个季度执行情况等涉及到个人利益的重要信息，政府网站没有及时进行公布。在网站个人服务调查中，甚至存在几个网站仅有2006年、2007年、2008年公布的服务信息，这是很难理解的。个人服务内容的不够充实。有些地区的政府仅在个人服务栏上设有一些办事专栏，但是在这些专栏中没有提供任何类似于办事指南，表格下载和在线结果查询的服务。例如万州区政府网站上的便民服务专栏里没有任何户籍管理的信息，但是又却能在其它的一些栏目中能够找到少量的信息。有些地区的政府网站虽然在个人服务的专栏上提供了一些信息，但是难以满足当地居民的需求。服务内容缺乏真正的服务性。一些网站只公布一些泛泛而谈的行政政策或者领导召开的

17、各种会议，以及领导的检查调研工作情况。如，在教育服务栏目中，几乎很难发现有网站公布政府对教育的投入和实施情况、学校公招教师的细则等。关于领导会议的介绍也只是简单介绍了会议的时间、地点、主要与会领导以及会议的主题。个人服务信息的栏目设置不便民。网站设计不合理，信息混乱。有一些个人服务信息在个人服务栏目里，有一些个人服务信息却又附在了在部门机构中。为了解一个网站的个人服务的概况，往往需要依次造访各个政府部门。至于网上办事，过于单调。绝大部分网站仅提供了表格下载、咨询投诉、便民问答、政务百问等互动交流模式，没有更多更加及时高效的为民答疑解惑服务模式。（2）企业服务实现度。图表13：企业服务实现度图表

18、14：企业服务三级指标得分情况本次调查显示，很多政府网站的企业服务形式单一、内容简单、缺乏和用户的交流沟通手段，仅仅停留在静态的信息发布阶段，缺少动态的交流和服务。企业服务中项目审批做相对较好，但得分率仍不到50%。企业设立变更注销、年检以及土地房产的得分率相差不远。金融保险做得最差。整体来说，对企业的服务平均得分率只有30%，远远低于其他指标，是政府网站建设的一个薄弱环节。主要问题有：没有及时的信息交流。在税务办理和企业的设立变更等版块，很多政府网站只是提供相应的政策法规(例如巴南区，綦江县等)，或是公布当地一些老牌企业的简单信息(开县等)，没有动态的事务办理过程。企业没法在网上直接提交材料

19、，政府也不能在网上审查资格。而在线服务就是一个相互交流的过程，没有交流也就不可能存在真正的网上业务办理。 版块设置没有一个相对较为合理的标准样式。政府信息公开条例第十一、十二条中对政府的服务范围只作了一个大致的概括，并没有规定应该包含的具体项目，这导致了政府网站版面设置上的混乱。大多数网站将企业服务作为一个独立的版块设置，少数网站(例如合川、江津等)则将企业服务融入在招商引资或园区建设中。服务内容缺乏对企业需求的关注。尽管多数网站对在线服务的设计投入不少精力，可公众的参与度却依旧不高，其中一个重要原因就是服务内容缺乏针对性。例如，企业服务版块中，企业关心的是政府对企业的政策和其相关项目的审批情

20、况，而很多网站却将一些企业不怎么关心的信息如文化教育，广播电视，新闻出版等放入企业服务中，而一些对企业重要的信息却鲜有涉及。在线服务流程设计不合理。网上在线服务是一个过程，而不是简简单单的查阅或检索，它需要双方的交流。由于这种交流不是面对面的，因而合理的流程设计就相当重要。本次调查的情况是政府各部门之间缺乏沟通，网上服务基本只能在一个部门的内部处理，不能形成一个合理的流程。3、民主互动实现度。图表15：民主互动指标下三级指标的得分率在民主互动这一版块，各政府网站的得分率普遍偏低，平均得分率仅为34.9%，从图表15可见，仅有投诉信箱的得分率最高，而其他项目，如信息反馈、在线咨询、网民留言、民意

21、调查的建设情况不容乐观。造成这些现象的原因是多方面的，归纳起来，主要有以下几点：（1）网站内容不充实。这主要表现在两方面。一是网上咨询，网上民主互动等很多栏目只是空有标题，而无实质内容。二是开设栏目数量少，导致民众与政府网上沟通渠道窄。政府网站应该为民众提供多种渠道反映民意，包括直接留言、写信、在线直接交流等。而目前根据调查的状况，只有重庆市政府公开信箱这一栏各网站都设有，来信人的具体情况通过重庆市政府分流到各区县政府，然后再由区县政府对问题作回答。而其他方式的投诉少之又少，许多则是空有其栏，如网民留言、在线咨询得分率仅为16.67%和12.60%。（2）网站的政府答复内容不尽如人意。回答内容

22、不具体，没有根据来信人的不同身份不同文化程度进行答复或者进行一些政策的解读。一般网站的回复都比较概括，有些答复依然不能使来信人得到一个明确的解决方法或者解决期限。如“带相关资料到民政部门办理”，“相关资料”到底是什么资料，没有说清楚，这让来信人还是一头雾水，还是没有达到解惑、办事的目的。（3）网站民意调查流于形式。民意调查的范围太窄，没有广阔的平台供民众建言献策。调查中发现多数网站的民意调查仅限于对本网站建设质量的调查，或是某个问题的调查，且更新太慢。例如梁平县政府网站上仅有对城市建设的调查，且这个调查已于2005年结束，时隔4年，依然没有更新。（4）网站服务不够便民。民众除了采取在网上留言、

23、写信等方式投诉或者咨询以外，更多的人喜欢打电话到具体的机关部门进行询问，因为电话具有及时性，亲自交谈，有利于正确了解信息、及时解决问题。然而，调查结果显示便民服务热线这一项得分率仅为32.14%。大多数网站仅有县长或者区长公开信箱和电话。四、几点建议（1） 要提高对政府网站建设的重视程度，把网站建设当作建设服务型政府的一项重要工作。（二）政府相关部门应认真研究政府信息公开条例，依照条例充分公布应当公布的信息，并加以丰富。做到尽量满足网民的需求，达到为民服务的目的。其中重点是做好政务公开和在线服务专栏。要提高政府工作的透明度，做到“以公开为原则，不公开为例外”，切实保障公民的知情权和监督权。例如，救灾善款的筹集数量、使用方向、使用对象及实际使用情况。又如教育收费标准，拆迁补偿情况公示等等。（三）网站的设计要科学合理，栏目要全面而有序。政府网站建设应从用户角度出发，方便用户能够快速、高效地查看到自己所需要的信息。政府会议、政府活动等应该以新闻形式简要介绍而不应该在网站栏目内容中占据很大篇幅。相反，那些与公众切身利益密切相关的内容如