论档案中介机构与档案行政管理部门的互动关系

1、论档案中介机构与档案行政管理部门的互动关系论档案中介机构与档案行政管理部门在社会主义市场经济体制逐步形成和政治体制改革不断深入的背景下,”档案中介机构的产生,使档案行政管理部门和社会之间有了一种承上启下的新型档案机构.”疽深刻认识档案中介机构与档案行政管理部门的关系,对于推动两者之间的良性互动,促进档案事业的发展具有积极的意义.一,档案中介机构与档案行政管理部门的外在关系及其运作方式目前,档案中介机构与档案行政管理部门的外在关系主要可以归纳为三种类型.一是重叠型,即档案中介机构与档案行政管理部门的有关职能部门是两块牌子一套班子.由于档案中介机构的大多数职能实质上就是从档案行政管理部门分离出去的

2、,初创阶段由档案行政管理部门的有关职能部门来兼任档案中介机构的工作,似乎变得顺理成章.如由业务指导部门负责档案事务所或档案咨询服务中心的工作,由档案保管部门负责档案寄存中心的工作等.二是紧密型,即档案中介机构是档案局(馆)的下属事业单位或企业,负责人由档案局干部兼职,从业人员则主要聘用社会人员或退休的档案专业人员,与档案行政管理部门的关系既十分紧密,又具有相对独立性.应该说,这种关系形态是前一种关系的进步,也是目前三类关系中的主流关系.三是松散型,即档案中介机构与档案行政管理部门除业务上的指导关系外,没有直接的被领导或投资关系,属于独立法人,自主经营的市场主体.近年来,这一类型的档案中介机构虽

3、然数量不多,但已有了很大的发展.档案中介机构与档案行政管理部门的关系决定了其实际运作方式,也可以分为以下三类:第一类是行政化的运作方式.即档案中介机构主要依靠行政权力来实现正常运作,把提供档案中介服务与行政管理强行挂钩,以此来保障档案中介业务的开展.重叠型的档案中介机构与档案行政管理部门往金往采取这类运作方式.从实际效果看,这样的方式虽然在档案中介机构的初创阶段对其有一定的扶持作用,但存在着政企不分,公务员与中介从业人员身份混淆等弊端,容易被误以为是档案行政管理部门利用权力寻租,搞变相创收,有损档案行政管理部门的形象,也不利于档案中介机构的长远发展.第二类是市场化的运作方式.即档案中介机构完全

4、根据市场规则自主经营,自负盈亏.松散型的档案中介机构与档案行政管理部门基本上采取这类运作方式.应该说,这是一种符合中介机构性质特点的运作方式,更容易为社会所认同和接受,无疑是今后的主流发展趋势.第三类是介于前两者之间的运作方式.即档案中介机构既依靠行政权力,又采用市场运作.紧密型的档案中介机构与档案行政管理部门往往采取这种双轨制的运作方式,这也是档案中介机构转型阶段的必然产物.这种运作方式对扶持和发展档案中介机构起到了一定的作用,在一定时期内有其存在的合理性,但从长远看,这还是一种过渡性的运作方式.二,档案中介机构与档案行政管理部门的内在联系与相互作用从档案中介机构产生,发展的历程可以看出,档

5、案行政管理部门职能的转变是档案中介机构产生和发展的直接原因.反过来,档案中介机构的发展和健全又为档案行政管理方式的转变创造了必要的条件和环境,两者存在着相辅相成,相互促进的内在联系.(一)档案中介机构是档案行政管理部门与社会的联结纽带.传统的档案行政管理方式,对社会档案事务可说是”无所不包,无一不揽”,导致管理效率低下,管理效益不明显.档案行政管理方式转变的目标就是要理顺档案行政管理部门,中介机构和社会之间的职能分工:档案行政管理部门主要发挥其宏观调控的优势,承担起宏观职能;档案中介机构承担起档案浙l392007年第1期l行政管理部门与社会联结桥梁的职能,通过市场机制,具体完成各项微观档案管理

6、职能.档案中介机构的产生,使档案行政管理部门和社会之间有了一种承上启下的新型档案机构,使档案事业体系构筑在政府中介社会这样一个框架体系下,有利于档.案行政管理部门职能的有效实现和社会档案事务的充分解决.在实践中,通过档案中介机构,可以使档案行政管理部门制定的政策法规,发展规划和标准规范在社会的基层档案部门得到更好的贯彻执行.档案中介机构在开展中介服务中从社会上获得的信息,也可以及时反馈给档案行政管理部门,使其更好地履行职能.这样档案行政管理部门与社会紧密相连,与中介机构共同完成各项社会档案管理职能.(二)档案中介机构是档案行政部门管理职能转变的土壤和承接者.政府向市场分化的职能必须以中介组织为

7、中介,这是中介机构的实质所在.政府与社会通过中介组织联系起来,从而达到政府,中介组织与社会的综合协调发展.档案行政管理职能的转变必须由档案中介机构作为承接物,这是由中介机构的性质决定的.档案行政管理部门向社会分化的职能若没有中介机构来承接,那么政府档案行政管理部门与市场之间就缺少联结的纽带和桥梁,档案行政管理部门对社会档案活动的宏观管理与社会组织和个人具体档案活动的联结之间就会出现断层,档案行政管理的目标就无法顺利实现.(三)档案行政部门管理方式的转变是档案中介机构发展壮大的推进器.档案行政管理职能的转变与档案中介机构的发展是相互促进,协调发展的.发展档案中介机构,才能提供行政管理职能转变赖以

8、生存的土壤;同时,要想推动档案中介机构的发展,又需要档案行政管理职能的转变,否则中介组织的发展便失去了动力,成为无源之水.近年来,随着政府体制改革的深入,各级档案行政管理部门在积极转变职能,大量档案微观业务被分离出来,需要有一种介于政府和社会之间的中介服务机构来承接.正是在这样一种形势下,档案中介机构才应运而生.档案中介机构作用和功能实现的前提就是档案行政管理部门职能的转变,这是档案中介机构发展的源动力.档案行政管理部门通过转变职能和行政管理方式,可以更好地行使其职权,作为推进器来促进中介组织的发展壮大.档案行政管理部门职能转变不仅仅是削减职能,同时又是一个转变行政管理方式和强化职能的过程.使

9、其有可能从面广量大的档案事务中解放出来,把时间,精力和经费放在加强档案工作的宏观管理和执法检查浙江格案ZOO7年第1期方面,重点解决好档案事业发展中的重大问题和关键课题,为中介组织的发展提供一个良好的环境.三,当前档案行政管理部门扶持档案中介机构发,展的任务(一)加快档案中介机构的法制建设,建立完善的法制保障体系.近年来,各地在建立与档案中介机构相关的法律和政策支持体系方面做了一些探索,如浙江省就从不同的层面对档案中介机构作出了规定.地方性法规浙江省实施(档案法)办法明确规定了档案中介机构建设的相关内容;省政府规章浙江省社会中介机构管理办法也明确把档案中介机构纳入其中;浙江省”两办”颁发的关于

10、加强新时期档案工作的意见也明确规定:”大力发展档案中介服务,加快推进档案服务社会化.鼓励和支持有条件的机构和个人创办档案中介机构,充分发挥档案中介服务机构在承接档案行政管理部门转移职能等方面的积极作用”;浙江省档案局,浙江省重点办关于进一步加强省重点建设项目档案工作的意见规定,省重点项目档案可先由档案局中介机构评估,出具项目档案评价书,省档案局依据项目档案评价书作出是否通过验收的决定.但总体说来,档案中介机构的法律地位并不十分明确,相关的法律政策支持体系还远不够健全.特别是从较高的法律层面对档案中介机构的地位,责任,权利,服务对象,收费标准,赔偿制度,与档案行政管理部门之间的关系等方面作出明确

11、的界定,为档案中介机构开展工作提供必要的法律依据,还是一项十分迫切的任务.另外,针对档案中介服务机构发育不成熟的状况,要尽快研究出台相关的政策措施,扶持中介服务机构走向市场,参与公平竞争,使其真正成为法人主体,在竞争中发展,在发展中改善服务.(二)明确和理顺档案行政管理部门与中介机构的职能关系,为中介机构提供更广阔的发展空间.培育和发展档案中介机构,转变档案行政管理部门职能至关重要.档案行政管理部门职能转变的基本要求是:从微观管理转向宏观管理;从直接管理转向间接管理;从以行政手段为主转向经济,法律,行政手段并重.就档案行政管理部门与档案中介机构的关系而言,档案行政管理部门要向档案中介机构放权,

12、把非政府监管的档案工作和以往承担的微观业务放给社会,把社会性,技术性,服务性,协调性的档案事务交给中介机构,以充分发挥档案中介服务机构在承接档案行政管理部门转移职能等方面的积极作用.事实上,只有通过档案行政管理部门真正转变职能,档案中介机构才能充分实现它应有的职能,获得广阔的发展空间,显示其应有的地位和作用.各级档案行政管理部门还应为档案中介机构走向市场创造有利条件,理顺档案中介机构的体制关系,逐步解除档案中介机构与档案行政管理部门的隶属关系,不控制,不参与中介机构的运行,让其自主地经营发展.(三)根据档案中介机构的发育程度进行相应的配套管理,防止无序竞争.依法加强监管,为档案中介机构的发展营

13、造公平的市场玮境.这并不是要干预档案中介机构,目的是要通过必要的监管,查处违法违规操作行为,建立起公平有序的档案中介服务市场秩序,促进档案中介机构的良好竞争和健康发展.加大对档案中介机构的监管力度,可以从以下几方面着手:一是加强对档案中介服务问题的调研,统筹考虑档案中介机构的发展问题,制定科学的发展规划,形成合理的总体布局;二是实行档案中介机构备案制度,建立档案中介机构信息数据库,以便全面掌握档案中介机构的情况,为依法监管打好基础;三是组建档案中介机构行业协会,由其制订档案中介服务行业自律规范和惩戒规则,做好自律管理和监督,发挥行业自律作用,指导本行业中介服务业的发展,使档案中介从业人员自觉接

14、受行业协会的自律监督;四是严格实行档案中介机构从业人员持证上岗制度和定期培训制度,规范档案中介机构执业行为,提高档案中介机构从业人员的业务水平;五是进行有效的行政监督和执法检查,严厉惩治违法乱纪中介行为.(四)统筹档案行政管理部门与档案中介机构的协调发展.在新的形势下,必须以科学发展观为指导,统筹档案行政管理部门与档案中介机构的协调发展.档案行政管理部门与档案中介机构的职能不同,但统筹两者的发展,可以实现档案行政管理工作与档案中介服务业的双向互动,共同推动档案事业的发展.两者的职能都是整个档案事业发展系统的有机组成部分,有分工,也有合作.从理论上说,两者应是相互联系,相互作用的,在实际工作中也

15、必须密切配合,协调一致.一方面,档案中介机构履行职能必须接受档案行政管理部门的监督指导,按照档案法律法规和业务标准去开展工作.档案中介机构要及时了解档案行政管理部门制定的发展规划和工作计划等信息,以便有的放矢地开展服务工作;对档案行政管理部门制定的政策法规,业务标准,要及时组织从业人员学习培训,以便在服务中熟练运用.另一方面,档案中介机构的职能又是档案行政管理职能的有益补充和合理配套,对档案行政管理工作具有反作用.档案中介机构的诞生和发展,使档案行政管理部门有可能从面广量大的档案事务中解放出来,把时间,精力和经费放在加强宏观管理和执法检查方面,重点解决好档案事业发展中的重大问题和关键课题同时,

16、通过档案中介机构职能的发挥,也可以使档案行政管理部门制定的政策法规,发展规划和标准规范在基层档案部门得到更好的贯彻执行.档案中介机构在开展服务中获得的反馈信息也可以帮助档案行政管理部门更好地履行职能,对政策,规划与规范等作出更科学的调整.(五)加强档案中介从业队伍建设,提高从业人员素质.档案中介机构的发展,关键在于档案中介从业队伍建设.中介从业人员的素质是档案中介机构的核心竞争力所在,一流的服务离不开一流的人才.因此,建立一支具有较高政策水平,文化层次和业务水准的从业人才队伍已刻不容缓.加强档案中介从业队伍建设可以从以下几方面着手:一是聘请专家学者组成顾问团.组织专家学者为档案中介机构的发展出谋划策,提供专业指导,帮助解决重大疑难业务问题和新学科问题.让档案中介机构骨干从业人员接受高层次的教育培训,提升档案中介机构的核心竞争力.二是建立档案专业人才库.将社会上具有档案专业中级以上职称或具有丰富档案管理经验的档案专业人才信息集聚起来,建立人才库,吸引他们到档案中介机构中去任职或兼职,以缓解档案中介机构专业人才紧缺的矛盾.三是强化在职从业人员的岗位培训.档案中介从业人员不仅要参加上岗培训,还应及时进行知识更新.对国家和档案行政管理部门新出台的档案