武汉城市圈区域协作的问题与对策——基于制度变迁理论的分析

1、武汉城市圈区域协作的问题与对策基于制度变迁理论的分析【摘要】近年来,以武汉为首的1+8城市圈之间的区域协作不断深入,然而在国内区域经济一体化加速推进的大背景下,现阶段武汉城市圈的经济协调与协作程度还远远不够,存在协作机制不完善,协作主体不广泛等种种问题.本文在历史回顾与现实分析的基础上,运用制度经济学理论,考察武汉城市圈区域协作这一制度变迁.提出武汉城市圈协作制度变迁中的关键问题在于制度变迁中次级行动团体发展不足,主要体现在数量,质量以及协作的主观意愿上.应对关键在于建立稳定有效的利益约束与激励机制以促进政府之外的广大次级行动团体的发展.【关键词】武汉城市围区域协作制度变迁中部崛起战略的提出让

2、武汉1+8城市圈受到来自政界和学界越来越多的关注.2007年末,武汉城市圈被批准为国家级资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区,这为武汉城市圈的发展提供了难得的机遇.在外部政策条件不断优化的情况下,城市圈内部机制的完善将成为进一步发展的关键.在区域经济一体化的大趋势下,武汉城市圈发展水平的高低在很大程度上取决于城市圈内各城市协作与协调的程度,区域协调和协作将成为今后几年武汉城市圈建设的关键问题.一,武汉城市圈区域协作一个制度变迁的分析视角1,制度变迁的一般理论在地方分权的行政区经济背景下,我国区域经济一直存在一个难以解决的顽疾,即不同区域之间的各自为政,地方保护与过度竞争.发展资源的

3、稀缺使得临近区域之间时常处于一种若即若离的非合作状态,这无疑有悖于城市圈发展的内在要求.对武汉城市圈而言,只有打破行政藩篱,使城市间由非合作走向协作,才能真正实现城市圈协调发展.从制度经济学的视角来看,城市间由非合作走向合作,必然意味着对现存制度的改进与完善,因此完全有理由将其视为一个制度变迁,基于这一考虑,本文引入制度变迁的分析框架,希望藉此更深入探析武汉城市圈区域协作中的各方面问题.制度变迁是制度的替代,转换与交易过程,是效益更高的制度(即所谓”目标模式”)对另一种制度(即所谓”起点模式”)的替代.制度变迁主要由以下因素共同决定,一是制度环境,是一系列用来建立生产,分配与交换的基础的政治,

4、社会和法律基础规则.二是一次制度安排,是支配经济单位之间可能合作与竞争的方式的一种安排.一般说来,制度环境决定着制度安排的性质,范围,进程等,但是制度安排也反作用于制度环境.三是初级行动团体,是一个决策单位,是制度外收益的发现者,也是制度变迁的主要推动者,是制度变迁的关键因素.四是次级行为团体,也是一个决策单位,主要任务在于与初级行动团体共同推动为获取收入进行的一些制度变迁.根据制度变迁是由利益主体自发引入还是由政府强制推行,可以把制度变迁分为诱致性变迁与强制性变迁.通常认为,制度变迁有五个步骤:第一,由于产品及要素相对价格变化,市场规模变动,技术进步等原因,若干人或团体预期到正的制度外收益,

5、从而形成推动制度变迁的第一行动集团(或初级行动团体),即对制度变迁起主要作用的集团.该集团一旦觉察到制度变迁的预期收益大于制度变迁的成本,就会竭力推动制度变迁,扮演着制度变迁的主力军角色.缺乏初级行动团体的国家和地区,制度变迁就变得缓慢.第二,初级行动团体提出制度变迁的具体方案.第三,初级行动团体根据制度变迁的原则对方案进行评估和选择,推动乃至实施制度变迁.第四,形成推动制度变迁的第二行动集团(或次级行动团体),它们是起次要作用的集团,用于帮助初级行动团体获取利益而进行一些制度安排.由此看来,初级行动团体和次级行动团体都是制度变迁的当代经济2008年第11期(上)101搿|0区经跻主体,前者是

6、制度变迁的创新者,策划者,推动者,后者是制度变迁的参与者,实施者,并且参加收益的再分配过程.第五,两个利益集团共同努力去实现制度变迁,并就可能获得的创新收入进行分配.2,武汉城市圈区域协作的制度变迁主体分析对于武汉城市圈而言,武汉虽与周边八市地理位置相邻,风土人情相近,但一直以来都处于彼此分割,各自为政的状态.行政区经济的刚性束缚使得各城市采取非合作的发展策略,引致地方保护,产业同构等种种问题,极大地阻碍了城市圈的协调发展.要改变这种现状,就必须尽快建立起一套有效的区域习作机制,使圈内城市摆脱分割发展的路径依赖,在这一制度变迁过程中,需要不同的制度变迁主体的共同推动.武汉城市圈内经济主体呈现多

7、元化,复杂化的特征,省政府,市政府,企业,个人,非政府组织都是这一制度变迁过程的参与者,并各自发挥不同的作用.结合武汉城市圈区域协作历史和现状,可对上述制度变迁的主体作如下划分.(1)湖北省政府:作为一省的最高的权力与决策机构,湖北省政府比较早地意识到建设武汉城市圈对于湖北经济发展的重大意义,提出了城市圈的初步发展战略,并运用行政力量进行了一系列制度安排,之后大力推动加以实施,在制度变迁中是毫无疑问的初级行动主体.(2)武汉市政府:作为武汉城市圈的核心城市,武汉城市圈的建设对于武汉发展的重要意义显而易见,武汉城市圈战略的提出离不开武汉市政府的推动.武汉作为中心城市,自然也是武汉城市圈战略最坚定

8、的支持者与推动者,从这个角度上来说,武汉市政府也可以被归为初级行动主体.(3)周边8城市政府:武汉城市圈的建设需要周边八市的参与和协作,一般来讲,政府在强制性制度变迁中应该属于初级行动团体,但就实际情况看,在当前武汉城市圈的建设中,周边八市政府始终扮演着”跟跑”的角色.其主要任务在于响应省政府的政策引导,实施本地区的一些制度安排以配合城市圈的整体建设,协助省政府推进武汉城市圈战略.因此,现阶段周边城市政府在制度变迁中主要发挥着次级行动团体的作用.(4)城市圈微观经济主体:主要包括圈内的企,事业单位及相关机构.它们在政府引导下或是在自身利益最大化的驱动下参与城市圈内的协作进程,是制度变迁中的次级

9、行动团体.(5)非政府组织(NGO):城市圈内的非政府组织在上述制度变迁中也属于次级行动团体,主要包括行业协会,企业家协会以及其他的一些民间组织.它们的主要作用是在其职能范围内协调相关主体间的利益关系,减少矛盾,避免冲突,促进微观经济主体间的联系与协作.(6)另外还有一类较为特殊的主体,即城市圈内专门的区域协调机构,这一类机构大部分是由政府牵头组建,成员多为各地方政府及其职能机构.其职能根据区域内的具体J隋况及其组织性质而各不相同,主要包括负责管理超出单个城市政府行政辖区范围的公共服务事项以及协调城市之间的各种事务,其核心作用在于协调城市圈内各种事物中的利益关系,减少摩擦.在现阶段我国城市圈运

10、行中,区域协调机构所扮演的角色非常关键,是城市圈区域协作过程中的”推进器”与”润滑剂”.尽管这一类机构具有很强的政府背景,但根据其职能与作用,102当)2oo8年第11期(上)可以界定为上述制度变迁中的次级行动团体.二,制约武汉城市圈区域协作的主要问题次级行动团体发展不足湖北省政府与武汉市政府作为制度变迁的初级行动团体,在制度变迁中起着发起与主导的作用,经过几年的运作,基本建立了武汉城市圈发展的政策框架,制定了具体的发展战略,并进行了一系列制度安排,有力地推动了武汉城市圈的发展.然而,上述制度变迁进程仅仅依靠初级行动团体的推动是远远不够的,需要有广大次级行动团体的推动,就目前的情况看,武汉城市

11、圈区域协作最大的制约因素在于次级行动团体的发展不足.次级行动团体是制度变迁的重要参与者与推动者.在武汉城市圈区域协作的制度变迁中,次级行动团体主要包括周边城市政府,企业,个人,非政府组织,区域协调机构等.我们可以将其划分为宏观与微观两个层次:宏观层次的主体包括周边城市政府以及区域协调机构;微观层次的主体包括企业,个人,非政府组织以及其他一些相关机构,这一层次主体数量巨大,分布广泛,是制度变迁中的基础力量.在城市圈的强制性制度变迁中,如果没有他们的参与和推动,为获取变迁收益所进行的一系列制度安排便只能停留在政府与政策层面,无法成为具有广泛约束力的行动规范,制度变迁便有”搁浅”的可能.目前,武汉城

12、市圈协作制度变迁中所面临的问题也正是来自以上两方面,具体表现在次级行动团体的数量,质量以及行动积极性上,以下从不同次级行动主体的角度分别予以分析.1,周边8城市政府尽管周边8市政府目前都对参与武汉城市圈协作表现出较高积极性,高层互访不断,协作举措频繁出台,但在区域经济关系中,利益永远是最根本的决定因素,政府的推动并不能长期替代市场经济中的利益机制.早在1987年,同样是以武汉为中心城市,在多个省级政府的推动下成立了武汉经济学协作区,由湘鄂赣豫4省30个城市构成,其建立初期项目交流也非常频繁,对成员间的协作起到了一定的推动作用.然而,在经过一段时间的”蜜月期”后,武汉经济协作区的运作便逐渐走向平

13、淡,近年来,协作区的功能正逐渐被”武汉城市圈”,”常株潭一体化”,”昌九工业走廊”等新兴的一体化组织取代.历史的经验告诉我们,政府推动只能作为区域协作的先导,而不是主导.目前武汉城市圈由政府主导,其协作状态的可持续性值得怀疑.武汉城市圈目前的区域经济格局呈现武汉的”一市独大”,武汉市无论是在经济总量,产业基础,交通区位,投资环境等方面都处于绝对的领先地位,对资金,技术,人才等经济增长必需要素的吸引能力远远强于周边城市,周边城市的发展滞后.建设武汉城市圈,武汉作为中心城市毫无疑问会有很大的发展,而周边城市能否从中受益的关键取决于武汉能否形成对周边城市有力的带动.武汉市目前对周边地区的辐射与带动作

14、用虽然有所提升,但离城市圈发展的内在要求还有不小的差距,在这种情况下,周边各城市无法对参与城市圈协作的未来收益形成一个稳定的预期,直接影响其参与武汉城市圈协作的积极性,从而制约周边八市作为次级行动团体作用的发挥,减缓制度变迁的进程.2,区域协调机构在制度变迁中,区域协调机构也是重要的次级行动团体.参考国外城市圈建设的实践,城市圈区域协作的发展需要一个专门的,具有一定权威与强制能力的协调机构的存在.目前,武汉城市圈类似的机构只有2004年成立的推进武汉城市圈建设领导小组,主要由省长,各市市长以及部分职能机构代表组成.相比国外成熟城市圈的同类机构,其在组织形式,机构职能的科学性,有效性方面还有一定

15、的差距,当然这也是由我国的具体国隋以及武汉城市圈所处的发展阶段决定的.不可避免地,推进武汉城市圈建设领导小组带有一定的”临时性”与”阶段性”色彩,其组织与职能还有待进一步深化与完善,这定程度上制约了其作为次级行动团体作用的发挥.3,企业目前武汉城市圈内微观层面的协作明显滞后于政府协作的步伐,企业间的跨区域协作尚未全面展开,各城市的微观经济联系较为缺乏.一个典型的例子就是武汉周边城市的服装产业,尽管武汉有着地缘上的优势,但其从原料采购到产品销售基本上是依托沿海市场,对武汉则是绕城而去.汽车,钢铁,电子信息,轻工,食品,医药等产业虽然在武汉城市圈分布广泛,却难以形成有机的产业关联.出现这种局面的主

16、要原因在于武汉城市圈微观经济主体参与协作的主观意愿不足,导致城市圈协作难以扩散到微观层面,无法形成被广大微观经济主体认同的制度安排,制约了制度变迁的深入.4,非政府组织目前武汉城市圈内企业家协会,行业协会等非政府组织无论在数量与质量上都有所不足,除了官方的政府协调机构外,具有影响力的非官方组织不多,导致其在微观层面协作中的协调职能难以有效发挥,作为次级行动团体,对制度变迁的推动不大.三,推进武汉城市圈区域协作发展的对策综上所述,武汉城市圈协作制度变迁中面临的关键问题在于次级行动团体的发展不足,主要体现在数量,质量以及协作的主观意愿上.因此,大力培育次级行动团体,扩大数量,提升质量,提高协作积极

17、性是进一步推进城市圈区域协作的关键,可以从以下方面人手.1,建立更有效率的协调机构目前的推进武汉城市圈建设领导小组更接近于一个过渡性机构,在今后的发展中,应尽快组织能更为科学规范的,具有一定权威性,有较强协调能力与执行能力的区域协调机构加以取代.一方面是建立跨域协调机构,由于武汉城市圈内政府的行政隶属不同,为了更好地加强彼此之间的协调,必须加强对武汉城市圈政府合作的整体调控,而这种功能是某个地区政府所不能胜任的,因此需要上级政府的参与.目前可对湖北省推进武汉城市圈建设领导小组办公室这个协调机构进行完善,组建武汉城市圈政府合作组织,形成组织章程并设置相应的组织机构如秘书处,政策研究处等,把合作组

18、织的功能定位在负责武汉城市圈政府合作的整体规划,监督各种政府间合作协议的签署及执行上,并赋予其相应的财政权和处罚权.另一方面,武汉城市圈内政府之间也可以自愿组成协作机构,增强区域内部处理矛盾的能力,如建立各种人才联合分会,旅游联合分会,定期举行会晤,加强彼此的协调,以便解决合作中存在的问题.2,建立与完善圈内城市间的协调机制,加强参与城市圈协作的激励在城市圈协作中,收益分配往往呈现不均衡的状态,各城市在协作中容易造成摩擦与冲突,因此利益协调是有必要的.具体来说,在城市圈协作项目中,利益协调方式多种多样,比如要素的直接转移,间接转移(如产品的流动),产业转移,此外还可以通过协议制定更合理地分配收

19、益,具体需要根据合作领域的不同灵活加以运用.3,培育行业协会等非政府组织,充分发挥其社会协调作用政府在城市圈协作与协调中居于主体地位,发挥着重大作用.但是,面对城市圈内微观层面协作的缺乏,各地方政府在谋求本地区利益最大的个体理性下,试图通过政府之间的协商和会谈来改善这种局面几乎是不可能的.在这样的情况下,城市圈内企业跨区域协作的引导,服务与协调就必须依赖作为经济主体的企业自身的理l生决策和行业内部的结构调整.在此过程中,行业协会等社会中介组织可发挥重大作用.当前我国行业协会的作用随着政府职能的转变逐步得到加强,尤其是为政府和成员单位提供了大量双重服务,发挥了沟通企业与政府,生产与消费的双重桥梁纽带作用.具体表现在:一是参与制定行业发展战略规划和年度计划,对行业改革与发展的重要问题向政府提出建议,为政府决