日本国立大学：生成、变革与发展

1、日本国立大学：生成、变革与发展2007年第7期(总第206期)比较教育研究ComparativeEducationReviewNo.7,2007GeneralNo.206日本国立大学:生成,变革与发展施雨丹(华南师范大学教育科学学院国际与比较教育研究所,广东广州510631)摘要本文以日本国立大学的发展为线索,通过不同阶段国立大学的特点,分析国立大学在日本教育发展过程中所呈现的时代性及国立大学与时代共进的发展趋势.关键词日本;帝国大学;国立大学;国立大学法人中图分类号:G649.313.8文献标识码:A文章编号:10037667(2007)07004606一,战前日本帝国大学的设置Et本帝国大

2、学的设置,可以追溯至19世纪Et本的明治维新.1869年至1890年,日本政府提出了殖兴产业,富国强兵,文明开化的政策,进行了一系列资产阶级改革.在这些改革措施中,教育是一项重要的内容.1886年日本颁布了帝国大学令,设立了第一所真正意义上的大学东京大学,揭开了确立日本近代大学体系的序幕.自1886年帝国大学令的颁布至1918年大学令颁布的3O年间,正是日本政治,经济,社会变化非常激烈的时代,为了适应时代的需要,帝国大学的数量不断增加,先后设立了京都帝国大学,东北帝国大学,九州帝国大学,北海道帝国大学,_l_形成了以东京帝国大学为首的帝国大学体系.政府因担心私立教育机构培养的人才会出现有悖于国

3、家的倾向而对其全面压制,帝国大学成为灌输国家主义思想的基地和工具.这种政策取向与帝国大学令的精神是一脉相承的,国家主义成为帝国大学在日本大学史上被确认的一个显着特点.圆根据帝国大学令的规定,帝国大学以国家需要为最高目的,形成了由国家直接管理的中央集权管理模式,对国家的有用性成了创设时期国家大学的特色._引后来,帝国大学令虽进行了修改,在管理上有了一些松动,但仍没有改变政府自上而下的集权管理模式.日本政府第一任文部大臣森有礼说得很清楚:政府慎重地设立了文部省,委以学政之责,又借助国库之财力维持诸学校,毕竟是为了国家,故学术之目的也必须完全为着国家.诸君在帝国大学里掌管教务,当遇到为学术还是为国家

4、的争执时,务必以国家放在优先地位而给以高度重视.1918年大学令的颁布,使公立大学,私立大学及单科大学在法律上得到了承认,日本高等教育进入了扩充时期.对于帝国大学而言,其教育目的除了规定教育与研究之外,又增加了人格陶冶和国家思想教育的内容,从思想上加强了国家控制.日本的帝国大学从明治时期设立至二战前,日本于18921893年修改了帝国大学令,制定了帝国大学官制.根据这次改革,第一,评议官由文部大臣直接任命制改为由教授互选制,召开地点仅限于校内;第二,除了评议会,创设分科大学教授会这样的审议机构,以前仅由评议会审议的学科课程,学位授与资格审查及新设讲座制等事项成为分科大学教授会的审议事项;第三,

5、评议会的权限大幅度扩大.但是,对大学自治来说,最重要的大学教官任免,身份保障及校长等管理人员的选任等权限并没有改革,财政的决定权或审议权仍不属于学校.参见海後宗臣?寺崎昌男.大学教育戟後日本教育改革.束京大学出版会.1976.565566.作者简介:施雨丹(1976一),女,吉林镇赉人,华南师范大学教育科学学院国际与比较教育研究所讲师,教育学博士.i46iNo.7.2o07GeneralNo.206比较教育研究ComparativeEducationReview2007年第7期(总第206期)完全处于国家主义指导下的大学体系之中.当然,帝国大学也有一定的自治权力,但并没有通过制度保障的形式确定

6、下来,因为帝国大学的自治是在以国家目标为目标的过程中在其范围内实现的.并且,只是通过教授会自治这种独特的形式来实现的.从制度上来看,这种自治是文部大臣监督之下的自治;其自治虽说有法令,但并不是基于法律,而是习惯的确认;大学自治的基本结构中并没有财政自主权.二,战后日本新制国立大学体系的确立二战后,日本在占领军的协助下,制定了以民主主义为指导思想的宪法.在宪法的指导下,日本高等教育进行了全面,彻底的改革,确立了战后新制国立大学体系,即单一类型,向民众开放的大学体系.新制大学设立后,美国教育使节团试图以法制化的形式对大学制度进行改革,文部省也制定了大学管理运营的相关法案,但最终没有成功.大学的管理

7、主要是根据学校教育法,国立学校设置法,教育公务员特例法的规定进行,校长是大学最高行政责任者,评议会则是全校的决策机构.同时,学校教育法规定为了审议重要事项,大学必须成立教授会.教授会可以吸收副教授及其他职员参加.也就是说,根据法律的规定,教授会负责学部长的选拔和教师的录用.教授会自治在法律上作了规定,在制度上予以保障,这对于国立大学来说,是划时代的.嘲这样,教授会选拔学部长,录用教师的决定权和选拔评议会成员的决定权构成了战后日本自治的大学管理制度的基本内容,即战后日本大学自治的实质是学部自治,教授自治.嘲相对于战前帝国大学的集权管理,新制大学在法律上确认了教授会自治的权力,比战前的管理更为民主

8、.自占领军撤出以后,尤其是在1952年文部省设置法修改后,国立大学在管理方面出现了文部大臣权限强化,校长权限强化,对大学的官僚统治强化的倾向.首先,文部省强化了对国立大学的财政管理,国家对国立大学的预算总额最终由文部省决定,这使国立大学在财政上完全处于被动状态.同时,与财政权相关的大学内部新学科,新讲座设置的批准权也主要由文部省把握.其次,文部省对国立大学的权限还表现在人事权上.按法律规定,国立大学的职员为一般性职务的国家公务员,其任命权属于文部大臣.鉴于教育公务员的职务和责任的特殊性,日本制定了教育公务员特例法,校长及学部长由学校选择,最终由文部大臣任命.在一般晴况下,文部大臣尊重学校的决定

9、,但当文部大臣对人选有异议时,常以选择手续欠妥为由,保留发布任命的权力.2O世纪6O年代,日本政府为了迅速发展经济,积极实施国民收人倍增计划,包括公立,私立大学在内的整个高等教育领域开始纳入经济发展计划.1963年中央教育审议会报告提出了要转换二战后大学发展的制度和理念,强调国家和社会的需求,并建议对性质不同的大学进行类别化.将这一思想具体为教育政策的是1971年的中央教育审议会报告,即四六答申.从8O年代开始,日本政府以临时教育审议会为核心,在经济的合理性,效率性的框架下把大学改革的理念具体化.临时教育审议会第四次报告从八个方面提出了关于大学改革与发展的问题,即高等教育的个性化,高度化(高度

10、化即指发展世界一流水平的大学和建设高水平的研究型大学);大学入学考试与招生制度的改革;大学入学资格的自由化,弹性化;积极开展学术研究;大学审议会的创设;高等教育财政;大学的组织运营;大学的设置形态.9O年代的大学改革政策和措施基本上是以这次报告为基础制定的.三,20世纪90年代以来日本国立大学的改革进入20世纪9O年代以来,随着经济全球化速度的加快及知识经济时代的到来,国际竞争13趋激烈;同时,13本经济在繁荣一时的泡沫经济破灭之后,国际竞争力下降.因此,面对国际,国内背景的变化,以提高13本国际竞争力为目的的社会各领域改革应运而生,反映在教育领域,则是开始了包括国立,公立,私立大学在内的整个

11、高等教育领域的改革.(一)研究生院教育的重点化和多样化文部省于1993年进行了研究生院设置基准一472007年第7期(总第206期)比较教育研究ComparativeEducationReviewNo.7,2007GeneralNo.206改革,与1991年大学设置基准的改革精神相一致,其目标是推进研究生质的提高和量的扩大.从量的方面来看,在1991年至2001年间,力争将研究生院扩大两倍;(1998年大学审议会报告又确立了至2010年实现25万人,3O万人的研究生教育规模发展目标.由于少子化等社会问题的影响,同一时期大学本科学生减少了1O万人,总数为7O万人,与研究生教育规模的发展方向相反.

12、【8】从质的方面来看,日本通过研究生院培养目标的改革,增加了大学培养专业领域高级人才和社会人员再教育的功能.进而,研究生院制度,研究生院入学资格等也变得更加灵活,功能更加多样化.另外,在组织形态上也更加灵活多样,除了普通的研究生院外,学部间加强横向联合,设置了联合教育研究的学科;几个大学有组织地合作建立研究生院;与校外研究所合作建立研究生院,等等.从政策的倾向来看,日本目前正在把高等教育发展的重心向研究生院转移,大学和研究生院的关系开始重新组合.大学的教育和研究功能开始分离,大学与研究生院之间的等级差别结构开始显现,高等教育内部出现了分层,分化,而且今后这一分化会变得更加扩大.(二)大学的个性

13、化和类型的分化日本的短期大学虽作为暂时性机构设置,但根据学校教育法的规定恒常化之后,短期大学已成为日本高等教育的一支重要力量.但是,由于少子化的影响,近半数的短期大学由于生源减少失去了竞争力,而另一部分则力求升格为四年制大学,从短期升格为大学成为一种趋势.凹短期大学的数量开始减少,专修学校由于与市场需要的紧密结合,开始占主流地位.四年制大学由于数量的增加,生源等各个方面都存在着竞争,因而,如何在竞争中培养并发展个性成为今后四年制大学的发展目标,个性化将成为四年制大学的一个重要特征.同时,由于高等教育政策向发展研究生院转移,大学的类型也开始分化并出现了制度化的倾向.(三)大学运营体制的活性化大学

14、管理运营一直是战后大学改革比较敏感且又难以处理的问题.从6O年代大学纷争至8O年代临时教育审议会报告都对大学外部机制及内部制度结构等问题进行了讨论;90年代以来,大学改革变得更具有突破性,改革涉及的范围和问题.48.更加广泛,深入.1.大学教师任期制的实施.日本于1997年6月颁布了大学教师任期法,其目的是促进研究者的流动,形成竞争性的研究环境.根据该法规定,实施教师任期制的权限在各大学,各大学可根据自身的情况选择性地实施.据统计,至2000年,实施公开招聘教师的国立大学为96所;到2002年,导人大学教师任期制的大学总数近200所.尽管大学任期制的实施遭到了反对,但是2004年国立大学法人化

15、后,国立大学教师将全部非公务员化,这与大学教师任期制的政策理念是一致的.因而,大学教师任期制的实施在促进教师流动,打破近亲繁殖现象等方面将是一个好的开端.2.大学评价系统的导人.1991年大学设置基准缓和之后,自我检查?自我评价被提上议程.在课程,教育内容等方面给大学更多自由的同时,质量上通过自我检查?自我评价来保证.根据文部科学省的调查,1999年有99所国立大学全部实施了自我检查?自我评价并公开发表了评价结果.111与此同时,重点发展研究生院的大学已开始导人外部评价模式.1998年大学审议会报告正式提出将实施第三者评价制度,即由独立于政府和大学的第三者来进行评价,以确保评价的公正性,客观性

16、,透明性.同时,专门的第三者评价机构大学评价?学位授与机构于2000年正式成立.大学评价是大学承担向社会说明责任的重要一环,随着国立大学法人化改革的进行,评价的重要性也将越来越被各个大学所认识.3.校内管理体制问题.大学内部的管理体制改革主要体现在以下几个方面,并通过1999年4月学校教育法的修改进入了实施阶段.【第一,把评议会或学部教授会审议机关化.评议会的构成取消了学部代表制,校长可以指定教师参加,大学管理的权力上移.第二,将国立大学设置运营咨询会议义务化,以听取校外人士的意见.第三,校长的选拔由评议会进行,把大学校长作为最终的责任者,强化了校长的权力.四,新世纪日本国立大学法人化改革纵观

17、2O世纪9O年代以来日本国立大学的改革,实现大学的高度化,个性化,活性化是改革的No.7.2007GeneralNo.206比较教育研究ComparativeEducationReview2o07年第7期(总第206期)基本特征.这一时期,国立大学虽然推行了一系列改革措施,但并没有改变国立大学与政府,市场的关系性质,也就是说,大学改革都是大学内部的改革,是在大学制度框架内进行的.新世纪13本国立大学法人化改革则是针对其存在的身份,打破了国立大学原有的制度框架,改革力度更大,影响更为深远.所谓国立大学法人化,即13本国立大学从原有的国家行政体制中分离出去,成为独立的行政法人.从世界范围来看,世界

18、主要发达国家,如美国的州立大学,英国的公立大学都具有独立的法人资格,但13本的国立大学因其特殊的历史传统,一直是国家行政机构中的组成部分,在法律地位上是独立性最低的非独立营造物,这种身份对国立大学自主发展带来严重影响,因此,13本政府试图通过国立大学法人化解决由身份带来的种种问题.(一)国立大学法人化的法制进程20世纪90年代末,随着13本行政改革的深入,根据政策规划部门与实施部门分开的行政改革思路,政府将实施部门设立为独立行政法人,自主经营.设立独立行政法人的对象主要包括试验研究,文教研修,医疗福利,检查鉴定领域的公共部门,还有一部分将通过民营化的方式过渡到独立运营机构.国立大学就在独立行政

19、法人的改革范围之中.总体上看,13本国立大学法人化改革并不是一帆风顺的,一方面是因为13本国立大学特殊的历史地位和学术传统;另一方面也是最受争议的问题,即行政改革的思路是否适合国立大学的问题.但是,在行政改革的强力推动下,13本文部科学省和国立大学协会最终做出了妥协,由强烈反对的态度改变为采用特例措施,国立大学可以实行独立行政法人化.1999年4月,13本行政改革的执行机构中央省厅等改革推进本部出台了关于推进中央省厅等改革的方针,表明了对国立大学独立行政法人化的态度:关于国立大学独立行政法人化问题,尊重大学的自主性,作为大学改革的一环到2003年之前得出结论.【3l这是第一次在政府行政改革的法

20、律文件中明确提出,国立大学按独立行政法人化的改革进行讨论并确定了改革的13程表.同时,从政策改革的方向来看,政府的意图是将国立大学独立行政法人化改革纳入大学改革的框架中,以减少改革的阻力.2001年4月,小泉内阁上台,在13本经济长期低迷和政治不信任的背景下,13本国民对这一届政府寄于厚望,希望小泉内阁的改革能给国家带来变化.小泉内阁上台以后,提出了没有结构改革就没有经济复兴的口号,着手进行没有禁区的改革.对公共事业改革问题,小泉政府的态度是能民营化的地方尽量民营化,能委托给地方的尽量委托给地方,间接表明了小泉政府对国立大学法人化问题的支持.当年6月,远山计划的发表迎来了13本国立大学改革乃至

21、整个高等教育领域改革的新阶段.该计划提出了大学改革的三项举措:国立大学的合并,重组;国立大学法人化;导入第三者评价机制.这三项举措表明,13本政府力图通过对国立大学资源的重新整合和机制的创新实现13本国立大学的再次腾飞.2003年7月913,13本国会经过长达40个小时的审议,终于通过了国立大学法人法等六项与国立大学法人化相关的法案,经历长达8年之久的国立大学法人化进程结束,13本国立大学的发展开始了新的一页.(二)日本国立大学法人化改革的影响国立大学转变为国立大学法人之后,国立大学的组织机构,财务制度,人事管理,运营方式等都发生了很大变化.主要表现在:1.组织结构根据学校教育法,国立学校设置

22、法的规定,国立大学的上层组织机构主要由校长,评议会,运营咨询会议组成,没有设置董事会.国立大学的校长主要是由各学部的学部长来选拔,由文部科学大臣来任命.运营咨询会议的委员由校外人士担任,由校长提出申请,由文部科学大臣任关于日本国立大学的法律地位,请参见拙文日本国立大学法律地位之变更,发表于比较教育研究20o6年第8期.日本行政改革是指20世纪末期日本中央行政机构通过重组来改革战后疲劳的行政体制,以建立适应新世界的公正,自由的行政系统,其目标为精简化,效率化.这次改革广泛波及公共事业领域,影响很大.49.2007年第7期(总第206期)比较教育研究ComparativeEducationRevi

23、ewNo.7,2007GeneralNo.206命,但运营咨询会议只是个咨诃l生机构.评议会是国立大学的决策机构,由校长,学部长及其他根据教育公务员特例法,文部科学省令规定的人员组成.另外,国立大学的教授会虽然不是学校层面的组织结构,但对国立大学的管理发挥着重要作用.国立大学法人化后,其组织构成发生了很大变化,一个最显着的区别就是国立大学设置了董事会,还设置了经营协议会和教育研究评议会.董事会是国立大学法人的最高决策机关,由校长,监事,董事组成,董事由校长任命.作为国立大学法人代表的校长除了实施学校教育法中规定的校长职务之外,还代表国立大学法人总管学校业务,同时兼任运营协议会和教育研究评议会的

24、议长,集各议事机构的核心地位于一身,因此,校长既有代表权又有决定权,形成了以校长为首的国立大学法人的上层运营体制.从机构权力分配来看,决策权在学校层面是评议会,在学部层面是教授会.国立大学的运营基本上是通过评议会和教授会这样两个权力中心来实现的.作为国立大学法人代表的校长权力增强,成为权力的核心;相对于校长的权限,运营协议会和教育研究评议会也仅是分工不同的审议机构;决策机制由原来的集体合议决定事务向以个人决策为核心转变,也就是说,校长是国立学校法人的最终责任者.2.财政分配根据学校教育法设置者经费负担主义的规定,国立大学由国家设置,经费由国家承担,预算经过国会审议后通过国立学校特别会计制度下拨

25、给国立大学,预算实行单年度主义.国立大学的财政,通过国立学校特别会计进行管理:由文部科学大臣作出年收入,年支出的预算计算表,送交财务大臣,然后由内阁连同一般会计预算一起向国会提出,通过审议表决.在决算方面,由文部科学大臣作出年收入,年支出的决算计算表,与预算计算表一起送交财务大臣.最后由内阁将一般会计的年收入,年支出决算和会计检查院的检查报告一并提交国会.也就是说,国立大学通过教育研究活动产生的年收入和年支出,都要接受议会的事前统一管理和会计检查,决算审议等,事后统一一50一管理.法人化之后,国立大学法人有了独立的行为能力,责任能力,国立学校特别会计制度被废除,基于独立行政法人会计准则重新制定

26、了国立大学法人会计制度.从其资金来源来看,仍是国家投资,但资金支付方式发生了变化.国家对国立大学法人的财政支持体现在运营交付金上,目前这是国立大学法人收入的主要财源.但是,国家对国立大学法人的财政支持并不是平均的,运营交付金分为特定运营交付金和标准运营交付金,特定运营交付金是国家对国立大学法人科学研究投入的竞争性资金;而标准运营交付金是为了提供一般的运营经费(主要是人事费和经费)的预算措施,也被称之为一次性交付,也就是说,即使出现剩余,也不需要返还.另外,运营交付金用于何处,由国立大学法人自己决定.3.人事制度国立大学转变为国立大学法人后,其教职员全部由国家公务员转为非公务员,即变为基于雇用契

27、约的劳动者.教职员工的地位,劳动条件等都发生了变化.相应地,教育公务员特例法已不适用于国立大学的教职员工,而是适用于劳动三法(劳动基准法,劳动组合法,劳动关系调整法),教职员工的任免,任期等根据就业规则决定;工资基准由国立大学法人决定,向文部科学大臣提出,公布.法人化后,国立大学的人事制度变得更加灵活.除校长由文部大臣任命外,其他教职员工的人事任用权全部由国立大学法人自己掌握,政府在人事方面的限制已经很少.虽然国立大学没有民营化,但人事制度从某种意义上来说是民营化了.4.评价模式自20世纪90年代以来,日本国立大学的评价模式主要是大学自我检查?自我评价,即大学根据一定的目的和标准对本校现状进行

28、评价,并据此提出整改措施和发展目标.国立大学法人制度的评价系统引入了第三者评价机制,评价的系统变得更加复杂化.首先,国立大学的自我检查?自我评价是评价的第一阶段;其次,第三者评价机构大学评价?学位授与机构根据No.7.2007GeneralNo.206比较教育研究ComparativeEducationReview2007年第7期(总第206期)大学的自我检查?自我评价的结果,从教育研究方面对大学进行评价;第三,国立大学法人评价委员会根据大学评价?学位授与机构对教育研究的评价结果对国立大学法人(包括运营情况)进行综合评价;第四,政策评价?独立行政法人评价委员会再对国立大学法人评价委员会的评价结

29、果进行讨论,然后对国立大学法人的业务改善,废止等提出劝告.国立大学法人制度的评价主体包括大学,政府,第三者评价机构,评价的内容和程序各不相同,虽然突出了评价的重要性,但也有可能因为评价系统过于复杂而陷于评价事务的繁杂之中.通过国立大学法人化改革,政府与大学之间的权力分配发生了巨大变化:日本国立大学一百多年来与政府之间形成的依赖性关系被打破,国立大学成为独立的法人实体,同时获得了参与市场竞争的制度前提.国立大学法人与社会之间的关系也逐步由封闭走向开放,为国立大学法人的发展创造了一个信息通畅,客观公正的竞争环境.但是,自国立大学法人化讨论之初,就有很多学者提出反对国立大学法人化的意见,因此,国立大学法人实施的状况也就备受关注.根据国立大学法人法的规定,国立大学评价委员会于2005年6月起对国立大学法人的实施情况进行了评价,并于2005年9月发表了评价报告.在参加评价的95所国立大学法人及国立大学共同利用机关法人中,除lO所法人机构的改革与中期目标相比稍有推迟之外,其它法人机构都能够比较好地按中期目标的计划完成国立大学法人的过渡工作,并且,在所有评价的法人机构中,没有一所大学需要作重大计划调整.因此,整体上来说,国立大学法人的过渡,运转情况还是比较