浅谈现行身份证签发制度对边检工作的影响

1、浅谈现行身份证签发制度对边检工作的影响2009年8月第19卷第4期上海公安高等专科学校学报JournalofShanghaiPoliceCollegeAug.,2009Vo1.19No.4浅谈现行身份证签发制度对边检工作的影响熊晓玲(上海出入境边防检查总站,上海200335)摘要:在近年的边防检查工作实践中,查获持用非法获取出入境证件人员的数量呈持续增长态势.这对边检工作的正常有序进行造成了较大影响,并且使边检工作面临长期安全隐患,易产生不良后果.为此,我们应加大中华人民共和国居民身份证法的宣传教育力度,有关部门应进一步加强对身份证申请人员的身份确认,同时建立协作机制,及时通报情况,反馈信息.

2、关键词:身份证;身份确认;签发制度;边防检查中图分类号:D631.46文献标识码:A文章编号:10085750(2009)040078一(05)中华人民共和国居民身份证是居住在中华人民共和国境内的公民的身份证明,每个公民的身份证号码是唯一的,终身不变的身份代码,由公安机关按照公民身份号码国家标准编制.公民可使用身份证证明自己的身份来参与社会活动,保障自身合法权益,人民警察可通过查验公民身份证确认公民身份,维护社会秩序.居住在中华人民共和国境内的公民可以凭居民身份证,户口簿,近期免冠照片以及申请事由的相关材料到公安出入境管理机构等相关部门依法申领出入境证件.出入境证件是中华人民共和国公民出入国(

3、边)境和在境外证明国籍,身份的证件,公民出入境时须出示出入境证件经边检站查验后方可出入境.边检机关在工作实践中一般依法查验出入境人员持用的出入境证件是否真实,有效,经查验出入境证件真实,有效的予以确认准予出入境;若经查验发现属于非真实有效证件涉嫌违法的,则依法追究法律责任.由于出入境证件须凭身份证等材料申领,因此,身份证申领是否合法直接影响到出入境证件取得的合法性;若持用非法获取的出入境证件出入境即视为非法出入境,依法应当追究法律责任.在近年边检工作中查获的大量非法获取出入境证件的案件中,绝大部分是以非法获取的身份证申请出入境证件,非法获取身份证与非法出入境的两个违法行为是具有关联性的.下文就

4、现行身份证签发制度对边检工作的影响进行论述,提出若干想法.一,案例分析案例一:2009年2月,浦东边防检查站接收了一名被韩国遣返回国的人员,其所持中国普通护照姓名为"林某某",证件照片系其本人.经对其通过公安网户籍信息查询进行身份核实后发现,"林某某"另有其人,后经当事人交代,其真实姓名为林×,林某某系其二哥,其所持的中国普通护照系用其本人照片及其二哥林某某的身份资料非法获取的.当再对其所交代的姓名,出生年月进行信息查询后发现,公安网户籍信息中所出现的也并非其本人照片,后经当事人确认,照片上的是其三哥.后与当事人户籍所在地取得联系后得知,当事人

5、出境时尚未办理第二代居民身份证,由于其长期在国外生活,因此其家人就依据身份证申领的相关规定代其办理了身份证,其三哥和其本人长得较为相像,故代其拍了第二代居民身份证的证件照片.案例二:2009年3月,浦东边防检查站接收了一名被韩国遣返回国的人员,当事人王某某系于2007年6月出境前往韩国直至被遣返,期间并未回国.经对其通过公安网户籍信息查询进行身份核实后发现,户籍信息中所出现的2008年12月办理的第二代居民身份证照片并非其本人经当事人确认,照片上的系其弟弟.后经进一步核实发现,姓名为王某某的第一代居民身份证的照片却系当事人本人.据当事人交代,其收稿日期:20090526责任编辑:孙树峰作者简介

6、:熊晓玲,女,上海出入境边防检查总站浦东边检站审查队民警.一78在国外期间,其弟弟王×冒用其身份资料拍摄了第二代身份证照片,原因是为了改大年龄冒用王某某的身份服兵役.案例三:2008年7月,浦东边防检查站接收了一名被韩国遣返回国的人员,其所持中国普通护照姓名为"李某某",并且当事人出示了一张姓名为"李某某"的第二代居民身份证,照片证件均系其本人.经对其通过公安网户籍信息查询进行身份核实后发现,"李某某"另有其人,后经当事人交代,其真实姓名为于X,其所持照片系其本人身份资料为"李某某"的中国普通护照系用非法

7、获取的照片系其本人身份资料为"李某某"的第二代居民身份证申领的,而这张身份证则是其冒用"李某某"的身份资料申领的.当事人还交待,因其曾在韩国非法打工,无法再次入境韩国,故冒用他人身份申领身份证后获取出入境证件作为非法出入境使用.近年来,在对遣返人员进行身份核实时,经常会遇到上述案例中出现的情形.在长期的工作实践中,笔者就上述情形归纳,总结了出入境边防检查工作中常遇的三种身份证申领方式.1.由家人代为申请第二代身份证,家人持当事人照片及户口簿申请即可.这种情况通常是出现于久居境外人员在未回国申请第二代身份证的情况下,持第二代身份证入境.此种情况主要是因为当

8、事人久居国外出入境证件遗失,为补办出入境证件而委托家人办理第二代身份证,家人成功申请到第二代身份证后将证件寄给当事人办理回国使用的出入境证件,此为正常情况.2.由家人代为申请第二代身份证,兄弟姐妹之间长相接近,便顶替拍摄第二代身份证照片申请第二代身份证.通常是在对出入境人员进行身份核实中发现当事人与户籍信息中显示照片非同一人.此类情况发生的原因有二种,一是因为当事人久居国外出入境证件遗失,为补办出入境证件而委托家人办理第二代身份证,家人无当事人照片且兄弟姐妹长相接近故由其兄弟姐妹顶替拍摄二代证照片(如案例一);二是由于当事人久居国外,短期不回国,兄弟姐妹间长相接近,故其兄弟姐妹用其身份申请第二

9、代身份证作为他用(如案例二),在此种情况中若仅是替拍证照则其危害后果并不严重,但证件一旦被挪为他用,后果则不堪设想.3.冒用他人身份资料申请第二代身份证.通常是在对出入境人员进行身份核实中发现的.一种情形是冒用者直接持被冒用人的户口簿前往户政部门申请身份证,此种情况中一般冒用者与被冒用人容貌相像;另一种则是冒用者不亲自前往户政部门申请身份证,仅将自己的照片交给被冒用人的家属或者委托专门从事此类非法活动的人员申请身份证.在出入境人员中发现的冒用他人身份资料申请第二代身份证的人员通常是为申请出入境证件用作非法出入境使用(如案例三).上述现象的产生并非偶然,而是随着第二代居民身份证办理制度的推行应运

10、而生的.首先,居民在申领第二代身份证时,发证机关通常是通过对照申请人本人与其一代证照片或户籍底册照片来对申请人的身份进行确认.一般第一代身份证或户籍底册照片为黑白照片,比对难度相对较大;另外,随申请人年龄的增长,气质的变化,使身份更难确认.同时中华人民共和国公安部关于为长期外出人员办理第二代居民身份证有关事宜的通知(公治2006161号)中规定对长期外出人员因特殊原因不便回原籍换证的,可以要求本人提供近期标准照片,由其家人或亲属持外出人员居民户口簿到常住户口所在地公安机关代为办理申领手续.这就是说,公安机关仅依靠比对申请人提供的近期照片与户籍底册照片来确认申请人身份,笔者认为这种比对方式较人照

11、比对而言甄别难度更大.这样便给一些专钻政策漏洞的人员提供了便利,只要买通被冒用人的家人,亲属或花钱委托专门从事此类非法活动的人员只提供冒用人的照片就有可能非法申请到照片是冒用人的而身份资料是被冒用人的身份证.从上述两种情况来看,身份证签发机关仅仅依靠黑白照片与申请人本人比对或仅比对黑白照片和申请人照片很难避免冒名顶替情况的发生.其次,中华人民共和国居民身份证法已于2004年1月1日起施行,但普法程度并未达到预期.近年来,浦东口岸查获持用非法获取出入境证件非法出入境案件的数量一直居高不下,此类案件中的人员通常是随身携带了为非法获取出入境证件而准备的非法获取的身份证,而作为口岸机关,对于使用非法获

12、取身份证的处罚虽然有管辖权但并非最合适,最有效的管辖部门,在遇到此类情况后无法及时有效地对当事人的违法行为进行教育惩治.最后,此类现象的频繁出现不能排除在公安机关内部有害群之马,利用职务之便为他人非法办理身份证从中牟利,从而直接导致了身份证签发的混乱.二,对边检工作造成的不良后果此类现象的持续发生,对边检工作的正常有序进行造成了较大影响,并且使边检工作长期面临安全隐患,易产生不良后果.1.使边检机关对出入境人员身份核实的难度加一79大.从当事人的合理行程来说,中国内地公民的出入境记录相对应为一出一入,在这一出一入的时间内当事人本人应在境外,而依据第二代身份证的签发制度,当事人不在境内可以委托家

13、人办理第二代居民身份证.因此,边检机关在对当事人身份进行核实时就容易被带入时间节点的误区,对当事人的正常出入境记录产生怀疑,若当事人户籍信息中显示第二代身份证照片系其本人且当事人第二代身份证确系通过合法手续委托家人办理则属于正常范畴;若当事人户籍信息中显示第二代身份证照片并非其本人,就容易使口岸机关对当事人的真实身份产生怀疑.作为口岸机关,对出入境人员的身份确认是绝对的,但对出人境人员的身份核实能力却是有限的.遇到此类情形,口岸机关要花费大量的时间通过公安网资料查询,与户政机关联系来确认当事人身份,而同时对于出入境旅客身份核实的时限又必须严格依据法律规定执行,如遇相关部门不配合,不协作,那么在

14、短时间内根本无法确认当事人的身份,等待时间过长,当事人的情绪就容易出现波动,并且会影响正常的口岸秩序,这样也就违背了我们的服务承诺.2.使口岸管控工作受巨大威胁.上海浦东机场是我国近五年来旅客吞吐量最大的空港口岸,浦东出入境边防检查站每日出人境旅客验放量超过4万人次.按规定,检查员验放一名普通旅客的时间不得超过45秒,因此,只有对重点人员才实施重点检查.2008年度仅在重点检查中查获的持用非法获取出入境证件的案件就占非法出入境案件的30%,非法获取的出入境证件均用非法获取的身份证等方式申领得来.由此可见,在每日4万人次的出入境旅客中不乏用非法获取的身份证非法获取出入境证件的人员,但边检机关仅是

15、证件检查机关而不是证件签发机关,在短短的45秒时间内根本无法核实出入境证件是用何方式获得的.换言之,若对每一名旅客的身份都用重点检查的方法.势必能将此类人员一一查获,但用如此的检查方式,那口岸正常的出入境秩序根本无法维护.此类现象的持续发生,使口岸管控工作陷入了进退两难的境地,边防检查工作是以服务为中心,正常的工作中,口岸机关无法将成千上万的旅客都看作非法出入境人员去审查,但不细查细验,不严格审查,难免会出现漏网之鱼.若恐怖分子,敌对势力通过此法持用非法获取的身份证申领出入境证件非法出入境从事危害国家安全的活动,就又使管控工作陷入了被动.如果无法从源头上有效打击钻身份证签发制度空子的违法人员,

16、仅靠口岸机关一己之力根本无法杜绝此类违法行为的发生.的,但存在实际的管辖屏障,致使不能有效打击此类违法犯罪行为的发生.虽然中华人民共和国出境入境边防检查条例第四条第四项规定边防检查站除对出境,入境的人员及其行李物品,交通运输工具及其载运的货物实施边防检查,进行监护及对口岸的限定区域进行警戒,维护出境,入境秩序外还有执行主管机关赋予的和其他法律,行政法规规定的任务的职责,同时中华人民共和国居民身份证法中规定使用虚假证明材料骗领居民身份证的;出租,出借,转让居民身份证的;非法扣押他人居民身份证的;冒用他人居民身份证或者使用骗领的居民身份证的;购买,出售,使用伪造,变造的居民身份证的由公安机关给予处

17、罚,收缴证件,从事犯罪活动的,依法追究刑事责任,以及公安机关办理行政案件程序规定第九条规定行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖和中华人民共和国行政处罚法第二十条规定行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖,法律,行政法规另有规定的除外,但行政处罚法释义中提出,行政处罚以地域管辖为主,违法行为发现地的行政机关也具有管辖权,但又必须遵守行政处罚的效率原则,也就是说以违法行为发生地来确认管辖权最为适合.由此可见,边检机关对所发现的非法获取身份证的行为有实际的管辖权,但绝非是最合适的管辖部门.非法出入境行为不是一个简单的行为,它可能由若干个其他的违法行为组成,比如从

18、非法获取身份证开始到非法获取出入境证件,上述的两个行为都是违法的,但行为发生地都不是出入境口岸,由于发证机关并未发现其违法行为而边检机关又发现了这样的违法行为,依据法律的规定边检机关可以管辖,但确实存在取证困难,违法事实难以认定等问题,因此在边检机关遇到此类情况依法应当移交,但具体应移交给哪个部门无具体的指向性.有权管辖的部门又相当多,与其联系后也有相当一部分不愿意接手,有的认为两地相距太远,如果移交则执法成本过高;有的则认为本身就属于发证机关的发证过失,一旦追究违法人员责任,就等于揭了自己的短.如此便导致了边检机关在发现了此类人员后只能对当事人非法出入境行为进行处罚,追究责任,而对于其用作非

19、法获取出人境证件使用的非法获取的身份证只能作为物品予以收缴.笔者认为,这样的处理结果仅对违法人员的非法出入境行为进行了教育,处罚,但对于使用非法获取身份证的行为并未起到威慑,教育的作用,无法有效遏制这类现象的持续发生.3.边检机关对此类行为从理论上讲是有管辖权三,几点构想一80(一)加大中华人民共和国居民身份证法的宣传教育力度中华人民共和国居民身份证法的出台就是为了规范身份证申请,签发,使用的每个环节,而在该法实施至今的五年时间内,违法行为却层出不穷.在边防检查中查获的许多违法人员并未意识到冒用他人居民身份证或者使用骗领的居民身份证,购买,出售,使用伪造,变造的居民身份证的行为是违法的,也有很

20、多人不知道每一个居住在中国境内的公民从申报出生开始就有且只有一个唯一的终身不变的身份证号码,在达到法定申请身份证的年龄后,才可以依法申请中华人民共和国居民身份证.因此,此类违法人员冒用他人身份证,非法获取身份证等行为都显得非常随意,即使被查获也十分不以为然,有的甚至根本不知道自己的行为是违法的.法律规范人们可以做什么,不可以做什么,它是为了维护社会秩序,保障公平正义而存在的,作为社会公民每个人都应该遵守,但同时我们又不得不看清一个社会现实,在边防检查中查获的此类违法人员大多数法律意识淡薄,文化水平不高,非法获取身份证的目的普遍是为了非法获取出入境证件用作非法出入境使用.因此,笔者认为惩罚只是事

21、后教育的一种手段,最关键的还是应该加大普法教育的力度,只有让法深入人心才能真正实现社会安定繁荣.(二)有关部门应进一步加强对身份证申请人员的身份确认首先,从我国居民原始信息的采集来看,在出生申报时并不采集身份信息,当居民达到法定申请身份证的年龄时才第一次拍照采集外貌信息,此后的五年,十年,二十年中无特殊情况则个人信息档案不会发生任何变化,因此,在户政部门对申请人身份进行确认时仅能依靠原始信息来进行比对,而二十年前采集的照片通常都是黑白的,年代久远且模糊不清,通常只能看一下大概,户政部门如此进行比对,难度确实较大.但笔者认为,身份确认的方法可不局限于比对照片,也可以通过外围排查来确认申请人的身份

22、,比如询问家庭情况,工作情况,如遇到家里兄弟姐妹较多的可以将申请人与其兄弟姐妹比对,以此来防止冒名顶替.其次,笔者认为随着时代变迁,科技发展,仅依靠照片来确认身份已无法保证做到万无一失.当前的身份证签发,居民信息采集制度给一些铤而走险的犯罪分子提供了逃脱法律制裁的大好机会,他们完全可以利用亲属的身份或者整容来蒙蔽身份证签发机关从而申领到身份证,再以身份证申请出入境证件潜逃至境外,从此逍遥法外.因此笔者认为,作为确认身份的比对信息应采用唯一的,不变的,能作为身份标识可终身使用的独特信息,比如指纹,眼睛的虹膜,DNA等,许多国家都已经采用了指纹信息采集技术,其实这项技术并不复杂,如果能将指纹采集作

23、为个人信息采集的一个必备项推广开来,必定能使身份确认更准确也更简便,同时也起到了预防犯罪,严惩犯罪的作用.另外,笔者认为,身份确认不应流于形式,在近年所查获的非法获取证件的案件中,不乏一些民警因工作责任心不强所造成的签发疏漏.笔者在近期因身份证遗失前往户籍所在地派出所申领新身份证,从一个执法者的角度来看整个签发过程,笔者认为其中有部分环节可以加以改进而使过程更为严谨.笔者持居民户口簿前往了上海某区的某派出所,对本人身份证申报遗失,当时一窗口民警接待了笔者,该民警在比对了笔者与公安网户籍信息照片后询问笔者工作处所,联系方式,再询问笔者是否需要重新拍摄第二代身份证照片,笔者应允,随后该民警即发给笔

24、者两张单据,让笔者在三天后前往某区分局领取临时身份证,在一个月后前往某信息采集点采集照片信息,笔者在三天后前往某区分局凭单领取临时身份证,领取时发证人询问笔者是否本人领取,笔者回答"是",发证人就将临时身份证发于笔者,并未进行人证比对.一个月后笔者持派出所开具的照片采集单前往指定地点重新拍摄照片,两个月后笔者在派出所拿到了新的第二代身份证.整个签发过程看似严丝合缝,但笔者可以在其中找出起码两个可以狸猫换太子的漏洞:第一,临时身份证的发证随意,任何人凭单领取证件即可,即使有人冒领也难被发现;第二,新照片的采集凭单即可,即使有人冒用笔者身份拍照也难被发现.笔者由此想到,若由家人

25、代为申请身份证,那漏洞岂不更多,岂不更容易为不法分子所利用.因此,笔者认为在证件签发的任何一个环节都应对申请人的身份进行认真确认,比如双民警确认,在任何一个可能出现纰漏的环节都设置信息比对机制,以此做到滴水不漏,让不法分子无机可乘.作为一个人口大国,人口管理是重中之重,管理环节稍有纰漏,就可能对社会稳定造成影响,不利于国家的繁荣昌盛.(三)建立协作机制,及时通报情况,反馈信息边防检查站对冒用他人居民身份证或者使用骗领的居民身份证,购买,出售,使用伪造,变造的居民身份证的违法行为是否有管辖权是存在争议的.有人认为,边检站追究违法行为的执法重点应侧重于非法出入境行为;而有人则认为,依据中华人民共和

26、国出境入境边防检查条例第四条第四项的规定,边检站对使用非法获取,冒名顶替身份证等行为应具有管辖权.笔者则认为,非法出入境行为的表现形式是多种多样一8】一的,并且某一非法出入境行为可能由多个违法行为连接而成,但作为口岸机关,通常追究的是违法嫌疑人此次非法出入境行为的责任.就查获非法获取的身份证而言,不但在取证,违法事实的认定上具一定的难度,而且案件移交的可操作性不强.笔者认为,首先,边检站应和各户籍管理机关,证件签发机关建立长效合作机制,对人员身份确认实现信息共享,并且及时通报边检站由各部门倒查发现的非法办证的情况,边检站也应及时反馈查获此类案件的情况,明确职责的同时,为有效打击违法犯罪通力合作

27、,对因工作失误所造成的签发错误也应及时通报,以避免造成严重后果;其次,作为口岸机关对持真实证件出入境的人员在原则上是不进行身份核实的,因为口岸机关并不具备身份核实的能力,但秉着认真负责的态度,口岸机关对可疑人员及重点人员都会进行细致入微的身份核实,在公安网信息元可查询的情况下,我们口岸机关还会通过联系派出所来确认人员身份.但对于口岸机关积极主动的工作态度,并不能得到所有户政机关的配合.因此,笔者认为,各地方户政机关应给边检口岸机关开辟绿色通道,对于身份确认困难的情况应积极予以便利,进行配合,携手打击此类违法行为,及时有效制止此类行为的传播蔓延之势;另外,在法律事实认定清楚,行为发生地相关部门积极协作配合的情况下,对于在出入境口岸发现的此类以非法出入境为目的而使用的非法获取,伪造,冒名顶替等身份证的行为,不触及刑法的,边检站应依法进行管辖,后将情况通报相关单位,以此降低执法成本,也