浅论政策性企业破产中对中小债权人保护不足

1、浅论政策性企业破产中对中小债权人保护不足摘要随着市场经济的发展，部分地区的政府在甩掉企业包袱的问题上，依照破产法的规定，制定了一些困难企业名单，要求这些负担重，难以在市场中继续生存的企业合法地退出市场。虽然这些企业的债权多为银行和政府债权，但是占其债权比例很小的中小企业债权却成为这类企业破产中受伤害最重的部分。本文指出我们的法律和政策中没有对中小债权进行保护和补偿的规定。关键词 政策性破产 中小债权人 破产企业随着市场经济的发展，在深化国有企业改革过程中，为将那些不具备存续条件的国有企业、集体企业退出市场，在许多地方推出了政策性企业破产。政策性企业破产，让企业依照破产法的规定合法“死亡”的同时

2、，让政府甩掉负担企业的包袱，有利于更好地活跃市场，增加企业的活力，利于市场经济的发展。政府一般都给予政策性破产企业一些政策和资金上的支持，主要是在职工安置、养老金、社会保险等方面。我们政策性破产的目的，是为了解决国有企业重组和退出问题，解决国有企业的债务负担问题。政策制定时，主要参加者是国务院、人民银行、国有商业银行、国资委等部门，并没有中小债权人的代表，根本就没有考虑到中小债权人的利益，对因政策性企业破产而损害其利益的中小债权人的债权却没有任何的保护。我国破产法对债权人利益保护的条文中，在表决上依据人数和债权所占比例等标准，也没有能够顾及中小债权人的利益。政策性企业破产中对中小债权人债权的不

3、能清偿，引起了很多中小债权人的不满。政策性企业破产的范围是列入国家计划的政策性破产企业(简称“计划内破产企业”);经地方国有资产管理部门、劳动局、社会保障局、财政局等政府职能部门认定依据法律法规破产的企业(简称“计划外破产”);以及按照地区一些土政策需要退出市场的困难企业等。这些企业大多数都是建厂很久的老企业，有的是解放前就存在的，有的是五十年代建厂的，最年轻的企业也是六、七十年代建立的，都属于国有企业、集体企业。而且企业的下属分支企业、机构也比较多，例如某塑料集团，下属的各类工厂就有十几个。因为历史悠久，又沾着这“国”字，在当今市场经济诚信缺失的环境下，很多私人企业在与之商业往来的时候，会对

4、其在给予赊帐、结帐期间比较长等优惠待遇。一方面是很多私人企业与这些国有企业及其下属企业经济往来时间比较长，另一点也是很重要的一点，就是他们相信政府不会骗人，不会不给他们钱。作为中小债权人对国有企业的信息掌握也比较闭塞，在他们看来，工厂的机器在转，工厂的货品有销路，企业就没问题。但是，他们丝毫不清楚政府在想什么，根本不知道与他们经济往来的这些国有企业马上就要破产了，不知道一旦破产，他们的钱就变成了债权，很难再收回来。政策性破产的企业，因为政府出于自己的目的让其有计划地让其退出市场，这些企业未必就都是经营不下去，符合破产条件，其下属企业也不一定都是经营不善。有的企业的下属公司还在生产，其产品还远销

5、海外，很受欢迎，但是其上级单位就宣告破产了。这就让与之交往的中小债权人促不及防。从破产财产上看，这些企业在向法院申请破产前已经将其优良资产进行了转移，组成了与以前企业名称相仿的新公司，一方面不会因为企业退出市场而影响先前所占有的市场，同时也将债务甩给了以前的企业，安置了职工。当然，作为政府和这些破产的企业，其做法的目的是为了甩掉包袱，自主、灵活地进入市场，其所要甩掉的债务绝大多数都是欠银行和国有部门的，也并非是算计中小企业家们，中小的私人企业所享有的债权不过是其所欠庞大数字的小小部分。破掉银行的钱，银行可以按照政策核销，也不影响银行职工的收入。但对个人债权有的也就十万、八万甚至更少，但可能是一

6、个家庭的大部分家底，这笔钱是老百姓用来过日子的钱，是上养老下养小的钱，一旦破掉，可能会使一个家的基本生活失去保障。再看看这些中小债权的清偿率。前面已经说过在破产前很多企业已经进行了财产转移，剩下的一些破产财产又干什么了呢?主要用于职工安置费的支出，即安置费首先由破产财产支付不足用国有土地变现支付再不足用抵押财产支付。换句话说，就是用国有财产安置国有职工，是这口袋和那口袋的关系，如果破产财产都是国有财产，该政策没有问题。但中小债权人的财产属于个人私有财产，他们没有安置国有职工的义务，可实际上我们的政策让他们承担了这样的义务。而在债权人地位平等的原则下，债权的清偿是按照所在全部债权的总额在破产财产

7、中进行受偿。中小债权人的那十几万、几万块，与几千万、几亿的银行贷款比起来简直就是海洋中的一捧水。仅有的一点破产财产安置职工尚且不够，又怎么能对债权进行清偿呢?在债权人会议中，从各种渠道听到消息的中小债权人们，匆匆感到法院，在什么情况都不了解的情况下对各种决议进行表决。所有反对的意见都因为债权总额太少和人数不能达到三分之二而不能通过。面对如此的不公平，他们除了大喊大叫地表达愤怒，向有关部门写写反映信来寻求微乎其微的希望外别无他法。审理破产案件的法官称这些中小债权为“敏感债权”，这些债权关系着民生和稳定，关系着老百姓一家老小的生活，甚至生命，政策、法律在他们面前显得是那么苍白无力。在政策性破产中应

8、该对中小债权人的敏感债权予以重视，不能让老百姓因为政府的行为而陷入绝境。在对中小债权人债权的保护方面，在现有法律基础上不能通过程序内解决的，坚决要求破产企业的上级部门在程序外进行解决，不能一次性解决，可以分次解决，不能以现金方式解决，可利用以物抵债的方式解决，现在不能解决，可在以后的业务中予以弥补的方式解决，甚至可以安排家庭成员就业等变通方式解决等等。法院在审理政策性企业破产案前，应当对是否损害中小债权人利益进行审查，在召开债权人会议时充分听取中小债权人的意见，不轻易对事项进行表决。与政府协商，要求政策性破产在立案前，必须妥善解决中小债权人的敏感债权问题，不允许把敏感债权带到破产程序中来。同时，在我们现有的法律法规中也应当加入对中小债权人保护的条款。中小债权人作为破产案件中的弱势群体，他们对企业的真正运转情况并不了解，而清算管理人因为倚仗政府背景对中小债权人的各项要求也不予理会，中小债权人甚至连企业的破产审计报告都不能看到。不要说实体上如何的保障他们的权益，就从程序上来说，都不能公开、透明。在表决时，依照人数和债权所占优势比例的表决也使得中小债权人的举手成为形式。上述问题并非只是出现在政策性破产中，非政策