城市环保基础设施建设的投融资问题

1、63 科技投资城市环保基础设施建设的投融资问题当今中国正处在城市化时代。与欧美先进国家早期的城市化条件不同,中国的城市化受到环境资源越来越大的制约,城市环保基础设施建设越来越被重视。城市环保基础设施建设的投融资,是直接关系到中国能否实现可持续的城市化乃至现代化的大问题。文/中国社会科学院城市发展与环境研究中心罗勇城市环保基础设施建设与城市化按照发达国家城市发展的经验,城市化率3070%是城市化高速增长阶段,可以预计,中国目前的城市化进程还将持续2030年。中国城市环保基础设施建设始终伴随着中国城市化的进展,虽然起步晚,但速度越来越快,规模越来越大,而且将持续相当长的时间。城市环保基础设施建设投

2、资的分析20世纪90年代以来,政府开始加大了城市环保基础设施建设投资的力度。2000年到2007年,城市环保基础设施建设累计投资为8223亿元人民币,投资的年平均增长率达到11%。持续的城市环保基础设施建设投资取得了显著的效果。城市污水处理:19812006年,城市污水处理厂从39座增加到815座,处理能力从85万吨/日提高到6366万吨/日;污水处理率从2000年的34%提高到2007年的63%。城市垃圾处理:19812005年,城市生活垃圾处理场从30座增加到471座,处理能力从3260吨/日提高到25.63万吨/日。城市集中供热设施:集中供热面积从1981年的1167万平方米增加到200

3、5年的25.2亿平方米。城市燃气设施:燃气普及率从1981年的11.6%增加到2005年的82.1%。国家环境保护模范城市(区:从2000年的48个增加到2006年的68个。但是,城市生活垃圾处理设施建设仍然滞后,垃圾无害化处理率仍然不高。2007年,全国地级和地级以上的城市中,生活污水未经二级处理且未达到排放标准的城市还有46个。结合城市化进程分析投资的不足。年份全国总人口(万人城镇人口(万人城市化率(%城市数量9625998705114333表1:中国城市化水平资料来源:中国统计年鉴、中国城市统计年鉴,中国统计出版社VENTURE CAPITAL 创业投资2000年至2007年,城市化率由

4、36.2%增加到44.9%,总计提高了8.7个百分点,年平均提高1.08个百分点;城市环保基础设施建设的投资由561.3亿/年提高到1467.8亿/年,年平均增加113.2亿元。如果按新增城市人口计算,城市人均环保基础设施建设投资不足900元人民币。如果按照城市人口存量计算,2006年城市环保基础设施建设投资1314.9亿元,当年的城市人口为5.77亿人,则人均投资仅为228元。2007年11月,中国国务院发布的国家环境保护“十一五”规划提出,到2010年,城市污水处理率要不低于70%,环境保护投入要超过GDP的1.35%。2007年的城市污水处理率为63%,到2010年的3年时间要提高7个百

5、分点;上一个五年计划,我国环境保护投入占G D P的比例刚达到1%。这些都创造了可观的城市环保基础设施建设投资需求。20002007年中国城市环保基础设施建设投资的平均增长率为11%(接近GDP增长率。如果保持同样的增长率,则2008 2015年中国城市环保基础设施建设的投资总额将可达到1.9万亿人民币,而且这样的城市化进程可能会持续2030年。城市环保基础设施建设的投融资机制城市环保基础设施建设投融资一直没有解决的问题:一是资金不足。现在政府机构是城市环保基础设施建设的投资主体,城市政府一般是向上级政府争资金,争到就建,争不到就不建。二是投资效益不理想。项目投资欠费情况严重,配套工程滞后问题

6、较多,污水和垃圾排放处理收费也偏低。全国开始征收污水处理费的城市中,有近1/4的城市收费不足0.3元/吨,对投资回报产生了较大的影响。因此,建立新的高效的城市环保基础设施建设的投融资机制,就显得非常迫切。1.城市环保基础设施建设投融资主体的多元化1政府作用的不可替代性尽管政府作为投资主体存在许多问题,但政府的财政资金在相当长的时期内仍然是城市环保基础设施建设的主要资金来源。2推进企业成为城市环保基础设施建设的投融资主体(1城市环保基础设施建设领域企业投资的有效性效率高企业的目标是创造利润,为此而组成标准的法人治理结构,建立合格的团队,形成专职的管理、销售、财务和研发部门,按照市场需求开展生产和

7、经营。实现赢利和回报企业追求赢利与回报,就必须投入足够的资源,控制和节约成本,使所投入的资本能够以产出最大的形式加以运用。形成市场和竞争在城市环保基础设施建设投融资领域形成市场和竞争,使参与的企业在优胜劣汰的环境下健康成长。(2城市环保基础设施建设领域企业投资的特殊性适于特定的项目范畴企业所承担的城市环保基础设施建设项目必须为竞争性的和可赢利性的,这是企业投资有效性的重要前提。纯公益性项目不可能成为企业投资的主要目标。在特定的领域成为投资主体上述决定,企业只能在适于社会资金进入的领域,承担特定范畴的城市环保基础设施建设项目,成为具有活力的投资主体。中国当前,企业作为城市环保基础设施建设投融资主

8、体的领域,主要集中在城市供水、污水处理、垃圾处理等方面。参与方式有二:一是直接投资建设,多采取BOT(建设-运营-移交模式。二是受让资产和特许经营权,多采取TOT(移交-运营-移交模式,或者以租赁形式委托经营。2005年6月,国家建设部对200项企业参与的城市环保基础设施建设项目的调查显示,BOT项目占49%,TOT项目占9%。深圳及广东的一批城市、北京、大连、上海和厦门等均为环保基础设施建设投融资市场化的先行者。北京首创股份、深圳水务集团、北京城市排水集团(京城水务、法国威立雅、苏伊士、中法水务、清华同方、北京桑德等企业也成为城市环保基础设施建设领域的佼佼者。3与国际机构积极合作利用国际环境

9、保护资金,包括国际环境保护组织基金、外国政府专项资金、跨国企业投入和国际资本市场筹资等。年份污水处理率垃圾无害化处理率年份污水处理率200020012002200334364042586054512004200520062007465257635251.75262表3:中国城市环保基础设施水平资料来源:国家环境保护部:中国环境状况公报垃圾无害化处理率资料来源:中国城市发展30年,社会科学文献出版社年份投资(亿元增长率%年份投资(亿元2000增长率%200120022003561.3595.7785.31072-5.824.126.7200420052006200711401289.71314.

10、91467.85.911.61.910.4表2:中国城市环保基础设施建设投资 科技投65 科技投资中国国际威望与影响日益提升,国际绿色环境保护基金和投资机构有强烈的进入中国意愿。相对宽松的外部资金市场环境,可为中国城市环保基础设施建设投融资机制的适时建立提供良好的契机。城市环保基础设施建设的投资效益在城市区域,城市环保基础设施建设投资不仅具备一般的投资效益,还具备聚集效益和规模效益。比如在引入市场机制的建设项目上,北京、上海、深圳、大连和厦门等先进城市率先吸引了国际国内的资深公司,成为环保基础设施建设投融资机制改革的先行者。国家建设部对城市环保基础设施建设项目的调查显示,东部沿海城市污水处理的

11、BOT项目数占到全国的61.7%,显示了发达地区城市的聚集吸引力。另外,不同类型、地区规模的城市,其城市环保基础设施建设投资的战略应该有所不同。比如:1、大城市、中心城市的环保基础设施建设投资应该适度超前,并且要积极推进减物质化和节能的发展。2、小城市的环保基础设施项目应该采用合适技术,投资规模适中,并加强设施的运营管理能力,提高物质资源和环境的利用效率。3、可根据城市特点,分别规划紧凑型城市环保基础设施建设、节水型城市环保基础设施建设、节能型城市环保基础设施建设和生态型城市环保基础设施建设。4、城市环保基础设施建设应注重流域协调。同一流域的城市,环境相关性强,其环保基础设施所采用的污染控制技

12、术应该协调、有梯次,否则容易出现技术超位或缺位,造成项目投资效益下降。5、推进城市群内部环保基础设施建设的协调与共享。加强城市群内各城市之间环保基础设施建设的协调和设施共享,避免重复建设。目前,中国城市环保基础设施建设还主要以污水、垃圾等排放处理为主,属事后处理,这样的投资需求并不是越多越好。应该着力推进城市环境问题的“前置解决”,关注减排和减消耗。在城市环保基础设施建设投融资国际化方面涉及的问题主要是:(1政府承担一定规模外债的愿望;(2一些国际投资机构的国内市场准入问题。2.城市环保基础设施建设投融资的市场机制1创造有效市场需求(1已有的相关政策,尚未形成有效需求,需要合适的项目来落实:国

13、家环境保护“十一五”规划;针对城市环境质量改善的各项法规;城市居民环保意愿所形成的诉求。(2新的特殊政策,创造新的有效需求。城市环保基础设施建设项目的产权、使用权交易转让。其他实现环境与经济双赢发展的有益尝试。2市场机制的建立(1环境保护的市场机制要采取有效措施将市场要素和规则引入环境保护建设中。(2城市环保基础设施建设投融资市场的建立有足够数量的自由投资者,他们投资目的明确,投资行为不受其他投资者的行为影响。有可供选择的成熟投资方式和工具。当前主要是政府直接投资或政府补贴(国助民营,投资方式和手段的单一不利于降低环境投资的风险,对政府之外的资金吸引力差,难以形成有效的市场需求。要体现城市环保

14、基础设施建设投融资的特殊性。(3政策支持系统价格政策:企业投资有回报且城市居民可接受的价格体系,这是市场化的一个必要条件。财政税收政策:政策:收支、转移支付、补贴、扶持等政策,减免、差别、累进等政策;金融政策:优惠利率、优惠信贷条件(尤其是期限,相应金融机构的建立与准入,金融工具的创新。(4政府角色的转变政府始终在城市环保基础设施建设投融资领域中发挥着重要作用,但要进行角色的转变。首先,是政府作为主体的投资领域的转变。政府要将建设工程项目分隔出经营性项目和纯公益项目,将可经营性项目交给市场。其次,政府应该制定合理的政策,推动企业积极进入到城市环保基础设施建设投融资领域。第三,政府要当好管理者和监督者,为城市环保基础设施建