延庆县部分乡镇规划建设调研

1、为了认真贯彻中共北京市委关于率先形成城乡经济社会发展一体化新格局的意见精神,有效实施新农村建设和城镇建设的“双轮驱动”,加快推进郊区城镇化进程,实现郊区经济社会又好又快地发展,就如何按照“双轮驱动、镇村统筹、突出重点、梯次推进、协调发展”的要求,优化村镇布局,建立政策支撑等问题,我们对北京市延庆县,特别是延庆县具有代表性的康庄镇(处于平原地区、区位条件优越、交通便利、北京市首批小城镇建设试点镇、永宁镇(处于半山区向深山区的过渡地带、交通比较便利、区位比较优越和四海镇(处于比较偏远的深山区、交通条件也比较便利三个镇进行了调研。在延庆县新农村建设办公室的大力支持下,我们着重对全县的规划编制情况及康

2、庄、永宁和四海三镇的新农村建设和城镇建设情况进行了调查。一、延庆县城镇规划建设基本情况1.乡镇规划编制情况为贯彻落实北京城市总体规划(2004年-2020年和延庆新城规划(2005年-2020年,促进城乡协调发展,北京市延庆县积极组织乡镇规划编制工作,主要分两个层面:一是乡镇域规划编制。主要是按照延庆新城规划对各乡镇的职能进行定位,即把延庆县15个乡镇划分为延庆新城、重点镇(康庄镇、永宁镇、旧县镇、八达岭镇、一般镇(大榆树镇、沈家营镇、张山营镇、千家店镇、四海镇、井庄镇、大庄科乡、刘斌堡乡、香营乡、珍珠泉乡。截至2009年,延庆县已经编制完成了14个乡镇的乡镇域规划,其中延庆新城规划已获得北京

3、市政府批复;八达岭镇、永宁镇等8个乡镇域规划已获得市规划委批复;大庄科乡、井庄镇等4个乡镇域规划已上报北京市规划委;张山营镇镇域规划已形成初步成果,正在进行公示;大榆树镇镇域规划正在编制中;康庄镇、旧县镇目前正在进行修编。二是村庄规划编制。延庆县村庄体系规划已于2008年2月29日经延庆县政府审查批复。规划编制单位已经按照批复精神修改完善形成了最终成果,并报北京市农委和市规划委备案。目前,已经完成了延庆县部分乡镇规划建设调研韩媛媛,马俊哲,李艳芳(北京农业职业学院,北京100093【摘要】通过调研发现,北京市延庆县的城镇化进程、村镇布局和特色建设都有长足发展,同时调研中也发现了一些问题需要继续

4、探讨和解决。为此,应全面推行“责任规划师”制度,积极开展规划的动态维护工作,进一步完善土地制度和政策,进一步完善乡镇政府的职能等。【关键字】城镇化;镇村统筹;双轮驱动;延庆县【中图分类号】F291【文献标识码】B【文章编号】1671-7252(201101-0051-08【收稿日期】2010-09-23【作者简介】韩媛媛(1980-,女,河北石家庄人,北京农业职业学院财会金融系讲师,硕士。研究方向:农村经济。第25卷第1期2011年1月北京农业职业学院学报Journal of Beijing Agricultural Vocation College Vol.25No.1Jan.2011表1延

5、庆县及被调查乡镇的综合发展情况表(2008年(1近200个村庄规划的编制工作,包括6个市级试点村、2006年下半年以来到2009年上半年北京市农委要求编制的120个村、2009年市级五项基础设施整体推进村25个村,以及按县领导要求增加编制的49个村的村庄规划,其中116个村庄的新农村建设规划已经得到延庆县政府的审查批复。计划到2010年上半年基本完成全部376个行政村的规划编制工作,实现村庄规划的全覆盖。延庆县的乡镇规划落实了延庆的新城建设规划,为延庆的发展构建起了网络状的城镇体系,为积极促进延庆县的城乡协调发展,科学引领延庆的城乡建设,形成城乡一体化发展的新格局奠定了坚实的基础。2.综合发展

6、情况延庆县和三个乡镇的综合发展情况,如表1。从表1可以看出,延庆县农村经济发展还达不到北京市的平均水平。2008年,北京市全市农民人均纯收入为10747元,但是延庆县农民人均纯收入为9385元,比北京市的平均水平低762元,低7.09%。而且乡镇之间也存在差距。在调查的乡镇中,最好的康庄镇农民人均收入是10237元,最差的永宁镇只有6996.8元,相差3240.2元,差距占31.65%,近1/3。表1还显示,在农民就业方面,康庄镇、永宁镇和四海镇农民第一、二产业就业率分别为57.4%、37.8%和30.3%,康庄镇农民第一、二产业就业率最高,所以该镇农民的人均收入水平也最高。这说明,第一、二产

7、业仍然是延庆农民收入的主要来源。此外,固定资产投资规模差距也比较大。由表1可以看出,康庄镇固定资产投资规模是其他两个镇的1015倍,而且基础设施建设投入的差距在20倍以上。3.各乡镇的产业发展情况3个镇的产业发展情况,如表2。乡镇之间的集体经济发展差距较大。从表2可以看出,康庄镇的集体经济年总收入达到7049万元,而四海镇只达到270万元,前者是后者的26倍多,但是两乡镇的集体资产总额只差3倍多。其原因可能是由于康庄镇有工业开发区,工业加工业作为主导产业产出率较高,而其他两个乡镇则都以农业和服务业为主导产业。4.各乡镇的村庄建设情况3个乡镇的村庄建设情况,如表3。在村庄建设方面,按照北京市新农

8、村建设办公室的统一部署,各乡镇的村庄街坊路硬化和两侧绿化、供水老化管网改造和“ 一户一北京农业职业学院学报2011年第1期从表4可以看出,3个镇实际经营农业户所占农户总数的比例分别为98.5%、90.9%和42.2%,流转土地的农户所占农户总数的比例分别为27.7%、32.0%和0.6%。这是由当地的农业主导产业和土地收益率所决定的,如康庄镇的蔬菜种植远近闻名,从而其专业户也比较多,而且镇里的工业开发区建设,也使农民有了兼业的条件,从而兼业户也多。此外,表4还显 韩媛媛等:延庆县部分乡镇规划建设调研表2各乡镇的产业发展情况统计表(2008年单位:万元、人表4各乡镇的农业经营情况表(2008年

9、表”、污水处理、垃圾处理、厕所改造等五项基础设施建设都有所起步,但进展不同,如永宁镇和四海镇的一大半村都已开始起步,而且已经完成的村还树立了样板;而康庄镇只有1/5的村开始起步,其余大部分村尚未启动,其主要原因是康庄镇的镇宇规划还没有得到批复,此外,由于其区位优势,农村出租房屋和空置房屋较多。5.各乡镇的农业生产经营情况3个乡镇的农业生产经营情况,如表4。表3各乡镇村庄建设情况统计表(2008年示,3个镇的农民专业合作组织发展和农村集体经济产权制度改革都已开始起步,而且山区农民对农业生产经营的组织化要求迫切,农民专业合作组织发展也相对较快。6.各乡镇的社会事业发展情况3个乡镇的社会事业发展情况

10、,如表5。表5显示,3个镇的教育、卫生、文化等社会事业发展都具有一定的基础,而且四海镇对农业科技推广更为重视,虽然是个山区小镇,但还有一个22人的科技推广队伍,为科教兴农奠定了基础。7.各乡镇核心区基础设施建设及其有关情况3个乡镇核心区基础设施建设及其有关情况,如表6。表6显示,3个镇的核心区建设在不同程度上都有了一定的基础,康庄镇作为市级小城镇建设试点镇,基础要更好一些;永宁镇作为中心镇,在打造文化古镇、发展旅游产业方面在核心区加快古城恢复,奠定了一定的基础;而四海镇由于区位的因素,其核心区的发展略慢了一些。二、延庆县乡镇规划建设中所反映出的问题调查中,无论是走访还是座谈,延庆县的干部群众都

11、对经济发展和镇村规划建设充满关注。对于其反映及其我们看到的问题,归纳为以下几个方面:1.现实发展要求与长远规划约束经常发生冲突规划的远期目标往往是政府从区域整体考虑确定的发展目标,需要坚定不移地加以实现。但是远期目标的实现需要一个长期的过程,在这一阶段,涉及到具体某个乡镇、某个村庄,从自身生产生活改善要求出发的一些发展要求也需要加以尊重。如城中村问题,在经济发展较快的地区,快速的城市化进程就能自然地消化这些问题。但是在延庆县这类经济相对滞后的地区,城中村的城市化过程就可能需要一段时间。这些村庄的村民对于近期的生产生活改善的要求,如翻建民宅、利用闲置建设用地建设一些商业设施,享受新农村普惠政策等

12、,也不得不认真考虑。这些问题在一些乡镇中心区及周边的村庄也同样大量存在。2.建设用地指标不足,产业发展受到限制我国的建设用地政策是按照人口规划进行控制的,但往往是“发展”快于“规划”,造成了“规划”对“发展”的制约。以康庄为例,按照以前的规划,到2020年,康庄镇人口应该表5乡镇社会事业发展情况表(2008年 北京农业职业学院学报2011年第1期达到2万人,可是实际情况是,康庄镇现在的人口就已经达到了3.1万人了。所以,随着我国城镇化进程的加快,人口流动性的增大,按照以前的规划分配的建设用地指标是严重与实际需求相脱节的。延庆县在北京市总体规划中被定位成“生态县”,在客观上限制了某些产业的发展。

13、以往简单、粗放的产业选择和发展模式行不通了,而环境友好型的产业项目一时半会儿引不进来,使本地区的经济发展受到很大影响。而在保护生态的前提下“如何发展”、“发展什么”又是个有待深入思索和妥善解决的大问题。所以,功能定位上的“转型”在近期内必然会影响本地区的经济发展。3.新农村建设项目的内容过于统一,镇村建设后续资金投入不足目前,新农村建设投入采取财政转移支付的方式,市、县作为投入的主体,其建设项目是统一指定的,而且下拨的建设资金中有一部分是以实物的形式出现的,而乡镇若是争取到了建设项目要完成指定任务往往还需要镇里给予配套资金支持,这在实际建设中使一些乡镇表6各镇核心区基础设施及其有关情况表(20

14、08年 韩媛媛等:延庆县部分乡镇规划建设调研北京农业职业学院学报 为此背上了债务。此外，根据当地情况，指定 的项目建设内容未必符合农民的需求，从而使 。 建设和使用出现“两张皮” 在前些年的小城镇建设过程中，为了招商 引资，只注重开发区所谓“几通几平”的基础 设施建设，而往往忽视与之配套的其他基础设 施建设，从而在后续发展过程中由于后续资金 投入不到位和不足，导致了部分乡镇的建设项 目在发展的关键时期因缺少资金支持而陷于停 滞状态。 乡镇级政府统筹管理权力有限 新农村建设的资金投入往往是分块管理、 专款专用，比如五项基础设施建设的投入就分 成交通、水务、市政、环卫等几块，再加上教 育、文化、医

15、疗、培训等各部门也各自为政地 进行建设。这样，一些资金的投入点未必是本 地区急需资金的地方，而乡镇政府又没有财政 统筹权力，造成资金使用效率很低。再加上乡 镇政府基本没有执法权力，比如违章建筑上报 个月后才有可能得到批复，但往往是等到批复 下来时建筑物已经建成，加上来自各方面压力， 法院一般不愿意受理，致使违章建筑难以拆除。 “空心村”整治和村庄迁并整合缺乏政 策支持 调查发现，各乡镇都不同程度地存在“空 心村”现象，人户已经迁走，但是宅基地还保 留着。据粗略统计，延庆农村有 的房屋因各 种原因无人居住。虽然规划中提出在远期要实 现“空心村”整治，但是乡镇和村实施阻力和 困难很大。部分乡镇根据

16、本地区村庄实际，结 合乡镇整体产业布局，为改善农村生产生活环 境，实现土地集约利用，希望对乡镇内的“空 心村”进行整治，但苦于没有有效的政策，难 以着手实施。 从长远看，部分农村地区尤其是山区人口 减少是大势所趋。对一些规模较小或者生活环 境恶劣或者受地质灾害影响的村庄必须进行迁 并整合，以腾退出更多的建设用地指标在满足 56 年 第期 村庄发展的前提下支持城镇地区的用地需求。 但是目前除山区避险搬迁能对村民进行一定补 助外，其他情况都没有相关政策的支持，这对 乡镇内部村庄进行集中整合造成困难。 事实上，“空心村”整治和村庄迁并整合 涉及到许多社会和历史遗留问题，短期内难以 彻底解决，但是新农

17、村规划应当是一个长效的 规划，“空心村”整治和村庄迁并整合的问题 不能合理解决，村庄发展空间受到限制，规划 的远期目标也难以实现。 缺乏扶持发展的优惠政策而制约了发展 如康庄镇东部的工业园区，目前只有 家 企业。因为缺乏税收的优惠政策，同时加上企 业入住审批手续复杂，很多企业都望而却步。 还有，位于康庄镇小丰营村的八达岭蔬菜批发 市场，其用电按工业用电收费，每年的电费高 达 万。虽然这个批发市场是京郊西北地区 最大的蔬菜批发交易市场，为全北京的蔬菜供 应和出口发挥了重要作用，但是当地政府和人 民从中得到的实惠非常有限。再如位于永宁镇 东边有 亩的“延庆东部山区农产品加工基 ，目前只有三家企业入

18、驻，其中的两家企业 地” 还在整顿中，造成这种情况的主要原因就是政 府没有明确的投资优惠政策。 乡镇规划审批时间过长，村民参与村庄 规划的主体意识不强 如康庄镇镇域总体规划、土地利用规 划、 其它专项规划、村庄规划等，都于 年或者 更早时间报上去了，但至今尚未有一个规划获 批，而康庄镇规划的预期完成时间是 年。 这些年中，每次批复都是一些问题的提出和发 现，康庄镇也一直在重复着修改和调整的工作。 这些情况都极大地挫伤了当地干部群众的工作 热情和积极性。 此外，虽然通过几年来新农村规划建设工 作的开展，村民参与村庄规划建设工作的主动 性和积极性有所增强，但是总体来说还是处于 被动接受的境地，认为

19、村庄建成什么样那是政 韩媛媛等：延庆县部分乡镇规划建设调研 府的事，与己无关，主体意识不强。 有利于发展的切实可行的土地制度。 在确保功能定位的基础上大力发展特色 产业 产业发展是区县发展的重中之重，延庆县 作为北京市“生态县”的功能定位，决定了其 必须发展符合其功能定位的特色产业。例如， 四海镇作为“生态保护发展区” ，为北京市“净 土净气净水”是本地区的重要任务。因此，其 第二产业的发展肯定会受到限制，就连第一产 业的规模养殖业的发展也会受到限制。从而， 该镇应该利用本地种植业和自然环境的优势， ） 发展具有“三品一标” （ 特征农业，以及创意 三、对加强镇村规划建设的建议 上述问题不是一

20、朝一夕形成的，也不可能 期望一朝一夕得到彻底解决，需要不断探索新 的工作方式和方法，不断总结经验教训，逐步 加以解决。 全面推行“责任规划师”制度 建议为每个乡镇配备专业的规划单位和规 划师，除了承担规划编制任务外，还应担负规 划维护、宣传、培训、咨询的职责，具体指导 该乡镇所有村庄的新农村建设。 积极开展规划的动态维护工作 实际上，越是大发展的时期，越需要通过 规划进行合理的控制和引导。规划既然编制了 就一定要按规划实施。但各乡镇编制的乡镇域 规划、村庄规划，可能会因为地方发展速度快、 或者原有的发展条件发生了很大的改变，而需 要进行一定的调整。这些都是发展中的问题， 除了在规划编制中要求重

21、视近远期发展要求， 重视规划刚性和弹性的有效结合，还需要利用 规划的动态维护机制，在不违反全县和乡镇规 划发展定位和目标，不侵害国家、集体和他人 权益，不损害公众利益的前提下，应允许对规 划进行局部的合理调整，使之更符合当地的发 展要求。 进一步完善土地制度和政策 我国现行的土地政策不利于新农村建设和 城镇化发展。对于我国土地制度的改革，若想 对新农村建设发挥积极作用，就要做到“放 活” 。现在乡镇集体、村级集体对农村集体土地 基本上只是名义上的所有权，实际上只是在行 使国家的代理权而已，没有权利按照实际需要 进行有效流转。这使得乡镇、村庄即使有建设 用地盖成了居民区，但往往因为产权不明晰而

22、造成闲置，降低了本地区经济发展的活力。为 了实现我国全国范围内土地资源的有效配置， 形成全国范围统一的大市场，应探索形成更为 农业、休闲观光旅游业等。 进一步完善乡镇政府的职能 从目前乡镇政府的职能来看，更多的是 “执行上级指令和开展服务” ，基本没有执法权 和管理权。然而，根据当前的北京郊区农村的 实际情况来看，乡镇政府基本上没有任何的财 政统筹管理权，各项新农村建设资金从上级统 一下拨并指定使用项目，这在一定程度上配合 国家的整体规划也避免了资金的挪用，但这种 “千篇一律”的方式有时却未必符合当地农村的 实际需要。事实上，乡镇政府作为农村基层的 领导者和建设者最清楚本地区经济社会发展的 实

23、际情况 和 急 需 解 决 的 问 题 ， 如 果 能 给 乡 镇 政府一定的财政统筹权，也许会使国家的建 设资金的使用更有效率。所以，目前应该考 虑 通 过 完 善 相 关 立 法 和监管 机制，赋予 乡 镇 政府适当的财政统筹权、执法权和行政管理 权，使乡镇政府具备“规划、统筹、控制、服 务”的职能，发挥乡镇在郊区城镇化中的“节 点”作用。 继续增加基础设施建设的投入 农业本身的发展解决不了农民的致富问题， 只有依靠农村的城镇化带来的积聚作用和由此 产生的大规模的二三产业才能解决农民的就业 问题和致富问题。无论是招商引资，还是本地 特色产业的发展，相关基础设施必须配套，否 57 北京农业职

24、业学院学报 则难以形成吸引力和竞争力。永宁镇“延庆东 部山区农产品加工基地” 亩土地资源闲置 的另一重要原因就是工业园区的基础设施不配 套，而当地政府又缺乏资金实力而无力投资。 上级主管部门要适当增加对边远落后地区产业 的财政扶持。边远地区有前途的产业、特色产 业的发展，仅依靠当地政府的投资是难以实现 的，这需要上级主管部门划出专门的资金，配 合当地政府对这些产业进行扶持，并且政策支 持要稳定，这样才能保护和促进本地区的产业 的持续发展。 新农村建设资金投入数量和使用途径应 适当灵活 对于北京近郊农村，新农村建设资金的各 级配套是绝对的利好，然而，对于远郊落后地 区，新农村建设资金所需的当地的配套资金支 持反而使当地背上了包袱。有些农村为此还形 成了负债，由此有些干部和村民对新农村建设 产生误解。所以，对于边远落后地区的新农村 建设资金应该在数量上更多；从使用途径上应 紧密结合当地的民生状况，而不是按指定项目、 指标进行建