PPP模式特色小镇建设方法要点

1、一、特色小镇的基本介绍特色小镇是指依赖某一特色产业和特色环境因素（如地域特色、生态特色、文化特色等）打造的具有明确产业定位、文化内涵、旅游特征和一定社区功能的综合开发项目。是旅游景区、消费产业聚集区、新型城镇化发展区三区合一，产城乡一体化的新型城镇化模式。（一）特色小镇的发展架构1.以特色产业或旅游产业为引擎的架构特色小镇依托自身发展基础好、历史传承久、具有独特风格的特色产业，发挥集聚效应，在产业本身及产业上下游协同发展，形成产业集群机构。另一种方式则是以特色产业为基础，发展旅游产业，将特色产业和旅游业有机结合，建立泛旅游产业的集群结构。2.新型城镇化架构通过特色小镇带动人口聚集，带来城市居住

2、及配套服务的发展，进而形成城镇化架构。3.智慧化与互联网驱动以通信和信息技术为支撑，以游客互动体验为根本，以便捷优化管理为保障的智慧化旅游，可促进产业结构升级。因此，特色小镇是通过特色产业和旅游产业双引擎协同推动，以新型城镇化架构为支撑，依托智慧化和互联网化的新型城镇综合体。（二）特色小镇的总体特征1、以特色的产业及环境资源为基础产业资源是特色小镇打造的前提；环境资源是特色小镇打造的重要依托；资源如何转化为面向市场的核心吸引力是其核心指向。2、以坚定的政府政策及投融资支持为依托以产业为引领，实现“产业+文化+旅游+社区”的四重功能；各功能之间并不是简单的大糅合，而是相互之间有机的整合与融合。3

3、、以产城一体化综合开发为手段主要表现为产业的综合发展；功能的综合配置；土地的综合开发；配套的综合建设；目标的综合打造等方面。4、以泛旅游为引擎与目标归宿拥有完善的城镇及旅游配套设施；拥有超越一般景区的较高品质的服务（包括旅游服务与公共服务）。5、以产业链开发及房产开发为盈利核心土地一级开发：直接获利，享受升值效益；房产开发：房产销售、房产回收经营；项目开发：经营收益等。（二）特色小镇的关键-产业培育特色小镇的产业以双产业为主，即“特色产业+旅游产业”。其中，自身特色产业主要指新兴产业或传统经典产业，诸如信息经济、环保、健康、时尚、金融、高端装备等新兴产业；茶叶、丝绸、石刻、文房、青瓷等传统产业

4、。泛旅游产业主要是“旅游+农业”、“旅游+乡村”、“旅游+工业”、“旅游+健康”、“旅游+体育运动”、“旅游+科技”、“旅游+教育”等方面内容。特色产业的架构泛旅游产业架构（三）特色小镇发展的基础-人口聚集人口聚集的变迁是城市化的重要表现，人口聚集是城市化的基础。人口的两种聚集模式，包括长期居留型聚集与中短期流动性聚集，这两种人口聚集模式的结合，将为城镇化发展带来大量的就业人口和消费人口，形成城镇化发展的基础，决定着城镇发展格局。1、特色产业带动的人口聚集及城镇化发展特色产业的发展形成产业聚集，产业聚集带来就业人口的增加，形成常住居民，常住居民的各种需求促进地产、金融、公共服务等配套产业及设施

5、的发展，进而推动城镇化架构的形成。2、泛旅游产业带动的人口聚集及城镇化发展逻辑以“旅游吸引核”为基础，通过旅游的“搬运”功能，形成大规模的外来游客的聚集，游客聚集形成食住行游购娱等多样化的消费结构，由此形成消费产业的聚集，构成城镇发展的产业结构，带来大量的就业人口与服务人口。这些人口与当地居民结合，产生对城镇居住、交通、金融、文化等的需求，由此带动城镇化结构的形成。二、特色小镇的综合开发架构（一）特色小镇自身的开发架构特色小镇以特色产业引擎与旅游吸引核为中心，依托核心产业园区与休闲聚集区，形成产业延伸环、居住发展与社区配套网的综合架构。（二）特色产业项目开发架构特色产业开发具体落地架构主要分为

6、事业导入与产业开发两个方面。事业导入主要分为科（产业科研基地）、教（教育培训园区）、文（产业博物馆）、其他（比如康复疗养医院）等。产业开发包括产业本身（科技产业园、产业孵化园、双创中心、创想园等）；产业应用（应用示范园等）；产业服务（产业+贸易、产业+会议、产业+康养、产业+运动、产业+休闲娱乐等等）。（三）旅游产业项目开发架构旅游产业项目以“旅游吸引核+休闲聚集+商街+居住”的开发架构模式。旅游吸引核特色项目吸引核（包括主题乐园、景区等）、风貌吸引核（包括古镇、艺术、创意等）、广场吸引核（包括激光水秀、篝火晚会等）、餐饮吸引等。休闲聚集餐饮聚集、酒吧与夜间聚集、创意客栈聚集等。商街创意工坊街

7、区（诸如百工坊、百艺坊等）、娱乐游乐街区（演艺、洗浴、养疗等）、休闲街区与商业地产。居住就业与本地居民第一居所、大城市与周末居住第二居所、养老与度假居住第三居所等。三、特色小镇的运营（一）特色小镇的商业模式1、土地一级开发仅做土地的一级开发，直接获利；进行一级土地开发，同时通过其他模式（如补贴方案等），享受升值收益结构。2、二级房产开发包括六大房产结构：一居所地产、商铺型地产、客栈公寓型地产、二居所地产（周末）、三居所地产（度假）、养老地产。通过销售回收经营等方式形成销售运营模式。3、产业项目开发一是特色产业项目开发，包括科教文卫等产业事业导入及产业园、孵化园等产业本身开发；二是旅游产业项目开

8、发，包括旅游吸引核项目（如主题公园）、休闲消费聚集项目（如休闲商街）、夜间休闲聚集项目（如水秀表演等）；通过项目的运营获得收益。4、产业链整合开发两大产业链：泛旅游产业链和特色产业链；两大产业链相互支撑，构建区域产业生态圈，包括金融、教育、居住人群、城市化机构和政府政策等。5、城镇建设开发城市服务：公共交通服务、社会服务等；城市管理：城市智能化管理、政府政策等；城市配套：银行、学校、医院等。（二）特色小镇的运营模式以企业主体，政府服务，政府负责小镇的定位、规划、基础设施和审批服务，引进民营企业建设特色小镇。（三）特色小镇的投融资模式主要以构建以项目为核心；以城市投资及旅游投资为支撑，多种投资平

9、台相互协调；特色小镇投融资平台为互相支撑的投融资框架结构。特色小镇的投融资模式流程图特色小镇的PPP模式四、特色小镇开发中的资源导入模式以产业链整合为模式，有效利用各种资源，突破原有的项目推进和开发时序，将后期导入前期，在进行策划规划设计的同时，引入后期的建造、成熟项目、营销、管理、服务、投融资等资源，使得策划规划过程也成为一个推动项目落地的过程。结合项目落地、运营、投融资、营销概念的前期策划规划设计方案，将成为后期工作的有力指导。后端在策划规划阶段，将相关成熟的IP、运营机构、管理团队、建造机构、投资机构等，以专家身份、投资商、服务商身份，导入进来，形成落地性极强的方案。结合建造导入结合运营

10、导入以整合特色小镇下的投融资平台为基础，构建与培育区域旅游上市公司和新三板企业为核心，PPP项目为抓手，创新旅游IP导入为驱动，形成创新的旅游投融资模式，推进特色小镇创新发展。结合投融资导入五、在特色小镇建设中采用PPP模式的必要性和可行性分析（一）应用PPP模式的必要性1、减轻财政压力，开拓融资渠道根据住房城乡建设部国家发展改革委财政部关于开展特色小镇培育工作的通知，到2020年，培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇。目前，地方政府也在积极推出各种各样的特色小镇，但是政府处于两难的境地，一方面特色小镇必须以产业为主体，另一

11、方面地方政府的债务压力大，持续的财政输出显然不太可能。要实现特色小镇建设投资主体的多元化，建立以政府引导，社会资本广泛参与的融资模式，发挥财政资金的“杠杆”作用，才能够以较少的财政资金撬动庞大的社会资金。因此，以政府和社会资本合作为基本特征的PPP融资模式，能够有效地综合使用财政资金和社会资本，弥补特色小镇资金缺口，丰富资金来源。因此，在特色小镇建设过程中有必要积极探索引入PPP模式，解决特色小镇资金不足的问题。2、降低和分散风险在特色小镇建设中采用PPP模式，政府和社会资本通过相应的合同，对投资、建设过程中的相关责任进行明确划分，这有利降低和分散风险，提高特色小镇建设的效率和效益。一方面，政

12、府通过行政手段以公开招标的方式引进综合实力较强的企业参与特色小镇的建设，参与的企业一般具有较强的风险控制能力和雄厚的资金积累，进而提高特色小镇建设的整体风险控制能力；另一方面，PPP模式的初衷是在项目的开始阶段就引入社会资本，这样社会资本可以以自身先进的技术和管理经验，对项目本身的相关风险进行甄选和识别，进而通过行之有效的手段管控风险。另外，在特色小镇建设的开始阶段，政府可以承担较多的项目风险，而社会资本则参与风险的管控。当特色小镇的项目完工，社会资本参与特色小镇的经营，承担相应风险。这样政府和社会资本可以发挥自身优势在项目的不同阶段管控相应风险，降低和分散风险，提高特色小镇建设的效率。3、扩

13、大社会资本的投资领域在特色小镇建设中引入PPP模式，不仅有利于缓解政府财政压力，对民营企业的发展和完善也有利，具体可以从三个方面来体现：第一，PPP模式可以作为特色小镇建设的一种稳定的投资渠道，获得经济利益。特色小镇建立的初衷就是为了打造一个产业平台，未来像美国的硅谷一样形成一个产业集群，这样社会资本可以获得较高的预期收益。第二，在PPP模式下，社会资本通过投资特色小镇，除了可以获得直接的经济利益，还有获得其他衍生利益。例如参与特色小镇的商业设施和公共服务设施的日常经营和管理，获得较为合理的经营性收入。第三，在PPP模式下，社会资本参与特色小镇建设，可以提高特色小镇的建设效率，提高政府资本的投

14、资效率，拉动区域的经济发展和投资需求，有助于提升整个社会的资本投资回报率，还有吸引更多的人才参与到区域的经济建设中去。（二）应用PPP模式的可行性1、良好的运作基础PPP模式的核心在于政府和社会资本的优势合作，实现双方“共赢”的合作目标。PPP模式在中国经过多年发展，积累了许多宝贵的经验。从90年代至今，PPP模式的在各个领域得到了广泛运用。去年自发改委和财政部对于PPP项目，搭建PPP项目的推介平台以来，中国的PPP项目规模已达13.77亿元。地方政府的持续财政压力驱动下，PPP项目的融资功能对于缓解地方的债务压力比较明显，深得各级政府的推崇。2、有利的政策导向特色小镇作为一个按照创新、协调

15、、绿色、开放、共享发展理念，融合产业、文化、旅游、社区功能于一体的产业平台。中央和各级政府都不遗余力的给予政策支持。住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部（简称“三部委”）联合发出关于开展特色小城镇培育工作的通知2016147号，提出即日起在全国范围内开展特色小镇培育工作。浙江省政府出台关于加快特色小镇规划建设的指导意见（浙政发20158号），明确了特色小镇规划建设的总体要求、创建程序、政策措施、组织领导等内容。天津市政府办公厅近日发布天津市特色小镇规划建设工作推动方案。根据该方案，到2020年，天津市将创建10个市级实力小镇、20个市级特色小镇。在2015年底，江苏提出计划通过“十三五”的努

16、力，打造100个左右特色小镇。目前除了南京已率先进行试点建设外，扬州、泰州、宿迁等市也在积极探索中。广州目前已编制了关于加快特色小镇规划建设的实施意见，计划先期创建30个市级特色小镇，为其提供用地扶持、资金扶持、产业扶持和人才支持。福建省人民政府关于开展特色小镇规划建设的指导意见明确在未来35年的培育创建，建成一批产业特色鲜明、体制机制灵活、人文气息浓厚、创业创新活力迸发、生态环境优美、多种功能融合的特色小镇。这一系列的政策为特色小镇建设广泛运用PPP融资模式提供了政策支持。3、稳定的投资回报特色小镇的建设能否吸引到民间资本的参与，其中的关键在于特色小镇项目的盈利空间和回报机制的设置，能否匹配

17、社会资本的预期回报率。只有当特色小镇的投资收益大于社会资本的投资成本时，PPP融资模式才能真正的落地。事实上，PPP融资模式下，社会资本参与特色小镇的建设还是有利可图的。首先，从特色小镇设立的目的方面来看，特色小镇不同于一般意义上的政府公益性项目，它是一个融合产业、文化、旅游、社区功能于一体的产业平台。因此，定位准确、运作科学、机制合理的特色小镇，它未来产生的价值，是完全可以满足社会资本的投资回报。其次，在政府为了吸引社会资本参与特色小镇的建设，会从多方面落实相关政策，提供优惠条件，包括从多方面，解决好社会资本的投资回报问题。例如：政府从土地、税收、银行信贷支持以及财政政策方面等。六、特色小镇

18、PPP模式的流程设计特色小镇PPP模式，是以特色小镇项目为合作载体，让实力较强的企业参与到项目建设中，从而实现政府建设特色小镇的目的，与此同时为社会资本带来一定的投资回报率。通过这种合作过程，确保特色小镇建设效率和质量的前提下，适当满足社会资本的投资营利要求。其特征主要表现为：（1）采用PPP模式的特色小镇项目也可以理解是一种特许经营项目，特色小镇的财产权归政府所有，政府只是将特色小镇项目的建设、经营和维护交给社会资本；（2）特色小镇的PPP模式下，政府和社会资本之间属于长期合作，其最终的目的在于提高特色小镇的长期效益。由于特色小镇项目回报的长期性，其成功的关键在于项目的存续期内政府和社会资本

19、如何能够保持稳定、良好的合作关系。（3）PPP模式的初衷便是一种利益共享，风险共担的机制。所谓利益共享是指政府和社会资本在共享特色小镇的社会成果之外，也可以使社会资本获得比较好的经济收益。但是这种投资收报绝对不是超额利润，否则从根本上难以做到利益共享。利益与风险的匹配性，在项目双方共享利益的同时承担相应风险是必须具备的。基于上文所述PPP模式可行性和必要性，结合PPP的自身特征，现提出特色小镇建设PPP模式的交易架构，该架构的重点是社会资本就特色小镇项目应成立项目公司，由项目公司负责对项目进行融资，这其中包括融资金额和目标、融资结构、确定项目资金的结构，并签署相关协议（具体结构见下图）。PPP

20、结构示意图七、特色小镇采取PPP模式的相关建议（一）对于企业而言1、明确PPP项目运作机制。首先，明确项目合作主体。四大主体是政府授权的下属机构或下属公司；各类投资主体；金融机构或其他投资人；咨询设计、工程施工、招商运营等产业服务机构。其次，明确职责分工。政府部门给予整体方向指导、行政便利支持和专项资金补贴等；合作成立的SPV公司作为PPP项目实施主体，负责与政府签订PPP项目合同，进行土地整理、基础设施建设、公共设施建设、物业项目开发等项目开发运营活动。2、明确项目相关投资回报。PPP项目属于基础设施与公共事业，决定了它需要在社会资本收益和公共利益之间寻求平衡，收益率大概只能达到10%。因此

21、，建议参与特色小镇建设的社会资本方一开始就要降低收益预期，其次，明确项目收益及补偿来源，主要包括开发建设成本补偿和特许经营收益。最后，要明确项目周期。一般PPP项目都有长达10-30年的运营期，要靠后期运营的收益来弥补前期投资，因此，需要社会资本方具有强大的运营能力。（二）对于地方政府而言1、建立PPP项目资源库。首先，明确入库项目范围，重点为城市基础设施及公共服务领域项目。其次，聘请专业PPP项目咨询机构，包装特色小镇PPP项目，向上申报；然后邀请中介机构基于项目的建设经营方案、盈利补贴方案、经营年限等综合条件，对项目进行初步筛选。再次，根据申报项目的性质及成熟度，明确项目分类（储备项目库、

22、执行项目库、示范项目库），确定项目开发时序。最后，对项目实施动态化管理，及时有效掌握每个项目的详细信息，有针对性的提供技术支持与专业指导，同时建立针对进度慢、效应差的项目建立退出机制，形成良性机制循环。2、制定PPP项目税收优惠政策。目前，财政部已出台一份关于支持政府和社会资本合作PPP模式的税收优惠政策的建议，主要涉及基础建设领域。因此，在针对社会资本参与特色小镇PPP项目，政府也应加快出台针对不同类型的特色小镇PPP项目实施的各个阶段的专项支持扶持优惠政策，以达到降低社会资本的投资成本。3、加强PPP项目金融支持体系。目前，国家层面出台的特色小镇金融支持政策仅有中国农业发展银行一家政策性银行，远远不能跟上我国特色小镇建设步伐。建议政府加强加紧出台更多金融支持政策，建立符合特色小镇PPP项目的金融体系，如：扩大商业银行对特色小镇建设贷款力度、对于进行特色小镇建设的社会