案例一WTO史无前例的农产品补贴争端

1、案例一WTO史无前例的农产品补贴争端美国棉花补贴所引起的贸易争端及启示引言反补贴、反倾销和保障措施，并称为WTO规则所允许的保护国内产业的三大救济手段。反补贴是指如进口产品存在补贴，并对已经建立的进口国的国内产业造成实质损害或者产生实质损害威胁，或者对已建立的国内产业造成实质阻碍，进口国可依照WTO补贴和反补贴协定及其国内法的规定进行调查，采取反补贴措施。反补贴措施采取征收反补贴税的形式，目的是为抵消补贴产品对国内产业造成的负面影响。随着国际贸易竞争的日趋激烈，一些国家出于保护国内产业的目的，利用WTO反补贴协定和本国的反补贴立法，对国外进口补贴产品不断提起反补贴调查并采取反补贴措施。国际反补

2、贴案件所呈现出的特点：1使用反补贴手段的国家比较集中，反补贴手段并没有在多数国家中得到广泛使用。截至2002年6月30日，所有WTO成员中仅有13个国家使用了反补贴手段，这是因为补贴作为一种政府行为，在调查过程中要触及他国国内法和涉及大量政府间交涉，同时还要考虑自身国家整体利益的平衡；另外，反补贴的技术性要求较高，证据要求必须确凿，程序要复杂得多。2虽然使用反补贴手段的国家较少，但其中少数国家的使用频率较高。在所有发起的128起反补贴调查中，美国、欧盟、加拿大、南非分别为48起、34起、11起、10起，4国发起数量就达103起，占到总数的80.5%；在所有最终实施的67起反补贴措施中，美国、欧

3、盟、墨西哥分别为21起、15起、7起、6起，合计达49起，占到了总数的73%。3在所有发起的反补贴调查中只有近一半最终采取了反补贴措施，说明使用反补贴手段的要求较高、标准较严。主要表现在两个方面：一是确定补贴存在和所涉补贴是否属于禁止性补贴的难度较大；二是在计算补贴金额方面也比较复杂，取证相对困难。4在国际反补贴案件中，发达国家明显占据主动和优势地位。在发达国家总计发起的100件反补贴调查中，针对发展中国家就发起了71起，比例为71%；而发展中国家对发达国家只发起了12起。在发达国家最终实施的47起反补贴措施中，其中针对发展中国家的就有30起；发展中国家对发达国家则只实施了6起。在所有提交至W

4、TO争端解决机构的27起争端中，发达国家之间的争端达到19起，发展中国家针对发达国家提起的申诉只有6起。在国际反补贴案件中，发展中国家明显处于劣势和被动地位。5反补贴案所涉及的产品类型主要为金属及金属制品、农产品、轻工产品、纺织品和服装等。其中涉及金属及金属制品的案件最多，各成员共发起此类调查55起，实施反补贴措施37起。2004年6月18日，WTO争端解决机构裁定美国棉花补贴违反了WTO规则。起诉方巴西对美国棉花补贴违背WTO规则的大部分主张被判成立。了解这次贸易争端的前因后果，不仅有助于更好地理解WTO规则，更好地制定新一轮谈判中的重要规则，对于有理有力地回应一些WTO成员对我国棉花补贴的

5、指控，也有非常重要的参考价值。本文对本次贸易争端的基本情况、特点、具体内容等进行分析，并提出有关启示。背景简介在新一轮世贸组织农业谈判中，棉花问题获得了极为特殊的关注。最早是贝宁等4个非洲棉花出口国于2003年5 月在WTO提出了棉花问题。主要观点是根据国际棉花咨询委员会的资料，美国、欧盟和中国等对棉花进行了大量补贴，压低了世界市场棉花价格，妨碍了非洲4国棉花的出口竞争力。要求在新一轮谈判中，先行对棉花产业实行自由化。这个议题受到了高度的关注，以致成为坎昆会议中农业问题的一个组成部分。与此同时，巴西根据争端解决机制，对美国就棉花补贴进行了起诉。2004年4月初，由来自波兰、智利和澳大利亚的3位

6、贸易法专家组成的WTO专家组对此争端进行了初裁，认定补贴促使美国棉花产量及出口增加，从而压低了世界棉花价格和损害了穷国农民的利益。2004年6月18日，WTO贸易争端解决机构对此进行终裁。在起诉之前，从2002 年10月到2003年1月，巴西政府曾经根据有关规定，与美国政府进行了3次磋商。磋商中巴西曾尖锐地指出，美国补贴违反了农业协定以及补贴和反补贴措施协定，催促美国尽快削减其陆地棉补贴，从而消除给巴西生产者带来的严重损害，但美国坚定地给予了拒绝。因此，巴西不得不启动WTO争端解决程序。在6月18日的裁定之后，美国表示不服从裁定，提出了上诉。在34个月内，上诉机构将做出最后裁定。据各方面估计，

7、推翻专家组裁定的可能性不大。巴西起诉美国政府目前对棉花生产提供的补贴共有7 种。以下不同形式和数量的补贴均来自美国农业部最近公布的数据：（1）8.98亿美元的市场营销贷款，用来保证生产者棉花最少获得0.52 美元/磅的收入；（2）8.695 亿美元的反周期支付，这种支付在棉花价格低于0.6573美元/磅时使用；（3）1.941亿美元的棉花保险补贴；（4）4.15 亿美元的“第二步”补贴，支付给出口商和国内棉花采购商；（5）4.214亿美元的直接支付，是基于调整过的历史面积和单产数据对棉农给予6.667 美分/磅的直接支付；（6）5000万美元的棉籽支付来降低轧花成本；（7）通过出口信贷担保，推

8、动价值3.49 亿美元的棉花出口到有关发展中国家。根据美国农业部最近的数据，1999 年8月至2003年7 月间，美国棉花生产者共得到124.7 亿美元的补贴，而同期美国棉花的产值是139.4亿美元。补贴率（即补贴占整个产值的比例）为89.5 %。也就是说，美国棉农每销售1美元的棉花，政府就另外付给他们89.5 美分。2001/2002 年度，美国政府支付给棉花生产者39.83亿美元的补贴，而同期棉花的产值只有30.80亿美元，补贴率为129.3%。美国的棉花生产成本远高于棉花市场价格。通过处理美国农业部数据，巴西向专家组提供了以下信息以证明美国高补贴支持了高水平生产：（1）1999 年8月至

9、2003年7 月，美国棉花生产者接受的市场价格比美国生产者的全部生产成本平均低77 %。（2）1997-2003年间，美国平均每英亩棉花累计产生的全部市场收入比全部累计生产成本低872 美元。（3）1997-2003年，美国平均每英亩棉花累计所接受的政府补贴近1000美元。把这些补贴支付包括在内，美国棉农每英亩棉花6年累计才获得106美元的“利润”。尽管是棉花市场价格低，美国的棉花生产却维持在高水平上：（1）1999 年、2001年和2002 年棉花价格陷入低谷，2002 年春天创下了29 美分/磅的最低价记录，远低于20年的平均价72 美分/磅的水平。（2）1998-2001年间美国棉花生产

10、却不断增长，由1998/1999 年度的1310万英亩增加到1999/2000年度的1460万英亩，再进一步增加到2000/2001年度的1530万英亩和2001/2002 年度的1550万英亩。尽管价格很低，2001/2002 年度的美国棉花生产却成为历史上第二个高产年。美国棉花出口保持高水平记录，而第三世界国家的棉花出口却在不断下降：（1）美国棉花在世界出口市场的份额由1998/1999 年度的17 %增加到2002/2003年度的42 %。而其他像巴西棉农一样低成本和高效率的生产者，在同一时期却不能增加他们的市场份额。美国市场份额的增加使得同期西非生产者的市场份额由原来的15 %下降到1

11、1%。（2）尽管美元相对于世界其他棉花生产国（如巴西和非洲国家）的货币价值升值了154% ，但美国棉花出口仍然翻了一番多。依照经济理论，美元升值导致以美元计价的美国产品更加昂贵，国外其他较便宜的产品应该更具竞争力。但因为美国有大量补贴，事情的发展却悖于常理。（3）巴西和非洲生产者的棉花生产成本不及美国棉花生产者的一半。在世界主要的棉花出口国中，美国是唯一一个持续以低于生产成本的价格出口棉花的国家。问题分析由于根据WTO的规则仅仅确定了补贴存在还是不够的，还要证明这种补贴造成了损害，因此，巴西从以下几个方面对美国棉花补贴给巴西和其他成员造成的损害进行了论证：（1）增加了美国棉花的产量；（2）导致

12、了美国棉花出口的增加；（3）相对于需求来说，世界棉花市场供应太多，进一步压低了世界棉花价格。巴西还证明，由于美国的补贴增加了美国棉花在世界市场上的份额，从而对巴西生产者造成严重损害，违反了补贴协定的6.3（d）部分。补贴使得美国在世界棉花贸易中拥有一个不公平的份额，违反了1994年GATT中的XVI ：3部分的规定。美国最重要的国内补贴是市场营销贷款计划，该计划保证农场主生产棉花能够获得52 美分/磅的收入，如果市场价格低于这个水平，政府将补偿其中的差额部分。而且，美国给其农场主提供了大量的作物保险补贴，此项补贴确保棉花生产者可以在出现不利天气、虫灾或价格过低的情况下减少损失。反周期支付是基于

13、棉花72.4美分/磅的目标价格，用来补偿支付52 美分/磅的贷款率（或市场价格，选较高者）与目标价格之间的差额。同时，美国政府支付给棉农的是无须价格触发的直接补贴，根据生产历史棉花给了6.67 美分/磅补贴。美国政府这些补贴政策使得棉农在做生产决策时完全不考虑市场价格的变化。棉籽美国棉花补贴所引起的WTO贸易争端及启示补贴也支持了美国的棉花工业，降低了轧花成本。美国按较高的国内棉价与世界棉价的差额给棉花出口商和国内用户实行“第二步”补贴，因而提高了美国本不具备条件经营者的竞争力。同样的问题，美国也给棉花出口商提供了出口信贷担保补贴，使那些本来拿不到任何信贷的出口商很容易就得到了信贷支持。所以，

14、出口信贷担保使美国棉花出口受益匪浅。其特殊目的是使不可能的信贷销售成为现实。表面看信贷服务是交易商在使用，但它实际上是对购买美国棉花的一种奖赏。2001年美国对棉花的所有补贴为40亿美元，而当年棉花的产值仅有30亿美元。1999-2002 年间平均的补贴率为89.5 %。这意味着美国棉农出售棉花所赚的1美元中，有89.5 美分是政府给的。美国的巨额补贴对巴西、非洲和世界其他地区的棉花生产者造成了损害。巴西政府及其专家几乎完全依靠美国农业部数据和经济学家的计量经济分析以及美国政府认可的FAPRI 计量经济模型，证明了美国补贴和压低世界价格之间的关系。例如，利用FAPRI 模型发现，如果没有补贴，

15、1999-2002 年间美国棉花生产要平均减少28.7 % ，棉花出口也将平均下降41.2 %。并且，如果没有美国补贴造成的生产过剩，世界棉花价格会提高6.5 美分/磅或12.6%。还有其他大量的证据支撑这些结论。特别是成本很高的美国棉花增产时世界棉花价格就出现下降。而且，美国农业部的生产成本数据也表明，美国棉花农场主生产棉花是亏本的。更确切的是，美国农业部的数据还表明，1997-2002 年间生产者每种植一英亩棉花总共要损失872 美元。平均来看，美国棉花生产成本要比其市场销售收入高出77 %。美国竭尽全力地想证明，他们的直接补贴和反周期支付不会对巴西和非洲生产者造成损害。美国认为，这些补贴

16、不是依据当前生产，因此不会对生产有影响。然而，美国却不能回答这样的事实，即在1997-2002 年间，如果没有这些补贴，美国生产者每英亩棉花生产将损失330多美元。实际上，这些补贴起到了降低美国棉花生产成本的作用，这也是美国棉花委员会在2001-2002 年度从国会那里得到增加棉花补贴前曾经反复证明的一个事实。证据表明，1999-2002 年间，美国补贴在保持和扩大棉花生产、增加出口以及压低世界价格方面发挥了关键的作用。在此期间，尽管当时美国棉花生产成本增加了和国内价格跌到历史低点，美国棉花出口还是大幅度增加。1999 年美国在世界棉花出口市场占有24%份额，到2002 年已经增加到42 %。

17、实际上，美国农业部预测，2003年及以后美国棉花出口还会继续增加。这种市场份额的扩大是伴随着美元对其他主要棉花生产国和出口国货币升值150%发生的，美元大幅度升值本来会使美国棉花更不具竞争力。美国从来没有给专家组解释，如果没有补贴，美国这种大幅度的增加出口是否还有可能。美国棉花占世界棉花出口市场份额的增加，违反了WTO补贴协定的第6.3（d）条款。此条款规定，如果有补贴的成员占世界市场份额超过前3年平均水平且还继续保持一种稳定增长趋势，此成员就对其他成员利益造成了损害。美国农业部的数据最终表明，美国补贴案例均已符合以上两个条件，而且美国从没对此数据认真地提出质疑。相反地，美国认为条款中“世界市

18、场份额”的含义应该是“占世界消费份额”，其定义是一国国内消费量加上出口后再除以世界消费总量。巴西指出这是概念性的错误，因为一国的出口就是另一国的进口及部分国内消费。这样，在计算中就会被重复计算，会夸大世界市场份额，总的世界市场份额就会超过100%。对此，美国没能做出解释。美国补贴也违反了WTO补贴协定的第6.3（c）条款，因为这些补贴明显地压低了世界棉花价格。巴西认为，美国补贴提高了生产，从而导致世界棉花市场价格普遍走低。巴西的证据也证明了基本的经济事实，即在需求不变的情况下增产会导致价格下降。证据表明，美国补贴在增加本国和世界棉花生产的同时，本身就压低了美国的棉花价格。而世界棉花市场是一体化

19、的，美国生产过剩导致国内棉花价格低落，必然会影响到世界各地棉花市场价格的下降。解决问题的思路巴西起诉引发的关键问题是农业协定中的第13条款，即“和平条款”。总的来说，在1995 年到2003年12 月31日期间“和平条款”阻止了WTO成员对农业补贴进行起诉。巴西的起诉开始于2002 年9 月，这是WTO成员第一次证明“和平条款”不应妨碍起诉，因为它没有考虑到不同的情况和条件。实际上有3种不同的“和平条款”可适用于巴西的起诉：第一，出口补贴：有针对出口补贴的“和平条款”（即农业协定第13条c 部分），它规定只要补贴没有超过1995 年底乌拉圭回合许可的水平就免于起诉。但那时WTO成员没有允许美国

20、对棉花提供任何出口补贴。“和平条款”不适用于美国对棉花的出口补贴，因此可以起诉。第二“，绿箱”补贴“：和平条款”禁止在实施期内对属于“绿箱”范围的任何国内补贴进行起诉（即农业协定第13条a 部分）。“绿箱”政策允许对农业进行支持，但对生产和贸易的扭曲要保持在最低限度，而且要有严格的标准保证补贴与任何一种作物的生产不挂钩。如果符合以上条件，使用补贴的成员在1995-2004年间被免于起诉。在棉花争端中，各方的分歧在于，美国基于“2002 年农业法案”的“直接补贴”和基于“1996年农业法案”的“生产灵活性合同支付”是否属于“绿箱”政策。巴西和其他第三方认为，这些“直接补贴”不属于“绿箱”范围，因

21、为它没有完全按照农业协定附件2 的标准进行脱钩。这个问题很重要，如果这些补贴不属于“绿箱”范围，那么将因为造成严重损害被起诉。第三“黄箱”和“蓝箱”补贴：如果对单个产品的“黄箱”或“蓝箱”补贴没有超过1992 年水平“，和平条款”就禁止对这些会引起贸易扭曲的补贴进行起诉。也就是说，有这类补贴的成员必须注意给予单个产品的直接或间接补贴不能超过1992 年水平。如果超过了，别的成员就可以根据WTO补贴协定对其起诉。关键措施分析“和平条款”首先要解决的问题是，根据农业协定第13条（b）（ii）部分规定，1999-2002 年间哪一种补贴应该被纳入与1992 年比较的范围? 因为只有那些非“绿箱”补贴

22、才属于比较的范围，因此，如果美国能够证明一些补贴属于“绿箱”政策，那么这些补贴就不能拿来与1992 年进行比较，也就不能作为起诉的对象。双方争议是否属于“绿箱”范围的补贴有两种：生产灵活性合同支付（源自1996年农业法）和直接支付（源自2002 年农业法）。这两种补贴的计算基础都是根据棉花以往年份（基期）的生产情况。补贴支付给有“基期面积”的农场主。农场主只要具有这些“基期面积”，无论基期面积是自有土地还是租赁的土地，都可以得到补贴。除了棉花之外，还有其他一些产品也享受这类补贴（1996年农业法中包含7 种产品，2002 年农业法扩大到10种产品）。实行这两种补贴也不用考虑当前的价格，因为支付

23、是基于基期生产情况。在专家组会议上，美国辩称，因为现在的棉花生产者在接受两种补贴时并没有被要求生产棉花，因此应该属于“绿箱”范围。巴西和其他方都认为，尽管这两种补贴符合WTO“绿箱”政策的一些标准，但并不符合所有的“绿箱”标准，特别是农业协定附件2 的6（a）和6（b）。第一“，绿箱”规则要求，不能依据基期后任何一年从事生产的类型进行补贴支付。但是，生产灵活性合同和直接支付这两种补贴是有条件的，即不得生产水果、蔬菜、甜瓜、坚果或野稻。也就是说，如果种了这些作物，就被取消补贴资格。这表明两种补贴是通过限制水果、蔬菜、甜瓜、坚果或野稻的种植来鼓励被补贴作物的生产，所以这些补贴不是完全脱钩的，会造成

24、生产和贸易的扭曲，不能被列入“绿箱”范围。第二“绿箱”支付必须基于一个明确的和固定的基期。美国的2002 年农业法确定的直接支付计划，只是将生产灵活性合同支付换了名称，并允许农场主根据1998-2002 年间棉花生产的增加情况来调整接受补贴的面积。这种调整建立了一个新的基期，使得2002-2007 年间棉花生产者得到比1996-2001年间更多的补贴。对基期的调整使得直接支付数额与2002 年法案前的棉花生产直接挂起钩来。这种“再挂钩支付”而非“不挂钩支付”也为农场主对未来调整享受补贴面积提供了预期;由于可以期望将来调整基期面积，因此，他们就会考虑现在增加面积，以在将来增加补贴。这意味着直接补

25、贴不是完全脱钩的，是对生产和贸易有扭曲作用的。总之，巴西认为本争端中美国的补贴都不属于“绿箱”范围，在与1992 年比较时都必须计算在内。专家组接受了巴西的观点。经验及教训巴西诉美国棉花补贴案在WTO历史上具有史无前例的重大意义。这个案例迄今为止的发展所包含的主要意义和启示为：第一，大宗农产品的补贴争端将从此开始。应当看到，巴西所挑战的对手不是无足轻重的小国，而是世界上农业生产和贸易能力最强的美国。巴西的胜利，对许多长期饱受发达国家农业补贴之损害的发展中国家来说是一个很大的鼓舞。第二，巴西的胜利是基于对WTO规则的慎密理解和应用，基于对美国有关政策的精确理解，基于对美国官方数据的掌握和运用。在

26、这方面的强大研究是最为关键的因素。第三，新一轮谈判的进展将受到深刻的影响。新一轮谈判后协议条文的确定将更为精准、明确、全面，而达成协议的过程将更为繁复。第四，我国在确定和执行农业补贴政策时，要注意与现有WTO规定的衔接，并预见到新一轮谈判可能达成的协定。按照目前的标准，我国目前实行的所有补贴，包括直接补贴、良种补贴和农机补贴等均不属于“绿箱”补贴。随着新一轮谈判的进展，有可能需要进行适当的调整。第五，一些WTO成员认为我国现在对棉花存在补贴。应当积极组织力量做好相应的研究工作，以具体的数据和事实说明我国棉花没有补贴。启示进口产品的原产国生产企业或出口商接受政府或非政府机构直接或间接的补贴，即构

27、成进口产品的补贴行为。构成补贴行为的情况有两种：（1）政府或非政府机构作出的财政支持，如资金赠予、贷款和投资、贷款担保、财政收入的扣除或税收减免等；（2）政府或非政府机构作出的价格支持，如对初级产品的输出给予直接或间接的支持以使该产品出口售价低于同类产品国内销售价格。但是，反补贴不是反一切补贴，而是有其特定的范围的。一、关于补贴的定义与分类WTO补贴与反补贴协议对补贴作出了明确的定义与分类，并规定了救济手段；对补贴的计算、工业损害的确定、调查程序、反补贴税的征收期限、行政复审及司法审议等也作出了较为明确的规定。（1）补贴的定义补贴是指政府或任何公共机构对企业提供的财政捐助，以及对其收入或价格的

28、支持。补贴的范围包括：政府直接转让资金，指赠与、贷款、资产注入；潜在的直接转让资金或债务，指贷款担保；政府财政收入的放弃或不收缴；政府提供货物或服务，或购买货物；5政府向基金机构拨款，或委托、指令私人机构履行前述至款的职能；构成关贸总协定第十六条含义内的任何形式的收入或价格支持。但是，补贴不一定都会被WTO成员报以反补贴措施，还要分析补贴的类别与性质。（2）补贴的分类。特殊补贴。所谓特殊补贴是指“某些企业”才可取得的补贴。实际上就是指一国政府实施有选择性的、有差别的或带有歧视性的补贴。禁止的补贴（红区）。协议规定，除WTO农产品协议之外，其他补贴均属禁止的补贴。此次争端之所以重要，并引起了各方面的极大关注，主要是因为有以下重大意义：第一，这是WTO（包括关贸总协定）历史上第一次对国内农业补贴的起诉。在过去的4年中，美国平均每年给予25000个棉农大约30亿美元的国内补贴，而美国棉花每年的产值仅仅略高于30亿美元。第二，这是WTO历史上根据农业和补贴规则直接针对美国农产品出