连载5我国石油工业发展的体制障碍

1、连载5:我国石油工业发展的体制障碍         五、我国石油工业发展的体制障碍        (一 )行业>' target='_blank' class='infotextkey'>管理不统一，政企界限模糊。        能源产业是关系到国计民生的国民>' target='_blank' class='info

2、textkey'>经济重要产业，涉及石油等国家短缺战略物资以及电网和天然气网的建设与运行等国家>' target='_blank' class='infotextkey'>经济命脉，同时，能源内部各行业间的关联性和互动性很强，这些决定了能源产业是一个综合性很强的产业部门，其发展除了应遵循市场>' target='_blank' class='infotextkey'>经济规律外，还应有政府>' target='_blank' class='

3、infotextkey'>管理和协调。而我国目前的能源>' target='_blank' class='infotextkey'>管理呈多部门分散态势，综合性和长远性较差，这种模式完全不符合我国能源大国的特点。当具体到石油天然气行业而言，行业统一>' target='_blank' class='infotextkey'>管理者政策制定者缺位，>' target='_blank' class='infotextkey'>管理

4、权分散在多家综合部门的能源部门分离出来重新整合，政府职能的董复及交叉，造成行业>' target='_blank' class='infotextkey'>管理的低效率和大量的财力和人力浪费。更为严重的是，石油企业对内和对外都常常扮演行业>' target='_blank' class='infotextkey'>管理者和政策制定者以及监管人的角色，既是"运动员"又是"裁判员"，政策制定是政府政策层的专门工作，自我监管，即使能够得到自觉遵守，但仍存在被

5、滥用的可能性。因此以营利为目的企业参与监管和政策制定，严重妨碍市场的公平性，是其他竞争者无法接受的。而且，在国家利益与企业利益相矛盾时，以营利为目的企业将有理由优先考虑企业自身利益，因此，代表石油战略安全和国家利益行业>' target='_blank' class='infotextkey'>管理部门的确实，国家的任何石油发展战略的实施都将大打折扣。此外 ，政 府的政策制定职能和监管职能必须分离，二者的区别在于，政策制定是为能源行业建立国家总体目标，而监管则是实施政府的政策。将政策制定职能与监管职能进行分离，可以保证增加决策的透明度，并避免

6、可能出现的政策与监管目标的混淆。另外，将二者分离开来，可以使潜在的投资者相信，政府正在作出真正的、负责任的改革努力，并且将认真对待独立监管的问题。而我国在政策制定与监管分离也因为多头>' target='_blank' class='infotextkey'>管理而无法实现。        (二)行业监管职能重叠分散。        在市场>' target='_blank' class=

7、9;infotextkey'>经济国家，企业的大多数活动都有效地受制于竞争。但是，对于管道和配气系统这样的"自然垄断"领域，竞争力量一般都不会起作用。在这种情况下，对价格、准人条件和服务标准的监管就替代了竞争。同样，竞争也不能确保油田能够采取有效的节约措施，不能确保安全健康的高标准和环保要求得到满足。因此，就需要通过监管来确保这些方面的高标准得以实现，并使所有的企业能够开展公平竞争。        我国当前石油天然气行业的监管主要是资源勘探开发的监管，由一个>' target='

8、_blank' class='infotextkey'>法律框架、多个具体的法规和石油天然气主管部门的监督>' target='_blank' class='infotextkey'>管理职责组成。矿产资源法是一个>' target='_blank' class='infotextkey'>法律框架，由勘探程序登记>' target='_blank' class='infotextkey'>管理规定、探矿权和采

9、矿权转让>' target='_blank' class='infotextkey'>管理规定、陆上和海上对外合作规定组成。具体法规涉及到探矿许可证和采矿许可证的发放;探矿权、采矿权有偿使用;对外合作的原则及方式;矿业权转让以及采矿权公告等。        但是，总体上来看，我国石油天然气行业监管职责分散和重叠，有些领域的监管缺位，有一些领域还存在着政企不分的现象。这些障碍影响了投资者(尤其是外国投资者)的积极性，使管道等资产利用效率较低，同时也影响了安全和环保措施的执行。 

10、;       当前的行业监管体制已经不适应社会主义市场>' target='_blank' class='infotextkey'>经济的要求，已经成为主要的体制性障碍。目前的石油天然气>' target='_blank' class='infotextkey'>法律框架还不完善:没有一个综合的石油天然气法，没有专门的行业监管框架，因而监管授权往往以条例为依据而不是以>' target='_blank' cla

11、ss='infotextkey'>法律为依据。导致了过分依赖政策和审批，透明度和稳定性不足。政策制定和监管角色的模糊导致了执行的顾此失彼，也削弱了行业>' target='_blank' class='infotextkey'>管理。最后，太多的政策制定者涉及到大量的人力和单位，导致了官僚作风、低效率，并且削弱了行业监管。        (三)市场放开力度十分有限。        我国政府已经实施了一些

12、重要的改革石油天然气行业的措施，采取了以>' target='_blank' class='infotextkey'>行政手段按地域划分市场的方式调整行业结构，但开发力度还远远不够。        在上游，我国公司之间划地域而治，以及对外合作的专营权尚未完全取消，行业的准人尚存在一定的障碍;矿产许可证>' target='_blank' class='infotextkey'>管理方式尚未更多地引入市场竞争机制:还未普遍采取招标方式

13、发放矿产许可证，也没有制定更为严格的矿产许可证延期条件，以促使拥有许可证的公司积极勘探;产品分成合同的财税条件还有待修改，特别是由于采取了限制产品分成合同的合作伙伴从事石油和天然气销售的做法，降低了潜在进人者的兴趣，并可能损害中国政府在该行业吸引私有资金的努力。所有这些都意味着石油资源没有向广泛的勘探思路和技术开放。            在下游，炼油和批发业务的竞争仅限于CNPC和SINOPEC，没有完全向竞争各方开放零售业务，并且在进口、出口和定价上还存在着政府控制;城市配气系统的公司化经营和市场化运

14、作水平还有待提高;天然气价格尚受到各级政府的干预。总之，由于缺乏竞争压力，下游领域的效率还不高。        (四)价格体制不合理。        1979年我国实行改革开放政策以来，>' target='_blank' class='infotextkey'>经济体制改革得到了探化，石油天然气价格>' target='_blank' class='infotextkey'&g

15、t;管理体制发生了深刻变化。已经初步形成了以市场形成价格的价格机制，但仍然存在很多问题。对于石油价格，1998年取消了单一的政府定价，取而代之的是原油价格"协商"确定的机制，协商的原则是到达炼厂的原油成本与进口原油的成本基本相当。另一方面，原国家计委以国际市场汽柴油进口完税成本为基础，制定各地汽柴油(标准品)零售中准价，CNPC和SINOPEC在国家规定的浮动幅度(5%)内确定具体零售价格。        对于天然气，虽然市场的作用逐渐加大，但政府在价格制定上仍然扮演了重要的角色。目前，天然气井口价格和管道运输价格

16、由原国家计委制定。井口价格有两个:政府计划内生产的天然气实行国家定价，自销天然气在政府指导下制定价格。国家对原油和天然气新建管道的运输价格是依据补偿成本、合理盈利以及有利于市场销售的原则，再考虑消费者支付能力等因素来核定的。最后，天然气的零售价格由省级价格主管部门决定。价格改革有两个缺陷:第一，现行的国内成品油的价格与国际市场接轨的办法，不能完全反映国内市场的供求关系，也给国民>' target='_blank' class='infotextkey'>经济稳定运行带来一定的压力;第二，随着天然气市场供求关系的变化，价格双轨制也暴露出越来越多

17、的问题。        (五)>' target='_blank' class='infotextkey'>法律体系不健全。        世界上大多数国家的标准做法是制定包括总>' target='_blank' class='infotextkey'>法律、配套法规、样本合同和一系列财税条件在内的石油法规组合。>' target='_blank&#

18、39; class='infotextkey'>法律将阐明资源所有权、分配资源权利的权力部门(专门的部级机构)等问题。这种做法既适用于已有生产的国家，也适用于正在努力鼓励增加新生产的国家。其优点在于:投资者及向其提供融资的金融机构的利益获得了保障，因此，>' target='_blank' class='infotextkey'>法律也是一种吸引外国投资者的工具。        目前，我国只有一个矿产资源法监管石油天然气资源勘探开发的>' target=&