公共财政扶持民办教育发展的法规基础、局限与

1、公共财政扶持民办教育发展的法规基础、局限与    摘要：公共财政扶持民办教育发展政策，虽是新近第一次明确提出，但其法规基础却是由来已久。站在时代发展的新高度，公共财政扶持民办教育发展的法规还存有确定性的法律依据不足、法律操作性不强、政策规范性不够、法律问责机制不健全等局限，需要对其进行改进完善，为促进民办教育又好又快发展，提供更加坚实的法律保障。关键词：公共财政；民办教育；扶持政策改革开放以来，尤其是党的十四大确立建设社会主义市场经济体制以来，中国政府高度重视民办教育的发展，并采取一系列有效措施规范、调整、保护和促进民办教育又好又快发展。2010年7月，

2、党中央、国务院颁发国家中长期教育改革和发展规划纲要(20102020年)(以下简称教育规划纲要)，第一次在国家政策性文件中明确提出公共财政对民办教育的扶持，从而揭开了我国政府扶持民办教育发展的新篇章。公共财政扶持民办教育发展政策，虽是第一次明确提出，但其法规基础却是由来已久。本文以改革开放以来若干民办教育法规文本为线，考察公共财政扶持民办教育发展的法规基础，分析其存在的局限，并提出完善建议。一、公共财政扶持民办教育发展的法规基础早在1995年颁布教育根本大法中华人民共和国教育法时(以下简称教育法，其他国内法律法规同理)，就对各级政府扶持民办教育事业的发展作出了原则性、指导性的法律规定。教育法第

3、五十三条规定：“企业事业组织、社会团体及其他社会组织和个人依法举办的学校及其他教育机构，办学经费由举办者负责筹措，各级人民政府可以给予适当支持。”在当时综合国力不强，义务教育尚未基本普及的时代背景下，在教育根本大法中规定对民办教育“各级人民政府可以给予适当支持”，实属难能可贵。这也为以后出台一系列扶持民办教育发展的政策和专门法规，提供了法律依据。虽然教育法对扶持民办教育的发展作出了原则性、指导性的规定，但是，由于该规定缺乏可操作性的条款或实施细则，再加上在社会主义现代化建设“第二步战略目标”实现之前，各级政府的公共财政相对较弱，对民办教育的公共财政扶持政策并未出台，也鲜见有公共财政扶持民办教育

4、的实际行动。2002年，民办教育促进法的颁布，使得民办教育在21世纪迎来了发展的春天。民办教育促进法第三条明确规定：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针。各级人民政府应当将民办教育事业纳入国民经济和社会发展规划。”该规定不仅对民办教育的性质，即民办教育属公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分作出了权威回答，还对国家发展民办教育的基本方针，即积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理作出了法律规定。因此，民办教育无论其办学经费来源的多渠道，办学主体的复杂性，还是办学投入是否有盈利，都不能改变其公益性的性质。民办教

5、育也只有在不断促进社会公益性事业发展的过程中，才能实现自身的动态良性发展。此外，民办教育促进法还以“扶持与奖励”为专章，共计九条，规定如何实施对民办教育的扶持与奖励政策。民办教育促进法第四十四条规定：“县级以上各级人民政府可以设立专项资金，用于资助民办学校的发展，奖励和表彰有突出贡献的集体和个人。”第四十五条规定：“县级以上各级人民政府可以采取经费资助，出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持。”这样，县级以上各级人民政府扶持民办教育发展的基本方式与手段就有了法律规定。即可以设立专项资金，可以采取经费资助，也可以出租、转让闲置的国有资产等。第四十六条规定：“民办学校享受国家规定的税收优

6、惠政策。”第四十八条规定：“国家鼓励金融机构运用信贷手段，支持民办教育事业的发展。”这样民办学校不但能享受国家规定的税收优惠政策，还能获得国家金融政策的支持。第四十九条规定：“人民政府委托民办学校承担义务教育任务，应当按照委托协议拨付相应的教育经费。”该规定是对教育法第五十六条规定的延续、拓展和超越。教育法第五十六条只是一般性地对在边远贫困地区、少数民族地区实施义务教育的机构进行专项资金扶持，并未区分公办学校与民办学校，也未对扶持的形式作出具体规定。民办教育促进法第四十九条的规定，则克服了这种立法局限，开创了政府在教育领域实施公共治理的新形式，即政府可以购买民办学校的教育服务。这种政府购买教育

7、服务的方式，无疑是现代政府职能和公共治理方式转变的一种重要体现。政府在无财、无力，或无需亲历、亲为的公共领域，可以采取更加灵活有效的方式，来实现公共治理。从这个意义上说，政府不仅是公共事业建设“市场”的监控、规范主体，也可是一个“参与主体”。这样的立法理念，既为政府以委托的方式，用公共财政购买民办职业教育服务、民办学前教育服务等学历教育服务，也为购买民办学校承担的对农民工职业技能培训、下岗再就业培训、成人扫盲培训、社区培训等非学历教育的服务提供立法导向。这些，都是政府对民办教育进行公共财政扶持的法律依据。       

8、60;为了更好地贯彻落实民办教育促进法，国务院于2004年制定了专门的行政法规民办教育促进法实施条例(以下简称条例)。该条例对民办教育促进法中的一些规定进行了必要的补充和细化，使得民办教育促进法在落实过程中更具操作性。呼应民办教育促进法专章规定对民办教育的扶持与奖励，条例也专章、十一条规定如何落实对民办教育的扶持与奖励。条例第三十八条规定：“捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校，依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策。出资人要求取得合理回报的民办学校享受的税收优惠政策，由国务院财政部门、税务主管部门会同国务院有关行政部门制定。”该条规定是民办教育促进法第四十六条规定的细化

9、，将国家对民办学校的税收优惠政策，以是否要求取得合理回报为依据进行了区分。条例第四十条规定：“在西部地区、边远贫困地区和少数民族地区举办的民办学校申请贷款用于学校自身发展的，享受国家相关的信贷优惠政策。”该条规定是对民办教育促进法第四十八条规定的细化，明确国家鼓励金融机构运用信贷手段，支持民办教育事业发展的地区与贷款用途。即凡是在西部地区、边远贫困地区和少数民族地区举办的民办学校申请贷款用于学校自身发展的，享受国家相关的信贷优惠政策。其他则不在鼓励支持之列。条例第四十一条规定：“县级以上人民政府可以根据本行政区域的具体情况，设立民办教育发展专项资金。民办教育发展专项资金由财政部门负责管理，由教

10、育行政部门或者劳动和社会保障行政部门报同级财政部门批准后使用。”该条规定是对民办教育促进法第四十四条规定的细化和补充。一是考虑各地的地情，规定县级以上人民政府可以根据本行政区域的具体情况，设立民办教育发展专项资金。二是明确民办教育发展专项资金的管理与使用部门，以及使用部门的使用批准程序。条例第四十二条规定：“县级人民政府根据本行政区域实施义务教育的需要，可以与民办学校签订协议，委托其承担部分义务教育任务。县级人民政府委托民办学校承担义务教育任务的，应当根据接受义务教育学生的数量和当地实施义务教育的公办学校的生均教育经费标准，拨付相应的教育经费。”该规定是对民办教育促进法第四十九条规定的细化。明

11、确政府委托民办学校承担部分义务教育任务，拨付教育经费的标准，应当根据接受义务教育学生的数量和当地实施义务教育的公办学校的生均教育经费标准来确定。二、公共财政扶持民办教育发展的法规局限(一)公共财政扶持民办教育发展确定性的法律依据不足公共财政扶持民办教育发展缺乏确定性的法律依据，主要表现在两个方面：一是除教育规划纲要明确提出要“健全公共财政对民办教育的扶持政策”外，民办教育促进法、条例两部重要的法律法规虽然包含着对民办教育的诸多扶持政策，但是并未明确使用“公共财政”概念来保障对民办教育的扶持。当然，这与两部法律法规的立法时代背景有关。当时，政府的公共治理方式、公共财政、公共服务型政府等尚未成为时

12、代主流。二是两部法律法规中对民办教育公共财政的扶持性规定是“可以性”，而不是“应当性”。如民办教育促进法第四十四条规定：“县级以上各级人民政府可以设立专项资金，用于资助民办学校的发展，奖励和表彰有突出贡献的集体和个人。”第四十五条规定：“县级以上各级人民政府可以采取经费资助，出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持。”条例第四十一条规定：“县级以上人民政府可以根据本行政区域的具体情况，设立民办教育发展专项资金”。换句话说，县级以上人民政府既可以设立民办教育发展专项资金，也可以不设立。这就为各级政府对民办教育发展采取不作为的方式提供了可能。(二)公共财政扶持民办教育发展的法律操作性不强、

13、政策规范性不够民办教育促进法、条例分别对公共财政扶持民办教育的形式，针对民办教育的类型、层次、区域不同，给予不同的扶持等作出了原则性的规定。然而这些规定本身尚存在一定的抽象性和不易操作性，如对县级以上人民政府设立民办教育发展专项资金的来源、占政府公共财政支出的比例或占整个教育经费的比例等并未作出原则性规定；对用于扶持民办教育发展的公共财政的使用、监管、效益评估、奖惩机制等并未作出原则性规定；对于民办教育的税收优惠政策、金融优惠政策、土地优惠政策等也缺乏指导性的规定。而贯彻落实民办教育促进法、条例的相关政策也并未就此作出可操作性的规定，更多的是法律法规条文的翻版，有的甚至还不如法律本身的规定。导

14、致公共财政扶持民办教育发展的法律规定和政策目标被部分架空。        (三)公共财政扶持民办教育发展的法律问责机制不健全民办教育促进法以四条专章规定法律责任，但是，有三条是针对民办学校或社会组织与个人违法行为法律责任的规定。仅有一条是针对审批机关和有关部门违法行为法律责任的规定。这仅有的一条中，也没有一项与公共财政或政府扶持民办教育发展相关。而且对审批机关和有关部门违法行为，一般情况下也只是“由上级机关责令其改正”，只有“情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分”。对于在什么情形下属

15、于“情节严重的”行为，法律则并未作出规定或列举性的说明。条例有关法律责任的三条规定中，全部是针对民办学校的，没有对政府及其有关部门违法行为的法律责任问题作出另行规定或细化性的规定。此外，以教育法为统领的现行教育法律体系，在问责主体、问责情节、问责形式、问责程序等事关法律责任追究落实的规定方面，仍不同程度地存在模糊性，制约了教育法律中有关扶持民办教育发展规定的有效落实。三、公共财政扶持民办教育发展的法规完善建议(一)明确公共财政扶持民办教育发展的法律依据修订民办教育促进法和条例时，在法律中明确规定，县级以上人民政府应当在公共财政支出中划出一定比例的资金，设立民办教育发展专项经费。并且就公共财政对

16、于不同类型、层次、区域民办教育发展的扶持形式、扶持力度作出原则性规定，为民办教育健康发展提供更好的法律保障。一是协调解决法律法规及行政规章之间的不衔接问题，对客观存在不一致之处的相关条款作出必要调整，增强法规规章的严肃性和可操作性。二是在现有实体法基础上，重新规划、研制更有针对性和有效性的民办教育程序法。三是修改事业单位登记管理暂行条例有关“事业单位”的法律定义，明确将民办学校列为自收自支的事业单位，从法人属性上保障民办、公办学校的同等地位，消除对民办学校实际存在的诸多身份歧视。四是立足国情，探索建立民办学校法人分类管理制度，从立法上将民办学校分为非营利性和营利性两大类，并在行政规制上采取不同

17、办法，以实现民办学校的良善治理。12另外，对于违反公共财政扶持民办教育发展的行为，要有明确的法律责任追究机制。(二)完善公共财政扶持民办教育发展的政策及配套政策将民办教育纳入公共财政扶持体系。公共财政对民办教育的扶持形式应该多样性，构建多维立体的扶持体系。公共财政对民办教育的扶持有直接和间接两种形式，具体可以通过设立民办教育发展专项资金，也可以采取包括拨付生均经费、提供奖励性资助、给予税收优惠、对具体项目的资助以及为学生个人提供学费补贴、奖学金、助学金等形式扶持民办学校发展，还可以帮助民办学校教师解决养老保险问题、资助民办学校教师专业培训以及奖励优秀教师等。另外，对于为民办教育事业做出突出贡献

18、或取得重大成就的举办者、管理者和教职工给予一定奖励。公共财政对民办教育发展的扶持政策，应区分民办教育的办学层次与类型。从办学层次看，民办教育有学前教育、义务教育、高中阶段教育及高等教育。从办学类型看，民办教育有学历教育和非学历教育。学历教育中又有普通教育和职业教育之分；非学历教育中有面向市场的职业技能培训，也有受政府委托承担农民工就业培训或其他带有公益性的职业技能培训。因此，对于不同层次和类型的民办教育应给予不同的公共财政扶持。公共财政对民办教育发展的扶持政策，应区分民办教育的性质。民办教育促进法规定，民办学校的出资人可以依法取得合理回报。对于民办学校出资人放弃取得合理回报和依法取得合理回报的

19、，公共财政应给予不同的扶持政策。教育规划纲要规定，要积极探索营利性和非营利性民办学校的分类管理。对于营利性和非营利性民办学校，公共财政应给予不同的扶持政策，而且应主要立足于非营利性的民办学校。即使对于营利性民办学校的公共财政扶持，也应根据这类民办学校的办学层次、类型、营利状况及社会效益等给予区别对待。上述公共财政对民办教育扶持政策的建立、健全和落实，离不开配套的保障性政策。比如扶持民办教育发展的公共财政的来源、拨付、使用、监管、评估；对民办学校是否营利的核算制度和会计审核制度；对民办学校办学质量的评估制度等。        (三)健全公共财政扶持民办教育发展的长效机制“政府在公平实施多样性的扶持政策时必须坚持对民办教育的宏观管理，坚持公共财政扶持的条件，落实公共财政支出的使用，加强监管，完善政府扶持机制。”为此，公共财政对民办教育的扶持政策，应着眼于建立一种长效机制。这种长效机制至少包括以下四个方面：第一，科学、民主的决策机制。一项政策执行的效果如何，与该项政策本身的科学性密切相关，如该项政策的目标定位是否准确、清晰，制定过程是否民主、透明，研制政策方案是否进行了充