台湾土地管理制度

1、市地重划：概念：市地重划是指根据都市发展趋势将都市规划范围内某一地区中杂乱不规则的地形地界及畸零细碎不合经济使用的土地依照市地重划的有关法令予以重新整理交换分合，并兴建道路、沟渠、街心公园、市场等使每宗土地成为大小适宜形式方整具备一定规格的地界然后按每宗土地地价数额比例分配给原土地所有者的综合性土地改良措施。特点：台湾地区近30年经济发展迅速，城市化水平快速提高，伴随而来的是人口膨胀、不动产价格高涨、居民生活环境恶化等社会问题解决问题的根本出路是落实城市规划和城市土地开发、土地开发中的土地问题时间：台湾实施市地重划最早在1937 年当时的日本政府在台北实施市地重划的都市计划令。台湾光复后195

2、8 年都市平均地权条例修订实施由高雄市先行试办市地重划取得了良好的效果。此后市地重划陆续在台湾各地推广1979 年6月台湾颁布了都市土地重划实施条例同年9 月颁布了奖励都市土地所有权人办理重划办法。这样就大致形成了市地重划的主要法律依据背景：台湾经济自50年代后期发展比较快。按照人均GDP、农业增加值比重城市人口比例等指标台湾在2001年已经完成第一次现代化并进入第二次现代化的起步期。台湾地区城镇人口总数占总人口数即城市化率1988年为67.1%1990 年为79% 2000 年为83% 。大陆地区城市化率2000年是36%，人口不断向城市集聚，城市人口显著增加使得城市土地问题日益突显出来，其

3、核心是如何解决占全地区80%以上的人口居住在狭小的城市空间内所引发的城市土地利用问题。在这样一个背景下，为了促进城市土地更有利于使用、拆除城市内的违章建筑、使城市面貌更井然有序、居民有环境优美的住房、引导城市健康发展，市地重划在城市建设中就显得十分的必要。因此经过多年的发展，台湾的市地重划无论在理论研究法规建设还是在实践上都取得了较大的成绩。目的：台湾早期的土地、重划目的主要是通过土地的重新划定以利于土地的使用。在土地法中指出了土地重划的几种情况：包括 1实施都市计划 2土地面积畸零狭小不适合于建筑使用3 耕地分配不适合农事工作或不利排水灌溉 4 将散碎土地交换合并成立标准农场应用 5 机械耕

4、作兴办集体农场等 随着经济的发展城市人口增加对城市土地需求的不断扩大而土地的经济供给又有限市地重划的目的也发生了一些变化。宏观方面市地重划的目的或意义在于促进城市土地的有效利用提高土地价值为城市用地者提供更多的城市土地，引导城市健康发展增加社会财富为城市居民提供良好的居住生活环境等。微观方面每一宗市地重划项目的具体目的也不相同台湾地区主要采取区段征收和市地重划两种方式，区段征收是依据城市发展需要将某地区私有土地全部征收为公有，连同原公有土地统一重新规划、整理后，再统筹分配与使用，采用区段征收进行城市土地开发首先必须筹措巨额征地资金，再通过立法程序才能进行。市地重划是改造旧市区和开发新市区的有效

5、措施，它无须筹措巨款征收土地，而是根据城市开发需要，发动某一地区的土地所有权人，先交出土地让市地重划机构，使用科学的规划方法，把该地区杂乱的地形、地界和零散不能经济利用的上地依法加以重新整理并配合基础设施建设，使每宗土地大小适宜、形状方整，然后在保留公共设施用地的前提下，将重划土地合理地分配给原土地所有私人由他们依照城市规划自行建筑房屋或作其他使用。由于土地经过重划整理公共设施依城市规划安排建设，整土地区土地使用合理，从而构成一个公共与私人建筑秩序井然、道路纵横、环境优美，生活便利的新市区。借鉴我国台湾地区市地重划和区段征收的经验，提出我国城市土地整理中土地权属调整模式可以分为重划型和收购型。

6、重划型城市土地整理中的土地产权调整重划型城市土地整理模式是指为了提高城市土地利用效率和土地分区合理性，按照城市规划，将一定区域内零碎不整、基础设施缺乏、使用效率低下、建筑物残破的土地，加以重新整理，整体上改善区域内的土地利用结构和环境，兴建公共设施，使之成为大小适宜、形状规整，便于使用的土地。土地整理范围内的公共设施用地无偿转为国有由政府相关部门管理。其余可供建筑土地按原有土地权属分配给原土地权利人，而土地整理所需费用由参加重划土地权利人按其土地受益比例共同负担。重划型可以进一步分为政府主导型和非政府主导型。政府主导型也可以称为“自上而下型”。是指政府土地部门出面组织特定区域的土地整理，成立整

7、理项目委员会。负责整理项目的运作和资金筹措，项目完成，项目委员会解散。非政府主导型也可以称为“自下而上型”，是指一定区域内的土地权利人向政府土地部门申请核准后自发组织进行特定区域的土地整理，自发成立整理项目委员会。接受政府土地部门的管理，其土地权属调整方案需得到政府土地部门的批准，同时需要得到整理区域内土地权利人数和面积一定比例以上同意的条件下，进行整理项目运作，项目完成后，项目委员会解散。政府主导型和非政府主导型的区别可以进一步分析如下：第一， 政府主导型需要充分征求土地权利人意见的同时，具有一定的强制性。政府出于区域经济和环境等公共利益出发。可以强制推行土地权属调整方案，同时对原有土地权利

8、人进行合理补偿。非政府主导型则必须得到法定比例的土地权利人及相应土地面积以上的权利人同意，才可以进行，不具有强制性。第二， 第二，政府主导型适宜于土地权利人众多，产权复杂，面积较大的土地权属调整项目，而非政府主导型适宜于土地权利人较少，产权简单，面积不大的土地权属调整项目。由于政府的人力、财力有限，另外，非政府主导型由于是自发开发的土地整理项目，引起的社会矛盾较少，项目的推进较便利，因此非政府主导型的土地权属调整项目是政府主导的有益补充。收购型城市土地整理中的土地产权调整收购型城市土地整理模式一般是指政府基于城市开发、旧城改造、社区更新等需要。对于一定区域内的土地全部予以收回，按照城市规划进行

9、重新整理开发；开发完成后，由政府直接支配公共设施用地，其余可供建筑土地，部分划拨给政府机关无偿使用，部分转移给原有土地权利人作为政府收购土地应给补偿的抵价地，剩下土地公开出让，并以处分土地的收益来偿付收购及开发整理的总费用。收购型就其涉及的土地权利的不同，可以分为国有土地使用权收购型和农民集体土地所有权征收型，前者只涉及使用权的调整变更，后者涉及到征地，当然有的城市土地整理项目同时涉及国有土地使用权的收购和农民集体土地所有权征收。国有土地使用权收购型土地整理在一定程度上与当前城市土地收购储备有相同的地方。对于农民集体所有土地整理项目的土地权属调整中，收购型就其主导方面的不同，可以分为政府主导型

10、和农民集体主导型。政府主导型是指由政府出面进行整理项目的运作和资金筹措。土地征收处置后，土地收益如有剩余，由政府获得，进入土地整理基金；如果资金不足，政府则从土地整理基金或财政支付。农民集体主导型是指农民集体为主体进行整理项目的运作和资金筹措，土地征收处置后，土地收益如有剩余，由农民集体组织获得；政府在税收及产业政策上给予优惠。促进项目的顺利实施。农民集体主导型城市土地整理虽然不存在政府出资进行土地征收，但是土地所有权同样由农民集体所有变为国家所有，是一种实质意义上的征地行为，因此，我们将这种类型作为收购型城市土地整理模式的一种特殊情况。政府主导型和农民集体主导型都存在土地所有权的转移，不同的

11、是“谁来组织”及剩余土地收益的归属。进一步可以比较如下：第一， 农民集体主导型较政府主导型易于实施。因为前者不存在国家或土地使用者与农民集体协商决定征地补偿的过程，整理后土地处置收益由农民集体组织所有，其支付整理费用后全部可以作为征地的补偿，而征地补偿的协议过程正是征地中最费时费力的阶段。第二， 第二，农民集体主导型虽然使政府失去了一部分土地收益，但是政府获得了城市特定区域更新后的社会、经济和环境效应。因此。应该推广农民集体主导型这种模式，而不应局限于具体土地收益的归属上。我国城市土地权属调整模式的选择重划型与收购型的最大区别在于是否以整理后的土地归还原土地权利人为基本思路。虽然收购型也存在以

12、整理后土地抵扣应支付补偿的情况，但是其基本思路是以土地整理后公开处置的收益来对原有土地权利人进行补偿。另外，重划型土地权属调整中土地整理的费用由原有土地权利人共同承担，而收购型由土地整理后的处置收益承担。我国国有土地使用权利人十分分散。难以形成统一的对土地权属调整的意愿；重划型土地权属调整模式适合于土地权属较简单，权利人人数较少，整理面积较小的城市土地整理项目，而且一般仅指国有土地范围内的土地整理项目，不涉及城市范围内的农民集体土地整理项目，适用面较窄；收购型土地权属调整模式应该居于主导地位。具体来说，对于旧城改造城市土地整理中土地权属调整应该基本上采取收购型；对于国有企业城市土地整理中土地权

13、属调整应以收购型为主，重划型为辅；对于城中村改造城市土地整理中土地权属调整应以收购型为主，而且提倡以农民集体主导的收购型土地权属调整。对于城市闲置、废弃土地整理中土地权属调整可以视具体情况采用重划型或收购型。研究综述：对市地重划的时机研究台湾学者陈俊和林英彦和王月娥等人对实施市地重划的时机问题进行了研究。陈俊和在文章市地重划应用与城市空间结构重塑之研究中指出由于地理区位历史底蕴地方政策偏好以及比较优势等初始条件的不同使得同一个国家中的城市必然呈现出多元化不平衡的发展格局。如果市地重划选择地区不对实施时机不佳或规划不理想则会造成社会资源的浪费和降低社会总体的生产力。林英彦在论著市地重划中指出了市

14、地重划区评估作业计点表的形式来确定市地重划开发的时机即确定重划项目的因素分成三个方面 1.土地所有权人的意愿100点每百分之一的人同意就给一个点 2.财务计划 100点其中筹措资金50点偿还资金50 点 3.开发条件 100 点其中分别考虑都市计划城市规划地区发展潜力人口增长等子项个别给予不同的点数重划项目中评点中有一项未达到50点者，则暂缓办理重划事项项目。评点每项均在50点以上的项目，将评价的点数相累加得到各个重划区的开发时机点数对它们进行排序。王月娥在硕士论文市地重划开发时机指针之研究中指出对一定区域内实施市地重划项目的选择可以采用分析阶层程序法、专家问卷调查法、运用计算机对市地开发时机

15、指标进行计算机辅助统计分析。市地重划时机研究的假设指标包括都市人口成长率、土地使用率、都市土地供需存量、地价上涨、及抵地费最适合价格等。研究结论是在信息物流、集散地或交通转运中心、新开发区 可以作为市地重划区选择的区位条件。市地重划的土地价值研究：台湾进行市地重划地区的公共设施用地和建设费用，由重划区内参与重划的土地所有权人按其土地收益比例共同负担，而政府无偿获得公共设施用地面积，节省了政府建设经费。 谢静琪和简士豪在市地重划之学理基础初探文章中指出台湾市地重划创造价值的来源主要在于公共设施投资兴建产生的效益和改良土地本身价值所产生的。林锋文在硕士论文市地重划负担公平性之研究中研究了市地重划的

16、效益与地价的关系、市地重划效益与土地所有权人重划费用负担和分配问题，指出要健全市地重划的土地估价制度,改善估价技术。台湾市地重划对大陆进行城市土地整理的借鉴台湾市地重划经过几十年的探索与发展逐步形成了比较完整的理论基础和运行规则有自己的特色，值得大陆在城市土地整理的理论研究和实践工作中借鉴。政府土地管理部门应承担城市土地整理的任务台湾市地重划遵循平均地权思想。根据台湾土地经济学家萧铮先生的研究：平均地权是一种土地制度，包括两层含义即政府具有土地的高级所有权政府具有土地的下级所有权政府具有土地大部分的管理支配权和小部分的收益权个人具有土地大部分的使用收益权小部分的管理权。在这一理论指导下，台湾地

17、区市地重划的组织者和实施者是政府部门-地政机关。政府作为土地的高级所有权人应该实施市地重划使城市土地价值增加。增加的收益大部分由个人获得小部分由政府取得并用于城市公共设施建设由于个人具有小部分的管理权因此实施市地重划过程中包括前期的市地重划计划的制定与公告需要征询土地个人所有权人的意见在后期的财务决算和公告等都要尊重个人的意见和土地私有产权。大陆目前进行的土地整理主要是在农村进行的耕地整理和塌陷工矿区的土地复垦。城市土地整理处于试点之中。有些城市开展的土地储备过程中也有土地整理活动，但这是狭义的城市土地整理，其主要内容是进行房屋拆迁和基础设施建设。新区开发、旧城改造、城市用地布局调整大部分由房

18、地产开发企业承担政府没有将其纳入到城市土地整理范畴内。城市政府作为城市土地管理者的作用没有完全体现开发企业是以盈利为目的的在开发过程中为了经济效益最大化容易忽视社会效益和生态效益甚至是以拆迁有文物价值的城市历史遗迹来换取经济效益失去社会公平。从土地行政管理的角度看：由于我国土地的所有制是公有制城市土地属于全民所有，城市政府是代表全民对城市土地实施管理。那么城市土地整理的实施主体只能是城市政府，这就意味着城市土地整理的组织者资金的主要投资者管理者实施者和受益者是城市政府，土地使用者是部分资金的投资者参与者和部分权益的受益者。如果实施土地整理的主体是政府以外的经济实体就不能认为这种土地整理活动是城

19、市土地整理，它实际上是以赢利为目的的土地开发经营活动。因为这时进行土地整理的经济实体首先要以经济实体的名义征收整理区域的土地产权，将多宗土地使用权改变为一宗土地使用权然后才能进行其它土地整理活动，这时土地开发活动的组织者投资者管理者和收益者都是经济实体。因此，为了改善城市居住和工作环境、建设公共设施、实现城市规划，城市政府应该承担起城市土地整理的责任，加强城市土地整理的立法工作。台湾实施市地重划工作以立法为基础，平均地权条例都市土地重划实施办法和奖励都市土地所有权人办理重划办法对市地重划的各项程序规定得非常详细而具体便于市地重划的政府公众和其它当事人执行和操作。台湾在市地重划中非常重视地价评估

20、和土地价值增值后收益分配在市地重划过程中由于兴建了市政设施、公园、儿童游乐场所、学校、停车场等改善了区域生活环境。交通便利了土地价值的升值成为必然。而重划前后的地价差价的归属和使用成为推动市地重划土地私人所有权人能否积极参与市地重划的关键。土地测量地价查估和地价收益的分配和使用是市地重划的关键技术环节，在台湾关于市地重划的立法中对这些都有比较详细的规定。我国目前还没有一部完整的关于土地整理的法规。应将土地管理法和土地复垦管理办法中关于土地整理的内容进行细化制定一部独立的土地整理法，这样可以规范土地整理中各方当事人的利益，特别是城市土地在整理前后的价值量变化非常大，公平地分配土地整理后形成的土地

21、收益关系到社会公平、城市发展和人民的生活。进一步加强城市土地整理的理论研究工作我国城市化和工业化进程不断加速城市越来越成为国民经济和社会发展的中心城市用地的重要性是不言而喻的。同时城市土地利用问题也日益突现出来成为广受关注的一大热点。这其中一个重要方面便是城市的土地利用问题城市土地整理作为一种改善土地利用的有效手段起完善设计及实施有利于相关城市土地问题的解决。 城市土地利用具有高度的集约性投资巨大。土地用途改变相对农用地而言困难程度更大城市在发展过程中由于人的活动使城市土地不仅承载了经济价值还融合了人的文化因素因此进行城市土地整理比农用地整理要复杂一旦由于规划失误预见性偏差等错误造成整理失败则

22、损失非常巨大恢复用地原状十分困难因此加强城市土地整理的理论研究十分必要，但目前我国从事城市土地整理研究的学者不多，发表的文章和论著仅限于概念必要性分析方面，而对于其技术手段效益评价理论基础理论框架研究不过几十篇。而台湾学者在理论研究方面却是很有建树，可以借鉴台湾地区学者的研究成果推进城市土地整理的理论研究工作。征地补偿留用地模式探索(一)现行征地补偿方式根据土地管理法相关规定，现行征地补偿主要包括土地补偿费、安置补助费以及青苗补偿费三部分。其中，土地补偿费标准为该耕地征用前3年平均年产值的6一lO倍，而土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍。按照我国东部地区一般

23、耕地年产值1000元左右计算，每亩土地补偿费至多3万元左右，而被征用土地经过招拍挂上市后的成交价格一般却能达到数十万，甚至数百万元的价格。农民集体作为土地所有者，在土地增值收益中，得到的补偿仅仅占增值收益的5左右。对此，大多数学者认为，土地补偿费以农地收益来计算并不能反映土地的真实价值，被征用人的利益在土地征用中没有得到应有的体现。(二)实践中留用地安置补偿方式目前实践中在货币补偿的基础上再补充以留用地进行安置的地区很多，不仅有东南沿海地区的上海、浙江、广东等省市，还有其他地区的河北、河南、安徽、陕西等省市。通常是在一定的货币补偿的基础上，预留一块建设用地(征地面积的5一15左右)供集体经济组

24、织经营、管理和收益，比如建设标准厂房或者门面房出租，开发建设物业小区，所得的收益再分配给集体经济组织成员，补贴他们的生产生活。(三)台湾征地补偿方式为了公共利益的需要而进行“征地”时，台湾采用的做法有两种：市地重划和区段征收。这两种征地补偿方式的特点在于，补偿思路是将农地看作农民个人财产的价值，补偿目标是使征地前后农民所有的土地资产价值不减少。显著不同于大陆地区仅仅将农地看作是农民的生产生活资料、补偿的目标是以一定的货币补偿代替农地的影子价格的补偿方式。市地重划是依照都市计划(大陆地区称城市规划)内容，将一定区域内畸零细碎不整之土地，加以重新整理、交换分合，并兴建道路、沟渠、公园等公共设施，使

25、成为大小适宜、形状方整，各宗土地均直接临路并且立即可供建筑使用，然后按原有位次分配与原土地所有权人，其经费由土地所有权人负担的一种市地改良利用方式。区段征收是政府基于新都市开发建设、旧都市更新、农村小区更新或其他开发目的需要，依法将一定区域内的土地全部予以征收，并重新加以整理规划开发后，除公共设施用地由政府直接支配使用外，其余建设用地，部分由原土地所有权人领回作为抵价地，部分供作开发目的或拨供需地机关使用，剩余土地则办理公开标售、标租或设定地上权，并以处分土地之收入优先抵付开发总费用。（一)市地重划，区段征收的基本原理市地重划之原理在于，政府建设公共设施所需要之基地，不以收买、征收或捐献等方式

26、取得，而是由重划地区之土地所有权人按受益程度比例分摊。另外，实施重划所需费用，包括工程费用、重划费用、贷款利息等，也由重划后保留一部分土地作为标价出售，以其所得金额来予以抵充，这一部分的土地称为抵费地。其余剩余土地仍归还原土地所有权人。实施市地重划时，原所有权人由于需要负担公共设施用地及抵费地，因此必然导致重划后分配之面积比重划前面积要少。但是重划后，由于道路、公园等公共设施配套齐全，宗地地形方整，并且经常伴随着土地用途的转变，地价常常能够大幅度增长。谢静琪指出，台湾地区现行市地重划创造价值的来源，主要是公共设施兴建所产生的效益，至于土地使用类别与强度所产生的效益，主要是依据都市计划之细部计划(大陆称详细规划)的土地使用分区管制而定。因此，既有负担，同时又有效益的增长。就价值而言，重划后土地总价值并不低于重划前价值，往往是高于原价值，因