“一行三会”协力治腐视角下完善我国金融监管体制机制的思考

1、“一行三会”协力治腐视角下完善我国金融监管体制机制的思考摘要：引人注目的“一行三会”协力治理金融系统商业贿赂启示我们，加大力度、形成合力是我国金融监管体制机制完善与创新的必然要求。我国现行的分业经营、分业监管的金融监管模式，虽然总体适应国情，但已经面临金融混业经营趋势的诸多挑战，探索我国金融监管体制机制的完善与创新意义重大。关键词：一行三会；治贿；金融监督；金融机构文章编号：1003-4625(2009)11-0075-04中图分类号：F830.2 文献标识码：A2009 年 9 月，中国人民银行会同中国银监会、中国证监会和中国保监会成立“一行三会”治理商业贿赂协调小组，通过了“一行三会”治理

2、商业贿赂协调小组工作规则，确定了具体协调机制。召开了金融机构治理商业贿赂工作联席会议，中央纪委副书记、中央治理商业贿赂领导小组副组长兼办公室主任李玉赋出席会议并讲话。这表明我国加强金融监管协力治理金融系统腐败迈出了新的步伐。金融监管对于维护良好的经济金融秩序、优化资金配置、提高金融运行效率、保证货币政策的有效实施、促进社会经济健康发展有着十分重要的作用。在世界金融危机的深层矛盾远未解决，金融商业贿赂治理任务艰巨等背景下，查找我国当前金融监管的薄弱环节，探索强化金融监管的途径和办法，对于加大金融监管力度，完善监管措施，堵塞监管漏洞，促进金融安全等都有重要的现实意义。一、我国金融监管体制模式分析金

3、融监管是金融监督和金融管理的总称，是指政府通过特定的机构(如中央银行)对金融交易行为主体进行的某种限制或规定，本质上是指金融主管当局依法对金融机构及其经营活动实施的领导、组织、协调和控制等一系列的活动。狭义的金融监管是指中央银行或其他金融监管当局依据国家法律规定对整个金融业实施的监督管理。广义的金融监管在上述含义之外，还包括了金融机构的内部控制和稽核、同业自律性组织的监管、社会中介组织的监管等内容。本文主要从狭义视角进行论述。(一)我国现行金融监管体制的由来20 世纪 80 年代中期以后，我国商业银行开始出现跨行业经营的竞争局面，很多商业银行设有自己的信托、投资和证券公司。适应这一形势的发展，

4、国务院于 1992 年 10 月决定成立国务院证券委员会(简称证券委)和证券监督管理委员会(即证监会)，根据证券市场发展的实际情况，对证监会和中国人民银行在证券经营机构监管方面的职责进行了明确分工，形成了由中国人民银行和证监会共同对证券市场实施监管的体制。1995 年之后，我国继续推动金融监管体制改革，不断完善分业监管体制。1997 年 11 月，中央金融工作会议提出建立和健全“集中统一”的证券市场监管体制。1998 年 16 月，中国人民银行将证券市场监管职责全部移交证监会，真正形成了银行与证券的分业监管。1998 年 11月，中国保险监督委员会(即保监会)成立，使保险监管从中国人民银行金融

5、监管体系中独立出来。2003 年 3 月，十届全国人大一次会议通过了关于国务院机构改革方案的决定，将中国人民银行对银行、资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构的监管职能分离出来，并与中央金融工委的相关职能进行整合，成立中国银行业监督管理委员会(即银监会)。人民银行不再承担上述金融监管职能后，将加强制定和执行货币政策的职能，不断完善有关金融机构运行规则，改进对金融业宏观调控政策，更好地发挥中央银行在宏观调控、防范与化解金融风险中的作用，进一步改善金融服务。至此，我国正式完成了分业监管体制的构建，形成了银监会、证监会和保监会(简称“三会”)共同负责金融微观监管，人民银行负责金融稳定的监管体

6、制。(二)我国金融监管体制模式分析我国现行的“一行三会”监管模式，属于分业经营分业监管金融监管体制，是在我国金融监管体系改革发展进程中形成的，也是与世界金融监管体制学习借鉴有着各种关联的，在一定时期内有其必然性。这种金融宏观调控职能与银行监管职能分立体制，基本适应当前中国经济和金融业发展的现状，在金融监管上发挥了积极作用，取得了明显成效。例如，银监会组建以来，在党中央、国务院的正确领导下，认真落实银行监管体制改革的战略部署，监管工作新的理念、目标和标准，边组建、边监管，银行业监管、改革、开放和发展都取得了新进展。目前，银监会负责监管的银行业金融机构法人 35700 多家，资产达27.6 万亿元

7、，占我国全部金融机构总资产的 90以上。总体上说，目前我国这种专业化的分业监管体制与我国分业经营的现状是基本适应的，但其存在的薄弱环节和缺陷以及面临的挑战，必然要求对这一监管体制不断完善与创新。二、我国现行金融监督体制机制存在的缺陷随着经济的不断发展，金融结构也变得日益复杂，一些新的金融工具如银证合作、银行与基金合作、投资连接保险产品等在我国不断涌现，混业经营初见端倪，这对我国现行的金融分业监管体制提出了挑战。(一)分业监管体制内的不协调，势必影响监管效力在目前的“一行三会”体制下，相互沟通不足和信息共享程度低的问题较为突出，难以及时有效采取协作行动开展监管活动。监管协调性差是分业监管体制的固

8、有弊端，加之我国特有的行政体制和行政文化，各监管机构在法律上是独立平级主体，中央“一行三会”均为独立的正部级单位，自成系统，各司其职，条块分割，导致三家监管部门之间以及监管机构和中央银行等宏观调控部门之间的协调难度大，效果差，易形成部门利益，当发现问题时，由谁牵头，由谁做出最终决定等，都有一定难度，容易造成监管真空和摩擦，给跨业违规以可乘之机。随着金融创新和综合经营的进一步发展，这些问题将更为突出，并严重影响监管效率的提高。(二)分业监管体制与监管对象业务的不对接，容易减弱监管效果随着我国加入 WTO 承诺过渡期结束，外资金融机构获得完全的市场准入许可和国民待遇，许多大型跨国银行正在或准备在我

9、国开放个人业务。对绝大多数跨国银行来说，它们都是超级金融财团，涉足非传统的银行业务较深，我国分散的监管机构难以与能够集聚大量金融资源的金融控股公司等大型组织相抗衡，难以保障金融安全和公共利益，现行分业监管体制难以综合评估混业金融机构的风险。特别是针对国内混业金融集团只对集团某一实体有监管权，很难评估该实体的真实风险。(三)分业监管容易产生重复监管、监管真空和监管套利如今，商业银行可以进行包括金融衍生业务、各类投资基金托管、代理证券业务、代理保险业务等。这些业务与证券、保险业务密切相关，并具有一定的替代性。同时，证券公司股民保证金账户在一定程度上具有银行储蓄存款的功能。此外，在保险业方面，新的险

10、种不断涌现，诸如投资联结保险、养老金分红保险等。这些保险业务，既具有投资功能，又具有储蓄功能。银行、信托、证券、保险之间的业务具有趋同性和可替代性。诸如此类的金融业务不断创新，业务交叉不断增多，从而造成严格分业监管的效率逐渐降低，监管一致性问题日渐突出。“三会”分别对银行业、证券业和保险业三大金融业进行监管，不同机构需向不同监管部门申请业务许可，执行不同的监管标准，即使是同一业务，也需获得不同部门的许可，重复监管现象突出。与此同时，银行、信托、证券和保险业务的日渐趋同，削弱了分业监管的业务基础，不可避免地造成监管的真空与冲突。在涉及审批权力的地带呈现权力设置的重复和资源控制的重复，在涉及责任追

11、究的地带呈现监控真空和问题处置的真空，也容易造成监管机构之间的推诿卸责。此外，金融业创新发展使得各金融机构和金融业务的界限越来越模糊，很难区分它们究竟属于何种类型机构以及何种类型业务，各金融机构往往利用监管盲区逃避监管或利用监管程度差异进行“监管套利”。(四)分业监管与监管对象的不对应，容易导致监管成本增加金融监管成本既包括维持监管活动费用的直接成本，也包括被监管行业执行成本以及监管活动对金融行业效率影响等在内的间接成本。现行分业监管过程中，大都采取机构性监管，实行业务审批制方式进行管理，金融机构受到重复和交叉监管。当不同金融机构业务交叉时，一项新业务的推出需要经过多个部门长时间的协调才能完成

12、。比如开展股票质押贷款业务，需要在银行监管部门和证券监管部门之间协调，而不同部门对于同一业务的风险控制和管理意向存在较大差异。与多个监管机构打交道，提起多次授权审批程序，遵循多套监管规则，接受多轮监督和管理的成本支出，多个监管机构将会增加机构设立的行政成本与相互协调合作信息成本，产生较高的协调成本，也会降低金融业的效率，降低社会整体福利。(五)面对金融混业的趋势，我国金融监管体制容易面临两难境地人世以来，金融开放政策和 QFII 的实施已经使我国金融机构直面跨国金融集团的激烈竞争。如果不顺应分业经营向混业经营模式转变的趋势，中国金融业服务质量、竞争力就难以提高。如果顺应这种趋势，又可能由于巨大

13、的系统风险及道德风险而使整个经济面临危机。我国金融监管体制正面临着“两难境地”。随着 QFII 的实施以及金融业开放的推进，在境外跨国金融集团混业经营的压力下，境内金融财团必将说服监管当局允许他们开展混业经营。现行的分业监管体制面对上述压力显得比较被动，并且由于“三元冲突”的存在，央行货币政策的独立性也受到很大挑战。(六)单纯的分业监管体制无法对外资金融机构实施有效监管主要外资金融机构都实行集团化综合经营模式，尽管其在华机构也必须遵循我国的分业经营制度，但其同一主体可分别进入我国银行业、证券业和保险业，在华机构通过与总部的前后台配合，以“前台分业，后台混业”模式实现实际上的综合经营，在我国实现

14、跨行业持股、跨行业经营和分销产品的目的。目前的分业监管体制无法对上述外资金融集团实行有效监管，难以全面把握外资金融集团在我国的发展和风险现状。三、完善创新现行金融监管机制的路径选择针对存在的上述问题和面临的严重挑战，我们必须通过不断的完善与创新来认真加以解决，并逐步建立和完善与金融混业经营相适应的金融监管体制。我国金融监管体制的完善与创新应当朝着如下目标努力：即确保金融监管目标明确，运作独立，覆盖所有金融机构和功能领域，有效应对现有金融体系的各种风险；能够兼顾监管效率和监管有效性；金融调控和金融监管以及不同金融监管机构之间能够建立良好的监管协调机制；能够有效避免监管机构自身的道德风险；适应并促

15、进金融体系的不断发展。实现上述目标是一个漫长的过程，但必须以此镜子经常对照并努力争取。(一)促进行业监管向功能监管转型功能监管是指依据金融产品所产生的功能而确定监管对象，实施监管规则与标准的监管方式。美国是推行金融功能监管的典型国家，银行监管机构、证券监管机构和州保险监管机构分别对银行子公司型金融集团、金融控股公司中银行、证券、保险子公司及从属业务开展监管，这种监管按照监管对象的经营业务种类与性质属性，区分监管机构实施监管，优点在于延伸了监管的触角，有利于扫除监管盲区。推动从行业监管向功能监管的转变，是我国的理论与实务界已然达成的共识。在提升传统监管模式效能的同时，应当确立功能监管的导向与指引

16、，及时调整混业经营的业务活动。功能监管弥补了传统金融监管的缺漏，有助于实现对金融领域的动态监管，然而，功能监管对同一金融机构下的不同功能类别的金融服务分别进行监管，无法应对监管的统一性难题及系统性风险，这些都要求分业监管与综合监管共同发挥作用。(二)实施合规性监管向风险性监管模式转化风险监管要进一步强调审慎规则，监管当局对商业银行等行业的资本充足程度、资产质量、流动性、盈利性和管理水平所实施的监管，在识别、度量银行风险的基础上，提出防范和化解银行风险的措施，更注重银行本身的风险控制制订程序和管理水平，能够及时反映银行经营状况，预测潜在风险。在关注金融风险时，既注意体制内金融机构的监管，也要注意

17、对体制外民间高利贷等“灰色金融”的监管。(三)推动分业监管向综合监管过度伴随金融经济的日益活跃，金融体系逐渐结成紧密的整体，风险的系统相关度大幅度提高，在全球范围内形成监管集中的趋向，英国等很多国家，加强了综合监管的职权，力图打造统领宏观金融经济的“超级监管者”。回顾历史，我国的金融监管进程走过了综合经营、人行统一监管向分业经营、三会分别监管格局的转变、人民银行进行宏观调控三会负责微观监管的监管体制。为了实现我国人世以后对金融对外开放的承诺，金融业面临着与全球混业经营模式的接轨，金融经济产生了推行统一监管的需求。当前的金融监管方针，就是要在提高分业监管专业化水平、巩固分业监管实效的前提下，适当

18、扩大人民银行及其工作部门的总体协调职能，确保金融监管的适应性与有效性。我国政府已开始对金融业分业经营的政策进行了适当的调整，银行、证券、保险三业出现了相互渗透、共同发展的趋势。虽然我国监管模式从“分业监管”到“混业监管”还有一个很长的过程。但现阶段的分业监管要为更高阶段的混业监管奠定基础和积累经验。(四)鼓励金融创新，贯穿风险控制主线当前，金融创新势头强劲，创新与监管之间的矛盾日渐凸显，怎样在坚持鼓励创新的原则下，实现对金融风险的有效控制，成为金融监管面临的一个重大难题。解决创新与风险防控的两难，首当其冲地应当积极转变金融监管理念，处理好监管与创新的关系，坚持以风险防控为主线和活动规范，牢固树

19、立审慎经营原则，推行风险指标监测体系，将商业银行的表外业务纳入有效监管范畴。同时引入激励监管的观念，在机构设立、业务开展等方面给予金融机构更大的自主权和灵活性，保障金融机构的创新能力，大力推动金融创新。(五)加强组织领导，探索建立统一的监管机制第一要要完善金融监管的组织领导机制，强化人民银行的监管权威。人民银行肩负起更多的综合监管职责，人民银行省会中心支行、市中心支行或者分行营管部具体行使对管辖区域、本部门工作范围内金融监管的总体协调任务。人民银行应当推出资本充足率、不良资产比例、流动性、盈利性等监管指标体系，对整个金融风险进行监测、评价、预警、处置，对金融风险从源头上加以防范和控制；制定金融

20、机构“混业经营”的业务标准，明确分工合作内容，实现对外资金融机构、跨国银行、非银行金融机构的规范、连续、系统的监管。通过人民银行的宏观调控与统一监管职能，推动建立集中统一的监管信息库和信息网络，收集、整理、加工、分析金融监管数据，统一调动监管资源。第二要继续改革部门监管协调机制。我国的分业监管格局短期内难以发生根本性变化，基础性的工作是改进和完善监管手段，提高各独立监管机构的监管水平和监管能力。在提升三家机构分工监管水平的基础上，确定牵头机构，建立制度性的合作机制，加强混业形势下的经常性监管，实现协调一致的监管效果；进一步巩固和发展三方监管联席会议制度，提升监管联席会议制度的法律地位，增加行政法规层面的调整，赋予更多的磋商