北京市旅游总体规划第七章

1、第七章 旅游规划的实施与保障旅游发展的组织保障旅游发展规划的实施必须得到政府强有力的组织保障。明确政府积极主导 与市场自身调节的相互关系，规定二者在产业发展中的具体分工。政府对旅游 开发（主要是投入）要营造投资环境，加强整体促销，编制发展规划并监督其 实施，对规范市场（主要是宏观管理）要制订政策、引导竞争、提供服务。1 现有模式评述1978 年 6 月，北京市在全国率先成立了北京市旅行游览事业管理局（ 1983 年改称北京市旅游局） ，并于 1986 年实施机构改革，与北京市饭店总公司合并 为北京市旅游事业管理局。北京市旅游局为北京旅游业在扩大产业规模、优化 产品结构、加强海外促销、整顿市场秩

2、序等方面发挥了重要作用。回顾其运行 过程，与其它省市相比较，具备以下的特点和优势：基本形成管理体系 。北京市实行市区（县）两级旅游行政管理体系， 市和区县旅游行政主管部门分别负责全市和本行政区域内的旅游业管理工作。 18 个区（县）都设立了有管理职能的旅游办事机构，在实践中逐渐摸索到适合 自身发展的管理模式，促进了当地旅游业的有序发展。在全国率先实行旅游全行业管理。 经过十余年探索和努力，形成了旅行社 审批、饭店星级评定、旅游企业定点、旅游企业年检年审制度、旅行社服务质 量保证金制度、旅游服务质量和安全大检查制度、旅游服务投诉处理和“首都 紫禁杯”评比活动等行业管理手段。 1993 年北京旅游

3、行业协会成立，在旅游企 业和政府之间架起了一道桥梁，发挥了服务、沟通和监督作用，对行业自律和 接受政府有关部门的监督和管理起到了积极作用。强化旅游局对行业宏观控制和引导调节职能。 1998 年，市旅游局的管理体 制再次进行了改革，实行政企分开，进一步加强了政府宏观调控和引导调节职 能。现有的管理模式仍然存在一些问题和不足，主要表现在旅游管理部门权威 不够，组织协调能力有限，出现了一定程度的旅游管理宏观失控，办事效率不 高的现象。集中表现在：旅游资源开发和旅游设施建设盲目上马、各行其是难以控制；旅游行业管理的部分领域职责交叉，影响行业管理法规的实施；缺乏解决旅游业重大问题的宏观协调机构和机制。2

4、 组织保障的架构旅游业的管理模式构建应该遵循两条原则：一是政府主导原则，一是市场 调节原则。 现阶段，北京市旅游管理模式应按照旅游业自身特点，摆正政府、 企业和市场三者之间的关系 。 在以市场为主配置资源的基础上，强化政府对旅 游业的宏观调控功能，积极培育市场。旅游管理部门的主要职能应侧重于决策 指导、管理协调、规划立法和宣传促销。北京市旅游事业管理局应继续加大其行业管理力度和宏观调控力度。旅游 资源开发、人工景观建设和旅游设施建设及有关决策，需经旅游主管部门参与 审核批准。3 加强旅游行业协会的作用与功能北京市旅游行业协会（BTIA）是一个群众性社团组织，接受旅游行政主管部门领导，服务于政府

5、和会员单位。宗旨是作好政府部门与企业间的协调和服 务工作；收集国内外旅游信息、资料，做好市场预测，向旅游行政主管部门和 会员提供咨询服务；协商解决涉及全行业的有关问题；规范会员单位的企业行 为；维护会员单位的合法权益和行业声誉，代表会员向政府有关部门反映各种 要求和建议，负责对北京地区旅游行业分会的领导工作。加强旅游行业协会的作用与功能。具体包括：加强协会自身建设；制定行 业公约，强化协会对企业行为的规范，维护行业整体利益；加强协会与政府部 门间的联系，发挥纽带作用；加强协会的调研、促销、统计等职能；不断扩大 协会内部行业之间、企业之间的交流与合作；加强与国际国内旅游机构、组织 的交流与合作。

6、旅游发展的法制保障旅游发展的正常运行有赖于健全的法规保障。经过多年积累，北京市旅 游局和各区县旅游局（办）已制定了若干与旅游业发展密切相关的法规和标准， 对北京市旅游业的发展起到了积极作用。这些相关法规主要涉及旅行社、旅游 涉外饭店、旅游涉外定点商店、旅游景区（点） 、旅游管理机构等的管理和服务 问题。1 实施北京市旅游管理条例1999 年 6 月 1 日起实施的北京市旅游管理条例是北京市第一部旅游地 方性法规，标志着北京市旅游业走上了依法治旅、依法兴旅的轨道，对北京旅 游业的发展具有重要意义。广泛开展普法教育，提高全行业的法制观念；加强旅游行政执法队伍建设， 提高依法行政水平；实行旅游两级执

7、法体系，划清市区两级执法职责，进一步 完善行政执法责任制；建立市和区县执法工作考核办法，量化执法指标，细化 执法程序，规范执法行为，建立执法人员档案，加强执法力度，惩处违法行为。2 推进旅游行业标准化实行行业管理标准化，设立各种管理标准化体系和行业服务标准体系，依 据国家对旅游饭店、旅行社、旅游区（点）等旅游企业和旅游娱乐设施的管理 和技术规范，开拓行业管理范围，对饭店、旅行社和景区（点）等的软硬件实 施标准化管理。建立必要的市场准则和行为规范，实现对旅游企业行为的规范管理。继续 实行旅游涉外定点管理等市场准入制度；完善包括审批年检年审、评比等内容 的动态管理体系。对饭店、旅行社、旅游区（点）

8、 、定点旅游企业的具体管理目标是：饭店宾馆： 进一步推进饭店标准化服务，明确涉外资格和星级标准，与 IS09000系列国际标准接轨。旅行社： 依据旅行社管理条例及其实施细则实施对旅行社的管理；年 审年检规范化，执行旅行社质量保证金制度；按照 IS09000 标准实施旅行社资 质等级认证制度。对全市旅游景区（点）实施标准化管理，从资源类型、资源价值、接待规模、服务质量、管理状况、交通、安全、卫生等方面对旅游 分类评定等级，设立等级标准，颁发证书，授予专门标志；进行年旅游区（点）：根据国家质量技术监督局 1999年 6月颁布、1999年10月1 日起实施的旅游区（点）质量等级的划分与评定 ，贯彻落

9、实北京市旅游区 （点）管理办法及相关法规，规范旅游区（点）经营行为，提高管理水平和 服务质量。接待设施、 景区（点） 审和检查。定点旅游企业： 旅游定点管理规范化，对定点餐馆、商店、车船公司、摄 像公司、医疗咨询机构，明确定点资格，对定点单位授予旅游定点标志；在条 件成熟时考虑对餐馆也进行星级评定；完善定点旅游企业年审制度。定点标准 和管理办法，由市旅游行政主管部门会同商业、卫生、文化和城市管理部门制 定。非涉外定点旅游企业： 包括社会旅馆、招待所，非定点餐馆、商店、车船 公司等接待旅游者的经营单位，旅游管理部门协同工商、卫生、技术监督、物 价等部门对其服务做出反映旅游业特殊需求、保护旅游者合

10、法权益的各种相应 规定和规范，接受旅游者投诉和专门部门的监督检查。旅游发展的资金保障北京市旅游业已被纳入市政府重要议事日程，确定为第三产业中的支柱产 业。产业定位需要相应的财政政策支持。产业发展依赖相应的资金投入。由市政府设立旅游发展专项资金，列入年度财政预算，根据旅游发展的需 要逐步增加，由市旅游行政主管部门专项使用，市财政部门审核监督。各区、 县政府根据本地区旅游发展的需要，设立旅游发展专项资金。旅游发展专项资金主要用于国内外旅游促销、旅游发展规划制定、旅游发 展战略研究、从业人员培训等费用的支出。多渠道筹集旅游发展资金，其中包括： （1）由市政府财政拨款建立旅游发 展基金，主要用于全市的

11、旅游促销、旅游规划编制、旅游基础设施建设等； （2） 城市综合治理费用，主要用于大环境的建设和治理； （3）企业集资或独资投入， 主要用于景区（点）或设施的建设。还可以考虑征收行业税费，发行行业债券 和银行贷款，筹集资金的重大决策由市政府决定。四 旅游企业发展的保障旅游发展依赖旅游企业的运营机制，必须高度重视旅游现代企业制度的建 立，在市场竞争日趋激烈的压力下， 旅游企业也必须适应由计划经济向市场经济 的转变，走集约化、效益型的道路。1 加速体制改革，建立现代企业制度推进旅游企业的网络化发展。 尤其在旅行社行业，针对目前国内旅行社数量多、但“小、散、弱、差”的现状，加强对它们的扶持，帮助其中一

12、部分有 竞争力的旅行社壮大实力，鼓励通过调整购并和企业间资产重组，推进旅行社 行业的网络化经营，提高市场竞争能力。组建旅游企业集团。 争取用十年时间建立若干大型旅游企业集团。旅游企 业集团应按照“产权明晰、权责分明、政企分开、科学管理”的现代企业制度 进行组建，把改革、改组、改造和加强企业管理有机地结合起来。要以资本为 纽带，理顺产权关系，通过资本运作，包括参股、控股、并购、产权置换、内 部资产重组、股份制改造等形式，打破所有制、行业、地域的界限，不断增强 企业集团的经济实力、资产控制力和市场竞争力，争取在国际市场上占有一席 之地。实施名牌战略。 名牌战略的实施是一个动态过程，包括从策划、制作

13、、包 装、推广到销售、服务、反馈、改进，以及注册、认证等，促使旅游企业以质 量为重、信誉为重，追求产品的差异化，名牌战略对于旅游业的整体发展有很 大的促进作用。推进旅游企业股份制改造。 推动更多的旅游企业改制上市，积极为上市企 业创造投资机会，帮助上市企业减轻社会负担。已经上市的企业则要进一步转 换经营机制，真正建立现代企业制度。尽快健全法人治理机构，彻底实现政企 分开。进一步健全内部管理制度，实行科学管理。进一步规范运营操作，自觉 接受有关部门监督。2 扩大旅游行业对外开放进一步加强旅游业招商引资工作。 在涉及旅游发展的基础设施、旅游娱乐 设施、信息服务、交通运输、景区（点）开发等项目建设中

14、，制定并不断完善 招商引资政策，做好加入世贸组织后外资进入的准备工作，提高竞争与合作的 能力。组建合资旅行社。 加入世贸组织将会使北京市旅游企业的体制与运作方式 发生较大变动，通过与国外有关机构的联合拓宽旅行社业务经营范围，加强与 国外的联系，尽快实现与国际旅行社经营与管理的有效接轨。根据国家有关政 策，加快合资旅行社建设步伐。扩大中外合资合作范围。 为了提高旅游区（点）的服务水平，保障旅游者 能够在北京旅游经历中获得较高的满意度，使旅游区（点）管理尽快达到国际 水平，允许外国人参与旅游区（点）的建设和管理。3 协调旅游业与相关产业关系，逐步推行旅游卫星帐户旅游业的组成可分为直接旅游产业和间接

15、旅游产业。与旅游业具有紧密 联系的交通、金融（汇兑、信用卡、旅行保险） 、文化娱乐（表演、文博） 、体 育（户外运动、观赛） 、会展、园林（古典园林、城市公园） 、建设（风景名胜 区）、农林（观光农业、森林公园、自然保护区） 、宗教（寺观庙会）等部门的 经济性活动，其经济收益与旅游者的规模存在一定程度的依赖关系。如何准确 反映旅游业对地区经济的贡献率，预测、管理、协调旅游业的发展速度和内部 结构，协调旅游业与相关产业的关系，需要建立适当的旅游卫星统计帐户。在政府统计部门逐步建立、完善旅游统计制度，规范统计指标，不仅能 够反映直接旅游产业的经济关系，同时可以反映卫星帐户的经济关系，帮助市 政府解

16、决好旅游产业和其他产业的结构平衡问题。五 旅游发展的人才保障旅游规划的实施，在很大程度上依赖于旅游人才的供给。教育培训是人力 资源开发的主要手段。北京市旅游教育培训与北京市旅游事业发展基本是同时起步、同时发展， 目前已形成相当的规模和比较合理的旅游教育培训结构。 1998 年底，全市有旅 游大专院校 2 所，开设旅游专业的大专院校 5所，开设旅游专业的中专、技校、 职业高中达到 99 所，教职工 6950人，在校学生达到 2.5 万人。根据 1997 年底 的调查，北京市旅游从业人员具有年轻化、学历低的特点： 35 岁以下的人员就 占 65，中专以下学历的占 67。规划期内要逐步健全和实施一整

17、套既与国际接轨、又比较适合市情的旅游 教育培训制度和措施，建立培训基地，使旅游人力供给在数量、结构和素质上 基本适应北京市旅游业进一步发展和参与国际国内竞争的要求。经过“高级紧 缺人才培训工程” 、“岗位培训工程”和“提高员工素质培训工程”计划的落 实，达到以下规划目的：到 2010 年有 5 的高级管理人员取得研究生学历；到 2010 年实现全行业岗位职工达到“持证上岗”要求；旅行社经理及部门 经理 100达到资格考试合格；岗后培训达到 100的职工取得技术等级证书； 主要技术工种职工的职业技能水平要达到高级工及以上占技术工人的25以上，中级工占 50以上；到 2010 年，旅游行业职工学历

18、结构达到大本 10、大专 30 、高中 60。 在外语水平方面，三星级以上饭店 80职工获得外语等级证书。六旅游发展的科技保障旅游产业的技术引进与创新、旅游科学研究，是北京市旅游业进一步健康 发展的重要保障。科技兴旅将是本市旅游业可持续发展的基本策略之一。与国际接轨。有计划地引进国际先进信息技术，建立和完善基于计算机网络的旅游信息 系统，包括全球预定系统（CRS和全球信息系统（GDS,及在其基础上形成的 旅游信息系统（TIS），建立北京旅游目的地信息系统（DIS）。引进高新的资源 利用工艺和环境污染整治设备，做到在旅游业发展和旅游开发过程中资源和环 境得到保护和改善。提高旅游产品科技含量，开发高科技的观光农业产品，在 娱乐休闲设施、人造景观等的建设中引进高科技，大幅度增加旅游产品的知识 性、趣味性、娱乐性，提高产品的吸引力。另外，在旅游基础设施建设中引入 先进技术，旅游目的地信息系统游客、消费者图7.1北京市旅游目的地信息系统加快北京市旅游信息网络建设步伐，目标是提高旅游管理者、经营者对 信息网络的认识；从资金、技术等方面，加快信息网络建设和对建立旅游信息 系统的