小城镇污水处理厂的BOT建设方式

1、小城镇污水处理厂的BOT建设方式1 BOT 建设方式1.1 BOT 的基本概念基础设施建设私有化的概念出现在18 世纪 1，但真正意义的BOT(建设运营转让 ) 方式是在 20 世纪 70 年代中国香港形成的，第一个以 BOT方式运作的项目是香港特区的十字港隧道2。BOT是一种直接吸收私营企业 ( 包括外方企业 ) 资金和技术，用以建设、运营和转让 ( 转让给公用部门 ) 基础设施的方式。实施时，政府授权给下属专业公司， 由该公司邀请私营企业投标， 经过谈判签订专营合同。经政府批准某企业获得特许权后筹措资金成立专营公司， 设计、建设运营该项目 ( 通常为 2050 年) 而获取一定收益，在特许

2、期结束后将该项目无偿转让给当地政府运营。在 BOT项目中，资金的融资方式、风险的分担、资金的结构、回报率的确认以及政府与专营公司各自的地位等是重要的影响因素。BOT不仅是一个融资的协议，而且还是一个长期专业化合作的协议。在协议的基础上，公、私双方建立起伙伴关系，并向公众提供经济、高效的服务。1.2 BOT 项目的构成BOT项目方案取决于一整套相关的双边协议，关键是政府与专营公司双方都满意的专营合同。双边协议的主体专营公司是投资者根据股东协议组成的财团公司，项目成立后该公司 应在当地工商注册。依照国际惯例， BOT项目的组织结构主要由一系列的协议、合约、合同构成， 如总承包商与分包商的土建及安装

3、合同、与专业设计院的设计合同、财团内部的股东协议、财团与金融方 ( 银行贷款联合方) 的债务协议、保险协议以及相应的附加条款等，其中较重要的协议为专营协议和销售合同。 专营协议是确保专营公司在政府授权下合法 地建设、经营公用事业，销售合同则是专营公司获得效益的决定性因素。由于建设项目的内容不同， BOT项目的合同内容也千差万别，但对于同一领域项目可采用相似的投资、 建设和运行管理模式。 因此，针对小城镇的特点， 研究我国小城镇污水处理厂的 BOT方式就具有重大的理论和实际应用价值。2 小城镇污水处理厂的BOT方式用 BOT方式组建小城镇污水处理厂可以解决目前所面临的两个重要难题：一是建设资金问

4、题，二是运行管理问题。由于 BOT方式是专营公司出资建设污水厂， 这样从根本上解决了建设资金问题； 专营公司从自身利益出发，必然使所建的污水处理厂处于良好的运行状态，这也解决了运行管理问题。由于小城镇污水处理厂的建设规模较小，因此专营公司应从投资、建设以及运营模式等方面着手，建立适合自身特点的BOT方式。2.1 投资模式国际上流行的 BOT方式多为较大规模的项目， 引进外资是其融资的一个重要方面。由于小城镇污水厂规模较小、投资相对较少，因此组建专营公司应以国内大型环保企业或当地环保企业为主，筹措资金也应以企业和个人为主， 这可省去因引进外资而带来的一系列繁琐程序，使资金到位率更高。 另外，国内

5、环保企业在技术和管理上较外商更有优势，对节省资金、提高效率大有裨益。此种投资模式的股东是企业和个人( 企业包括私营、 集体、国营，个人可以是社团、组织、私人) ，在确定投资控股时一般遵循企业投资 51%的原则，这样更有利于专营公司的操作管理。2.2 建设模式小城镇污水处理厂的建设内容比较具体， 其设计方案的确定、 处理工艺的选择可根据实际情况来直接确定， 专营公司从设计、 施工到竣工验收都可直接参与甚至独立完成整个项目。 这样的好处是不存在中间环节，减少扯皮现象，使施工进度更快，项目完成更彻底。这种专营公司自营建设或参与建设的方式称为 BOT自建模式。2.3 运营管理模式污水处理厂的运营管理从

6、总体上说包括两个部分： 一是污水处理厂内部的运行管理， 二是污水处理厂收排污费的管理。 只有在确保污水处理厂正常运行、出水达标的情况下，收排污费才成为可能。目前可依据的模式： 一是通过政府增收水费解决， 另一个是专营公司自建系统分别收费。 前者适用于对城镇居民的收费管理， 后者对较为集中的工业企业更为适合。2.4 评价用 BOT方式组建小城镇污水处理厂不仅可以弥补小城镇基础设施建设的资金缺口， 进一步推动小城镇的经济发展， 使小城镇基础设施的运营产业化、商品化、 现代化，而且有助于解决我国小城镇污水处理厂目前面临的运行管理问题，为彻底改善环境质量奠定基础。 引入企业平等竞争机制， 有利于公用事

7、业的运营实现企业化、科学化，促进水处理技术及管理水平的提高。 打破公用事业设施服务收费的福利化倾向，积极引入商品价格机制，实现公用设施投资回收、运营成本收益的良性循环。 BOT项目立项后，专营公司会立即着手设计、施工等一系列工作，其设计质量高、建设周期短。 此种建设方式以国内或当地私营企业、个人投资为主，因此避免了引进外资而使我国外汇流失的问题。当然， BOT项目是由私营企业投资经营的，必然会带来一些负面效应，其表现为：a. 专营公司用于项目前期谈判等非经营性费用还是相当惊人的，这有可能影响到私人企业投资的积极性。b. 私营投资者总是期望获得较高的利润， 这样有可能加重当地企业和小城镇居民的负

8、担。c. 若项目前期工作 ( 如投标、商务、技术谈判等 ) 阶段过长，政府可能会失去对此阶段的控制，整体上会延误工程的开工时间。3 结语近些年来，国际上流行的BOT方式已在发展中国家有诸多成功的实例，但也有失败的例证2。一般认为，一个BOT项目能否最后取得成功，主要取决于投资方的获利目标和当地政府制定的收费政策以及专营公司承担风险的能力。因此，针对我国小城镇污水处理厂的特点，引用 BOT方式组建，必须注意克服前期工作中的一些弊端。小城镇污水处理厂建设走向何方城镇污水是造成我国区域性水污染的主要原因之一。 目前，全国有设市城市 640 多个，建制镇 1.6 万多个，人口约 2.7 亿人，据估计

9、2000 年污水排放量达 480 亿立方米年，大多数都没有得到处理，对水资源构成严重威胁。根据国家环境保护“十五”计划纲要和“十五”城镇化发展重点专项计划，“十五”期间要新增城市污水日处理能力 2600 万立方米， 2005 年城市污水集中处理率达到 45，50 万人口以上的城市达到 60以上。据统计，到 2005 年要建 550 座污水处理厂，其中日处理 5 万立方米以下的污水处理厂 278 座，日处理 58 万立方米的污水处理厂90 座。我国有 9 亿人口居住在农村， 随着全面建设小康社会， 小城镇建设将得到很快发展。据预测，到2010 年，全国设市城市将达到1200 个左右，建制镇达到

10、2.5 万 3 万个，全国村镇自来水普及率达到 65。显然，我国小城镇污水集中处理设施建设将呈现高速增长的态势。参加 2003 年 8 月 2628 日在广东珠海召开的 全国小城镇污水处理技术（设备）与工程咨询研讨会的有关专家，对当前我国小城镇污水处理厂建设与水污染防治的若干问题提出了具体意见。与会专家分析指出， 由于小城镇污水处理的兴起，我国城镇污水处理发展的总趋势是数量越来越多，分布越来越广，规模更趋小型化，技术类型和建设、运营、管理模式更趋多样化。有关专家认为，小城镇污水处理有其特点， 它所处的自然地理环境条件各不相同，会对设施建设提出特殊的约束条件；当地经济结构、产业结构不同，导致污水

11、水质千差万别；水资源开发利用情况不同， 对污水处理与再生利用实行的政策也不一样；还有经济、社会、科技发展水平不同，也会有不同的要求。由此而引出诸如：小城镇水污染防治体系与污水处理厂建设、小城镇水污染控制与污水处理模式、小城镇污水处理厂建设与运营管理模式、小城镇污水处理工艺选择、 小城镇水资源管理与污水再生利用，等等一系列问题。总之，小城镇污水处理厂建设是一个十分需要慎重对待，并加以认真研究的重要课题。有关专家建议， 小城镇污水集中处理设施的建设， 应从制定一个好的水污染防治规划入手。 小城镇水环境污染其根本原因是污染源没有得到有效控制。 建设城镇污水集中处理设施， 提升对源的工程控制能力，并以

12、此为核心， 构建流域水污染防治体系，其意义在于使水环境的各个要素处于全面受控状态， 保障水环境系统安全可靠高效地运行，为地区经济、社会可持续发展提供良好的水环境条件。抓好小城镇污水处理与水污染防治规划在规划建设小城镇污水集中处理设施时，应首先从制定水污染防治规划入手，切实解决好以下几个问题：1、科学合理地确定水环境和水资源保护目标。根据当地经济、社会发展的要求、自然地理环境特别是水环境条件，以及城镇总体规划，对河流、湖泊和其他各类湿地进行环境功能划分，确定各类水体的经济、社会功能和相应的控制标准。2、采用以质量为目标的污染物排放总量控制方法，制定本地区水质管理（总量控制） 规划，合理分配各类水

13、体允许的水污染负荷控制目标。3、根据当地支持经济、 社会可持续发展的水资源管理规划，拟订污水再生利用规划，确定用水去向和用水水质要求。4、根据水质管理（总量控制）规划的要求，确定工程控制措施和管理控制措施，从当地实际情况出发做出安排。5、城镇污水处理设施属于公益性基础设施，而且排水系统和污水处理设施建设，投资大，运营管理比较复杂，设施运行费用是一笔不小的开支， 需要政策支持， 应提早开展有关政策扶持方面的准备工作。小型污水处理厂建设方针就全国来讲，小城镇一般经济实力较弱，科技水平较低，城镇管理不够健全，在进行污水处理设施设计和建设时应充分考虑这些特点。处理工艺的选择原则应该是技术要求一般，管理

14、要方便简单，机械设备少，维护工作量小，不一定强要自动控制；在建设资金受到限制时，可以采用“全面规划，分期实施”的安排，总体布置中留有发展用地；设备选型，可选用国产设备；项目建设一定要坚持建设标准，坚持质量第一的原则， 切忌盲目追求低价中标， 以避免投标人“因陋就简”造成严重的质量隐患。因地制宜选择小城镇污水处理方式集中与分散相结合我国地域辽阔， 小城镇星罗棋布， 坐落在平原、山地、丘陵，依山傍水自然地理环境各异， 城镇布局千差万别。 小城镇污水处理设施建设因地制宜，合理选择处理方式是一个十分重要的问题。集中与分散相结合的方式， 是指小城镇污水处理不宜片面强调大集中的处理方式，应根据当地的自然地

15、理条件、城市总体规划、污水收集系统的实际情况， 以及出水排放和污水再生利用的去向适度集中。对城镇布局分散和适宜就地成规模回收资源再生利用的地区，应按照经济合理的原则，选择适度分散的处理方式。处理与利用相结合我国是一个水资源紧缺的国家， 国家历来对水资源的有效利用十分重视，实行开源节流，以节流为主的水资源政策，并大力推进城镇污水资源化。 城镇建设污水集中处理设施， 应不仅是水污染控制的需要，同时也为开辟城镇第二水源提供了基础条件。 在规划建设污水处理设施时， 应根据本地区的水资源开发利用的具体情况， 把污水处理与利用结合起来考虑， 统筹规划对污水再生利用设施的建设做出安排。对资源性缺水地区如此，

16、对水资源较充沛的地区也应如此。实行污水再生利用， 首要的是分析当地水资源利用结构， 确定再生水资源利用方向和利用水量， 把再生水资源纳入本地区水资源开发规划，并据此做出计划安排。需要强调指出的是，城镇污水再生利用也是削减水污染物排放总量的主要措施之一， 在规划控制水环境污染及建设污水集中处理设施时应给予充分重视。合理确定建设规模避免盲目追求大集中城镇污水处理设施建设规模应遵循以下几项原则， 综合考虑确定：满足城镇总体规划的要求； 按城镇自然地理地形地貌特征划定汇水区；避免远距离输水，就近再生处理、就近排放、就近利用； 5 城镇近期投资能力；污水收集系统与污水处理设施配套。目前，小城镇污水处理设

17、施建设中存在着盲目追求大集中的倾向，造成建设规模偏大， 排水系统规划不合理，排水管网建设迟迟不到位。这既加大了建设投资，也提高了运行成本。城镇污水处理设施是城镇排水系统的重要组成部分， 一般根据排水出路确定污水处理厂的规模。 就污水处理来说， 如不考虑投资能力，单纯从经济上分析，规模越大，其单方造价、运营管理费用都比小型污水处理厂显得经济。 但是大集中就要求建设相对大的排水系统，包括中途泵站。当前小城镇普遍缺少资金，应根据城镇近期的投资能力，适当缩小排水系统，用较少的资金先把系统完善起来，尽快使其发挥投资效益。 随着城镇的发展， 再逐年修建一批经济型污水处理厂，这样总体上来得更经济可行。运用城

18、镇污水处理市场化机制当前，我国小城镇污水处理项目建设主要受建设投资来源和投资回报的制约。 2002 年 9 月 10 日国家发展计划委员会、建设部、国家环保总局向全国印发了 推进城市污水、 垃圾处理产业化发展意见，建设部印发了关于加快市政公用行业市场化进程的意见，提出了一整套城镇污水处理建设运营管理市场化政策。 “意见”指出，国家“逐步实行城市污水处理设施的特许经营”； “新建城市污水处理设施 鼓励社会投资主体采用 BOT等特许经营方式投资或与政府授权的企业合资建设城市污水处理设施”； “鼓励企业通过招投标方式独资、合资或租赁承包现有城市污水处理设施的运营管理”，此外，“意见”还对城市污水处理

19、企业和项目建设给予了用电、用地、融资等必要的配套扶持政策。显然， “意见”已经为小城镇污水处理的发展创造了良好的政策环境。在城镇污水处理市场化方面涌现出一批成功的范例。 它们的成功实践充分表明，通过城镇污水处理项目建设、 运营的市场化改革，实现投资主体多元化、运营主体企业化、运行管理市场化，是加快我国小城镇污水处理发展的必由之路。小城镇在缺少资金的情况下搞污水处理厂建设， 它不同于一般的城镇基础设施建设项目。 污水处理设施建设的准备， 应结合当地的具体情况，组织专门力量研究制定城镇污水处理设施建设、运营、管理产业化实施方案， 落实项目融资及运营管理体制， 使污水处理厂建设从一开始就建立在建设资

20、金有来源， 运营管理有保障的可靠基础之上。对污水处理厂的设计条件要进行科学论证污水处理厂的设计条件关系污水处理工艺流程的选择， 关系建设投资和运营成本， 关系污水集中处理设施在当地水污染防治体系中效能的稳定发挥，必须慎重对待。一般小城镇建设单位，由于对城镇污水处理没有经验， 以及对污水集中处理设施在本地区水污染防治体系中的功用认识不足， 往往对污水处理厂的设计条件缺乏深入科学的论证。这里讲的设计条件主要指污水处理厂的进水水质和对出水水质的控制要求。进水水质，取决于污水处理厂汇水区的产业结构、产品结构和城镇布局， 其水质类型有工业废水为主的、 生活污水为主的以及工业和生活混合污水 3 种类型，其可生化性也各有不同， 有的甚至含有持久性污染物质。 为了准确掌握进水水质特征， 应肯花力量对进水构成及水质水量状况进行全面系统的调查和监测分析， 作为进行工艺设计的基础。出水控制要求， 取决于出水去向和用途， 它决定了污水处理厂处理的深度。从本质上讲，污水处理厂出水