创新土地流转方式实行城乡用地增减挂钩的思考

1、创新土地流转方式实行城乡用地增减挂钩的思考摘要：在二元土地所有制下，中国城市市区的建设用地、农村和城市郊区依法征收后新增的建设用地，属于国家所有；城市市区以外以及法律规定由国家所有土地以外的农民宅基地和其他建设用地，属于农民集体所有。这种以二元土地所有制为基础，与城乡企业和居民的身份相挂钩的城乡建设用地双轨制以及由此形成的建设用地市场分割状况，使农民不动产权益的充分实现受到了不应有的限制。为此，进行创新土地流转制度、推行城乡建设用地挂钩研究具有十分重要的意义。关键词：城乡统筹发展；土地流转；用地挂钩中图分类号：F321.1 文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）22-0047-

2、02城市建设用地紧缺是不争的事实，与此同时，农村建设用地闲置或者无法上市交易，造成资源的极大浪费和市场的严重失衡。土地管理法明确规定农民集体所有的土地的使用权除法定情形外，不得出让、转让或出租用于非农业建设，也不得抵押。这些法律规定，阻碍了农民集体所有的建设用地使用权的流转。因此，农村集体建设用地的价值没有得到充分实现，也是信贷资金难以融向农村和农业的一个制度性原因。目前，农村集体建设用地存在产权不清晰，收益分配机制不明确，市场体系不完善，行政干预过多，集体土地尚未进行分定等级，集体土地基准地价尚未制定等问题。对于农村建设用地能否流转，现行的法律、法规也缺乏明确的规定，使得农村建设用地的流转同

3、承包地流转一样缺乏有效的市场机制，难以通过有效的流转实现资源的优化配置。一、农村居民用地存在的问题长期以来，农村居民土地利用由于农村集体土地产权主体不明晰，村镇建设缺乏科学规划或没有得到有效实施等原因，总体上来说比较粗放。1.农村居民用地分布零散，独立小院众多。根据走访调研的情况来看，目前农村居民用地呈分散状态的占70%以上，4户以下的小院落占80%以上，分布相当散乱，极不规则。近年来，一些进城务工的农民，经济条件好转后就搬迁到公路边建房居住，而且不愿相互房连房、院连院，故单家独院有增加的趋势。这种分散的独立小院不仅土地利用率低，而且占用的多是平坦、肥沃、水源有保障的优质土地。2农村居民人均用

4、地偏大，土地浪费严重。从总体上看，农村居民人均用地量普遍偏大，而且大多数农村居民在房前屋后都保留有大面积的边角地空置，或搭建简易窝棚用于堆放杂物、禾草，或关养猪牛，经济条件好的农户还在房前修简易公路，有的农房之间还夹杂一些“势力户”控制的空地、“祖传”宅基地和争议地，占据地盘为己有，任意扩大房前屋后圈围墙。所有这些，造成农村存量建设用地多，土地利用率低，土地浪费严重。3农村居民房空置，老幼问题凸显。在对农村居民的实地调查中发现，许多外迁户或外出户中的大多数还保留着原有的宅基地，出现宅基地的空置，存在“空心”现象。此外，近年来农村中青年大量外出打工，所剩人口大多是老人和小孩，由于大部分是分户独居

5、，导致邻里间交往少，老人得到的温暧少，幸福指数不高，儿童受到的关心教育不够，与人交流更少，不利儿童健康成长。4农村居所缺乏科学规划，公共设施滞后。由于集镇建设和农村建设整体性和全局性的缺乏，农村居民建设普遍较简单，缺少科学的整体规划，缺少排水、排污和垃圾处理等基础设施，且使用功能混杂，牲畜棚舍紧邻住房，环境卫生条件较差，致使“新房年年有，村容旧貌不曾变”的现象得不到根本性的改变。有些住宅虽修得比较豪华，但村内基础设施不配套，整体环境不协调，室内、院内现代化与院外脏、乱、差形成鲜明对比。加之农村面广人多，各种文化、交通和卫生等公共设施无法普及到农村散居的单家独户，医疗、卫生、教育、商贸等服务功能

6、也根本无法满足广大农民的需要。5.农村住房贬值严重，农民利益受损。当前农村突出的问题之一，就是农民住房不能和城市居民住房一样上市交易，也不能进行抵押贷款，这不仅影响权利平等，也成为制约农民财富积累的主要制度障碍。农民进城打工也好，迁徙外地也好，都不能带走自己多年积累在房产上的财富；想办厂办店也不能将住房进行抵押或转化成可用的资金。城市居民依靠房产升值，财富不断得到累积。而农民花上自己几十年积蓄盖的房子到头来仅仅是一块“死资产”，不仅不能增值，想变现都难上加难。近几年城市商品房涨幅惊人，与五年前的房价比较基本高达5倍以上的增长，而同样五年前花七八万修建的农村住房，现在只能在本村集体组织内流转，且

7、可能只卖得出当时建设成本一半的价格，有的根本卖不出去。二、创新土地流转制度，实行城乡用地增减挂钩的对策建设社会主义新农村是新形势下党中央作出的一项重大战略部署，是统筹城乡发展和以工促农、以城带乡的基本途径，是缩小城乡差距、扩大农村市场需求的根本出路。按照中央新农村建设“二十字”方针，实施农村集中居民点建设成为加快新农村建设、推进城乡统筹发展进程的一条必经之路。1.以科学布局为基础。充分发挥规划的控制和引导作用，坚持从实际出发，因地制宜、分类指导，统筹合理安排城乡建设用地和其他土地资源、整合优化农村居民点布局和用地。（1）选址应尊重当地村民生产生活习俗，充分利用现有村落，并邻近农业生产，兼顾交通

8、等基础条件较优等多方因素。（2）本着量力而行、节约集约用地、先示范再推广的原则，有计划、有步骤、有特色、扎实稳步地进行“中心点”建设。通过“中心点”带动示范作用，引导农民自愿到“中心点”或根据实际围绕“中心点”扩散到的“几个点”集中居住，逐步改善农村生活和村容村貌。（3）将相关项目统筹规划整合。对康居示范点、巴渝新居、新农村建设示范点、农村社区、农村五保家园、困难户倒房重建、城乡土地挂钩等各有关部门建设项目要统一规划整合，并与全县产业规划、村庄规划、旅游规划、商贸规划等重点规划有机结合起来。要将有限的资金和资源打捆建设，避免多头重复。2.以产业发展为核心。产业发展是实现农民增收、缩小城乡差距的

9、重要举措，产业发展的程度也决定着农民实施农村集中居民点建设的愿望是否强烈、参与建设是否有积极性。要以产业建社区为探索，把抓产业培育作为建设新型农村社区的必要条件，积极探索农民“离土不离乡，进厂不进城，失地不失利”的新政策，让农民就地享受城市化成果。（1）着力发展工业经济。工业是支撑农村经济繁荣、转移农村劳动力、促进农民增收的重要支点。（2）抓好第三产业。第三产业的发展必须依托于小城镇的繁荣、服务于农业和农民，应重点发展商贸业、物流业、社区服务业，使小城镇成为商品集散地。（3）加大现代农业基地建设，形成农业产业化经营。根据本地资源优势，以市场为导向，调整和优化农业结构。以农业龙头企业为依托，引导

10、分散的农户从小规模生产转变为有规模、有组织、有效益的种养殖大户。3.以土地流转为突破口。土地流转机制包括农用地流转机制和集体建设用地的流转机制，是挂钩项目实施能发挥巨大经济社会效益的重要保障。土地流转为集中居住地农民解决了“不愿意种”、“不方便种”、“不适合种”等问题，实施集中居民点建设也为土地流转创造了有利条件。（1）在坚持国家政策，不违反土地利用总体规划和保护基本农田、耕地红线的前提下，在坚持土地流转自愿原则的基础上，允许并鼓励耕地向种养殖大户、科研机构、产业化基地、龙头企业流转，给予流转户用工机会及资金补助，鼓励农民以土地入股的形式，与大企业、大集团合作参与土地流转、形成规模经营。（2）

11、在保持耕地总量不减少、耕地质量不降低和符合土规以及保持农村集体建设用地所有权不变的情况下，采取占补平衡、增减挂钩、置换和土地整治等方式，盘活农村建设用地。建立土地交易所，实现镇级全覆盖。建议允许在县域范围内实施跨社、跨村、跨镇进行土地经营权的置换、质押、买卖。重点探索和建立宅基地流转机制，结合新农村建设，鼓励农民置换原宅基地，迁入集中居民点。将原较分散的宅基地整理为耕地，置换同等面积的耕地为建设用地指标。制定刚性文件，对新建房屋未拆除原宅基地的情况进行全面清理，明确要求农户一旦新建房屋，必须拆除原宅基地。（3）增强无地农民“造血”功能，使流转宅基地、耕地的农民有保障。对有劳动能力的失地农民进行

12、培训转移，引导安排就业，同时，把广大农民纳入基本社会保障体系。4.以功能完善为重点。小城镇建设不仅可以节约大量的土地资源，还可以节省农村基础设施建设和配套成本，更为重要的是可以在较短的时间内提高农民的生活质量、改变农村面貌，从而改变千百年来过于分散的居住方式。（1）科学规划。应按照主城、卫星镇、重点中心镇、中心村（居民点）四个层次，科学规划县域范围内的城镇体系，进一步优化城乡资源配置和生产力布局，逐步实现由镇级向街道的升级升位，努力实现县城为大城市、乡镇为现代城镇、每个村有集市、每个居民点有完善综合配套功能的建设目标。（2）功能完善。加快功能区配套设施的建设和完善，着力做好集镇和农村集中居住“

13、中心点”的生产生活资料配送、医院（卫生室）、学校、文体配套设施和警民消防联系点等建设，以满足广大农民的物质生活和精神文化生活的需要，实现生态家园景观化、基础设施城市化、配套设施现代化。5.以“三方投入”为模式。“农民向城镇集中”、农村居民点土地整理需要巨大的资金，资金的落实程度影响到农村居民点整理能否达到预期目的。必须以创新的思路和方法多渠道筹集，建议建立农村居民点土地整理专项基金，并拓宽基金的筹措渠道，由单一的政府投入转变为政府投入为引导，农民投入为主体、社会投入为补充的多渠道资金筹措方式。（1）政府以奖代补为引导。对按照统一规划到“中心点”联建房屋，并将原宅基地拆除复耕的农户，给予一定的奖

14、励（主要通过建委、国土、民政、新农办等各部门项目整合补助筹集）。对村镇基础设施和公共设施建设由政府部门项目资金打捆投入为主导，主动为集中居民点建设好水、电、气（沼气）、路等配套设施，同时配套科、教、卫生、文、体等功能。（2）以农民投入为主体。按照统一设计、科学规划、自筹自建、逐步到位的要求，充分发挥村集体和农民的积极性，使其主动参与。政府应加强宣传引导，培训党支书村官等，通过村官宣传队集中宣传及在平时工作中的走访，对农村居民点建设政策和本地成功典型加以宣传推广，使其他暂时未到集中居民点建房的农民愿意主动到点建房。（3）引导社会投入。针对部分企业参与新农村建设只是流于形式的问题，建议放宽市场准入，允许并鼓励城市资本流入农村建设，吸