浦东新区改善创业环境促进社会就业的研究

1、浦东新区改善创业环境促进社会就业的研究联合课题组 联合课题组组长马伊里（浦东新区劳动和社会保障局局长）、副组长谢钰寿（浦东新区劳动和社会保障局副局长）、熊茂盛（浦东新区劳动和社会保障局就业与技能开发处）、王振（上海社会科学院人力资源研究中心主任）。由王振、周海旺、王红霞、熊茂盛、苑学武执笔。本文提要： 缓解就业压力，创造更多就业机会，是近年来新区政府一直在着力进行的一项重要工作。从政府开发公益性岗位到发展非正规就业、“4050”工程等都是一些积极有效的举措。但这些举措没有从根本上解决社会的就业问题。有了创业的活力，才会有就业的长效机制。 浦东新区目前比较活跃的创业组织是非正规就业劳动组织、留学

2、回国人员创办的企业，以及个体工商户和私营企业。他们不仅为新区的经济发展作出了显著的贡献，而且为新区扩大就业、维护稳定作出了不可替代的巨大贡献。 今天，创业活动已渗透到社会的各行各业，从一般制造业到高科技制造业，从传统服务业到现代服务业，只要有市场空间，就能看到创业者的影子。特别是在一些新兴的产业领域，如软件设计、计算机服务、生物医药、研发、配送、快递、汽车保洁、社区服务、咨询、中介等等领域，出现了一批成功的创业者。 浦东新区在创业环境方面还面临以下问题：一是赢利能力弱化，生存压力趋强；二是资金筹措难，规模扩大受限；三是福利负担较重，雇工热情下降；四是创业文化不强，白领思想严重；五是组织程度较低

3、，政策效果减弱；六是创业服务滞后，基层平台缺乏。 在大力推进现代服务业与高科技制造业发展的同时，也要重视传统服务业、都市工业的发展和改造问题，努力打造若干在全市甚至全国都有影响的特色产业，实现产业结构的均衡发展。既要把GDP与财政的增长作为制定产业政策的重要考虑因素，也要把稳定就业、扩大就业作为制定产业政策不可忽视的考虑因素。 浦东新区改善创业环境促进社会就业的战略思路：以科学发展观为重要指导思想，积极推动产业结构的均衡发展；以改善创业环境为工作重心，建立健全富有活力的就业促进机制；以推动微小型企业的健康发展为政府重要职责，高度重视弱势企业群体；以构建高效的政府服务平台为抓手，切实降低和消除创

4、业的成本和障碍。就业和经济增长是世界普遍关注的两大问题。随着对内对外开放的进一步深化，以及市场竞争的日趋激烈，浦东新区正面临着两大就业压力：一是外来劳动力不断增加所形成的就业压力；二是本地劳动力的技能素质与产业发展不相匹配的结构性矛盾所导致的就业压力。就业问题涉及国计民生、长治久安，得到新区历届政府的高度重视，采取了各项积极措施努力扩大就业。从国际经验看，以创业促进就业是绝大多数国家应对就业问题的有效策略。浦东开发开放为广大创业者提供了基础条件、机会和可能。因此，积极改善创业环境，鼓励、引导劳动者自我创业，对于缓解浦东新区的就业压力和促进就业具有一定的现实意义。一、浦东新区促进创业工作的背景浦

5、东新区作为上海户籍人口规模最大的地区，其吸纳的外来劳动力已居全市之最。2003年浦东新区吸纳了102.34万外来流动人口，占全市吸纳的外来流动人口总量的20.52%。尽管浦东新区的城镇登记失业人数已由2002年的 51310人减少至2004年10月的42296人，城镇登记失业人数在不断减少，新增就业岗位在不断增加。但是，由于浦东新区发展成就的吸引和2010年世博会的影响，预计将会有更多的技术人才和劳动力流入浦东新区。外省市劳动力的持续流入虽然对浦东新区的经济增长颇有裨益，但对于本地劳动力的就业却将带来不可避免的冲击。此外，新区经济发展产生的大量岗位需求，大多要求年纪轻，并有一定的学历和技能，但

6、新区劳动力的适配度严重不足，又由于部分产业过于追求劳动力的低成本，提供的就业岗位薪酬难以吸引本地劳动力，“有岗无人”现象普遍存在。 如何缓解外来劳动力对本地劳动力就业的冲击，如何创造更多适宜本地劳动力就业的机会，是最近几年浦东新区政府一直在着力进行的一项重要工作。从政府开发公益性岗位、大力发展非正规就业劳动组织到推进“4050项目”，都是一些有利于解决下岗人员再就业和郊区征地劳动力就业的有效举措。同时应该看到，这些举措在某个特定的阶段，对于某些特定的人群是积极有效的，但并没有从根本上解决社会的就业问题，或者说还没有形成真正有效的就业促进机制。就业是一个社会问题，解决这个问题，需要动员全社会的力

7、量，需要通过企业的创立与发展，也就是全社会的创业活动来为社会不断地提供新的就业岗位。有了创业的活力，才会有就业的长效机制。二、浦东新区创业发展的基本状况本报告对于创业组织的定义，仅仅局限于那些从无到有，从小到大，通过自身的努力生存发展、成长壮大的经济组织，主要包括四类组织：非正规就业劳动组织、留学回国人员创办的企业，以及个体工商户和私营企业。这些创业组织不仅为浦东新区的经济发展作出了显著的贡献，而且更有意义的是，它们为浦东新区的扩大就业、维护稳定作出了不可替代的巨大贡献。浦东新区的创业发展现状，可概括为以下五个基本特点：（一）创业者主体以40岁以下中青年为主，受政府政策影响，目前的创业主体以本

8、地下岗失业人员、郊区农民和外来农民为主，创业主体有向高知识层次的留学回国人员和离职青年转化的趋势。经过十多年的创业发展，创业者的队伍正在发生本质性的变化。早期的创业，本地农民是主体，因为改革从农村起步，为了走致富道路，一批农民率先探索创业之路；以后是外来农民，随着人口流动限制的放宽，他们被浦东的创业环境所吸引，流动到浦东，寻找创业之路；然后是下岗的失业人员，在政府的积极政策鼓励引导下，以自主创业解决个人的就业问题，同时也为其他失业人员提供就业机会。受政府政策影响，上述三类创业者是浦东创业者队伍的主体。从目前浦东新区的创业者年龄结构看（见表1），创业者主体以40岁以下中青年为主。尤其值得注意的是

9、，最近几年，留学人员与离职青年正成为浦东创业者队伍结构的新兴力量。一批留学人员带着在国外取得的研究成果和技术、资金的积累，加入到浦东的创业者队伍中来，这些创业者多数拥有国外工作的经历和创业所需的技术，能够把握国际产业发展的潮流。虽然目前创业的规模还不是很大，但必将成为一支极其重要的创业者队伍。截至2004年6月，在浦东工作和创业的归国留学人员达4900多名，其中在张江工作和创业的归国留学人员3200人左右。留学人员在浦东创办了620多家企业，注册资本达13亿多元，经营资本达30多亿元，其中有419家企业落户在张江留学人员创业园。还有一支重要的新兴队伍是青年创业队伍，其中多数拥有大专以上的学历，

10、有在上海学习、工作的经历，但不满足于虽然工作稳定但收入与职位并不理想的现状，离职创业，追求新的事业。特别是在政府把创业支持的工作对象转向青年以来，吸引了更多在职青年下海经商。表一 浦东新区创业者年龄构成情况创业者年龄构成分年龄段创业者在本类型创业组织群体中所占比例%非正规劳动组织私营及个体工商户留学生创办的企业20岁以下03.6020-29岁7.8430-39岁30.3919.852.9540-49岁34.3146.030.6650-59岁27.4527.0 8.3960岁及以上03.68合 计100100100资料来源：浦东新区非正规劳动组织、私营及个体工商户和留学生创办的企业创业发展情况问

11、卷调查，2004年7月。（二）创业的项目广泛，正从传统的制造业项目、商业零售、餐饮服务项目为主，转向高科技项目、现代服务型项目为主；创业组织的运营和盈利状况较好，60%的创业组织在开业当年就能盈利。创业者的项目选择既与本人的知识、能力、经历关联，又与浦东的产业结构特征关联。从私营及个体工商户的创业项目（见表2）来看，早期的创业之所以集中在传统的制造业与服务业，一方面大多数 表2 私企和个体工商户创业者学历与从事行业的关系 （单位：人） 行业学历一般制造业高科技制造业修理修配零售配送餐饮服务缝补洗理文体服务代办服务汽车清洁旅店服务其他行业小学及以下34初中851210321117高中或中专345

12、51113大专313216大学本科11研究生112 资料来源：浦东新区私人企业、个体工商户创业发展情况调查，2004年7月。创业者知识文化水平并不高，而且也没有某一行业丰富的行业经验，所以其创业能力决定了只能选择那些容易进入的传统行业；另一方面当时的时代传统行业也属于短缺型行业，具有较大的市场空间，所以决定创业成功的重要因素之一是创业的勇气与精神，谁先创业，谁能埋头苦干，谁就可以得到更多成功的机会。随着创业者的增多，传统行业的市场空间越来越小，从而要求新的创业者必须在竞争激烈的传统行业之外寻找新兴的行业进行创业活动。这些新兴行业同时也代表着浦东新区产业结构调整的方向，就是高科技制造业与现代服务

13、业。这些新兴行业具有一定的知识含量，知识和技术水平要求较高，从而对创业者的知识、能力提出了更高的要求。从非正规就业劳动组织的情况看，原先设定的一些服务项目，已经处于增长停滞状态，所以为了进一步推动非正规就业劳动组织的发展，需要对政策扶持的项目进行调整，向高科技与现代服务业延伸。从留学人员与离职青年成为浦东创业者队伍的新军这一趋势也可以看出，高科技项目与现代服务项目正在成为浦东创业活动的项目主体，这是产业结构升级、调整的必然结果。（三）有一半以上的创业者为了生存和增加收入而创业，生存型创业是目前浦东新区创业的主要特点，但正在向价值型创业转变。从目前的总体情况看，生存型创业是浦东创业活动的主导类型

14、。根据问卷调查结果，在个体私营企业创业者中，48%是为了增加收入，为了满足生活需求而创业，39%是为了实现个人价值而创业，13%两种动机同时都有；在非正规就业劳动组织中，52%是为了有工做，有收入而创业，30%是为了实现个人价值而创业，18%两种动机兼而有之；在留学人员企业中，91%是为了实现个人理想而创业，与上述两种创业组织有着很大的区别。根据全球创业观察报告，从参与全球创业观察的37个国家和地区看，生存型创业在30左右，机会型创业占到全部创业的70以上。可见浦东新区的创业者主体的创业动机还有一些差距。但随着留学人员和离职青年成为浦东创业队伍的新军，有更多的浦东人，还有外来的创业者，都在寻找

15、浦东这块热土上获得成功的机会。他们的创业动机更多是为了实现个人价值，获得发展机会，在个人价值型动机的主导下，浦东的创业活动必将上升到一个新的台阶、新的阶段。（四）有大约三分之二以上创业组织的创业者自主性解决创业过程中遇到的问题，如创业资金筹集、经营场地及项目选择等，目前的创业突出呈现“自立”、“自主”创业的特点。 从创业者创业资金、经营场地、经营项目选择、人员招募到创业中问题的处理等过程来看，浦东新区的创业者具有比较明显的自主和自立意识。从被调查创业者的创业资金来源情况可以看出，约七成以上的人是依靠自己的力量（自己的储蓄或向亲戚朋友筹措资金）进行创业，只有极少一部分是依靠劳动部门的开业担保贷款

16、而进行创业；从创业项目来源情况看，在被调查样本中有约三分之二以上的人是自己根据行情判断选定项目进行创业，在别人帮助下选定项目进行创业的只占少数。调查还显示，在目前浦东新区创业组织从业人员的招募中，有一半以上的被调查组织是通过市场招聘，只有不到两成的创业者是通过朋友或熟人介绍渠道来招募员工；在其创业过程中问题的解决方式上，有七成以上的被调查组织是自己解决，寻求帮助解决创业过程中问题的非正规组织占较少比重。（五）政府对创业的支持已经进入实质性阶段，并且对各类创业组织都已建立了积极的鼓励政策。调查显示：政府在政策引导、扶持、开业指导与服务、创业过程等方面发挥了一定作用。浦东新区政府在推动创业发展中发

17、挥着重要导向与辅助作用。在政策方面，对各类创业组织都实施特别税收减免政策，特别是对于非正规就业劳动组织、留学人员企业，还建立了相应的创业基金和担保基金，帮助创业者解决融资问题。在服务方面，为了让再就业能力明显不足的中年失业人员通过创业实现就业，还推出了“非正规就业劳动组织”的政策，成立了开业指导中心，并在一些街道和镇建立了分支结构，全面辅导各类人员，尤其是扶持那些想创业但能力不足的“40-50”人员开办各类服务项目和家庭加工项目，通过他们自己的劳动获得一定的收入和社会保障，同时增加适宜4050人员就业的工作岗位。从2004年开始，“4050创业项目”的名称正式改为“微小型开业项目”，摘掉了“4

18、050”的帽子，将创业扶持的对象进一步延伸到“2030”人员，支持所有的人员，尤其是青年加入到“以创业带动就业”的队伍。更为重要的是，经过几年的实践，以创业带动就业正成为新区政府推动就业工作的核心思路，从初始的“安置”、“救济”模式向市场化的机制和公共服务的功能转变，探索富有活力、实现经济社会协调发展的长效就业促进机制。三、浦东新区不同创业组织的就业效果评价今天，创业活动已渗透到社会的各行各业，创业所带来的就业效果越来越明显。从一般制造业到高科技制造业，从传统服务业到现代服务业，只要有市场空间，就能看到创业者的影子。特别是在一些新兴的产业领域，如软件设计、计算机服务、生物医药、研发、配送、快递

19、、汽车保洁、社区服务、咨询、中介等等领域，出现了一批成功的创业者，他们不仅为浦东新区的产业结构升级作出了不可忽略的贡献，而且为社会开发了很多新的就业岗位。最近几年多数下岗失业人员能够得到重新就业的机会，其岗位主要来自于这些新兴的产业，尤其是都市服务型产业。（一）非正规劳动组织创业对促进就业的效果评价1、非正规劳动组织对于解决失业人员和农村富余人员的就业问题发挥了积极作用。从目前浦东新区非正规劳动组织创业者的人员构成来看，有74.4%的创业者在创业前是本市失业人员，创业前是本市协保人员的占据整个创业群体的一成以上。从非正规劳动组织吸纳的从业人员数量来看，2002年为11744人，到2004年上半

20、年增加到19547人，对于解决下岗、失业、协保和农村富余劳动力的就业问题发挥了积极作用。分年度来看，2002、2003年增长都很快，而2004年上半年从业人员数量仅比2002年增加了1822人，这主要是因为受劳动组织数量净增减少所致，2004年上半年新增从业人员5886人，数量并不小，但同期减少人员4064人，导致净增人数增加不多。因此，要使非正规劳动组织吸纳从业人员的数量保持较快的增长，就必须稳定现有组织，并增加新的组织（见表3）。 表3 浦东新区非正规劳动组织吸纳从业人员情况统 计 期从业人员其 中安 置 对 象非安置对象总 数小 计失 业协 保农村富余2002年11月1174411031

21、45566354*1217132003年11月17725170218933611919697042004年5月195471813910150481531741408 注*：为了与2003年和2004年进行比较，2002年的协保人数用下岗人数代替，当年的协保人数包含在下岗人员中。 资料来源：浦东新区开业指导服务中心。从安置对象的性质来看，失业人员增加较多，达到10150人，约占现有从业总人数的51.9%。2003年开始，浦东各镇将农村富余劳动力作为自主创业的主要工作对象，据统计 2004年5月底农村富余劳动力自主创业比2002年11月增加了25倍，成为创业主体中增长速度最快的一部分。随着浦东新区

22、城市化进程的加快，将会有更多的农村劳动力失去土地，他们大多没有特别的技能，创办或者到非正规劳动组织就业是安排他们就业的重要途径。2、非正规劳动组织规模普遍较小，非正规劳动组织创业对就业的“倍增”效应未得到充分发挥。2004年7月份我们进行了浦东新区非正规劳动组织创业发展情况问卷调查，共回收合格问卷102份。调查结果显示，非正规劳动组织的从业规模在5人以下的占了总调查样本的86.1%（见表4），从业规模在两位数以上的所占比重甚微。在102家被调查的组织中，从业人员共有406人，平均每个组织近4人，说明目前大部分非正规劳动组织的从业规模很小，一般在5人以下，属于微小型组织。 表4 浦东新区非正规劳

23、动组织从业规模情况从业人员规模（人）样本数%022.311314.923236.831820.7455.75人及以上1719.2总计87100数据来源：浦东新区非正规劳动组织创业发展情况问卷调查，2004年7月。（二）私营企业及个体工商户创业对促进就业的效果评价分析目前浦东新区私人企业、个体工商户创业发展情况，可以发现其带来的就业效果体现在以下两个方面： 1、私企和个体工商户创业者对扩大就业规模发挥了一定作用，政府可继续鼓励其创业以促进就业。创业者大部分都招聘人员，没有聘用人员的样本数为23，占样本总数的20.7%，111个样本中有88个样本的创业者聘用了人员，其聘用人员总数为2733人，平均

24、聘用人员数为31.06人，而且大部分是本市失业人员、“4050”人员和企业富余劳动力，在一定程度上缓解了浦东新区的就业压力。调查显示，私企和个体工商户创业者聘用的人员有47.6%来自浦东。也就是说，创业者聘用的人员主要还是集中在浦东，其次才是上海其他区县（占总聘用人数的14.8%）和外省市的人员（占总聘用人数的35.4%）（见表5）。表5 私企和个体工商户创业者聘用人员的来源创业者聘用人员地区所占人员数所占比例（%）浦东新区130047.6上海其他区县40414.8外省市96835.4资料来源：浦东新区私人企业、个体工商户创业发展情况调查，2004年7月。2、私企和个体工商户创业者所聘用的人员

25、一般都比较少，大部分在10人以下，在100人以上的很少；私企和个体工商户创业未对就业产生明显的“传递效应”。从目前浦东新区私企和个体工商户创业组织的从业规模来看，个体和私营企业雇佣员工人数较少，有85.6%的创业组织聘用人员在50人以下。创业者聘用人员的多少与其所从事的行业有关。根据分析，聘用人员在100人以上的7个样本有5个属于制造业，2个样本属于其他行业；而没有聘用人员的创业者主要从事修理修配业、零售配送、餐饮服务、文体服务和其他行业。因此，可以加大对某些创业者和行业的支持，让他们进一步扩大经营规模，吸收更多的劳动力就业，缓解就业压力，这方面有很大的潜力可以挖掘（表6）。表6 私企和个体工

26、商户创业者所从事的行业与其聘用人员规模的关系聘用人数行业01-9人1049人5099人100人以上总计零售配送911323一般制造业383418餐饮服务25815修理修配业363113缝补洗理33文体服务213旅店服务213高科技制造业112代办服务1汽车清洁11其他行业71045229总计23423097111资料来源：浦东新区私人企业、个体工商户创业发展情况调查，2004年7月。（三）海外留学回国人员企业创业对促进就业的效果评价总的来看，留学生企业在创业发展和促进就业中对缓解本市失业问题有一定促进作用，但留学生创业组织对本地就业的带动作用弱于其对外来劳动力就业的带动作用。调查显示：留学生企

27、业招聘人员类型主要是本市失业人员、农村富裕劳动力和应届大学生。在创业者招聘的1034人中，失业人员126人，占41.58%；应届大学生83人，占27.39%；农村富裕劳动力76人，占25.08%（见表7）。表7 留学生企业招聘本市不同类型人员的对比人员类型人 数%失业人员12641.58应届大学生8327.39农村富裕劳动力7625.08“4050”人员185.94总 计303100资料来源：浦东新区留学人员创业情况调查数据，2004年7月。在1034人中，来自浦东新区的350人，占33.85%；上海其他区县的236人，占22.82%；外省市为370人，占35.78%；留学回国人员78人，占7

28、.54%。留学生所从事的行业一般都集中在一些高科技与技术行业，所以招聘的外省市人员比较多，人数位居第一。与其他创业组织相比，留学生企业以中小规模为主，总体来看留学生创业组织对就业的带动和促进作用较好于非正规劳动组织和私营个体组织。（待续） 四、浦东新区改善创业环境促进社会就业所面临的问题通过对浦东新区目前创业过程和创业环境的分析与调查，我们发现浦东新区在政策环境、社会氛围、知名度以及地理位置、配套设施、相关企业集聚度、商务成本等方面具有与其他地区不可比拟的创业优势，但从发展的角度看，也面临着一些不利于创业、不利于扩大就业的问题，其中有的是因为经济社会形势变化而形成的，有的是传统体制遗留下来的。

29、从促进就业的角度看，归纳起来，目前浦东新区在创业环境方面还面临以下几个问题：（一）赢利能力弱化，生存压力趋强目前，浦东新区的非正规劳动组织发展速度快，但转制速度慢（见表8）。截至2004年5月，历年累计转制数只占历年累计认定数的2.09%。如何鼓励和帮助非正规劳动组织转制成为迫切需要解决的问题。深入分析目前浦东新区非正规劳动组织的创业过程，可以发现，经营能力缺乏和个人素质欠缺是大多非正规劳动组织难以快速发展壮大的突出矛盾，再加上过度依赖政策，最终导致内在竞争力不足，这是非正规劳动组织转制的主要障碍。表8 浦东新区非正规劳动组织发展情况统 计 期认定组织数实有组织数累计解散组织数累计转制组织数当

30、年累计历年累计2002年11月32242341833642003年11月15294761343812401182004年5月861568137241876119资料来源：浦东新区开业指导服务中心。从非正规劳动组织的成长和发展来看，由于非正规劳动组织设立的初衷是为解决就业和带动就业，因而一般规定非正规劳动组织生命期为三年，通过三年的孵化和扶持促使大部分非正规劳动组织成长为正式企业。但是，调查中我们却发现，目前有70.2%的非正规劳动组织不想转制。也就是说，大多数非正规劳动组织不愿转为私营等正规企业。分析其中原因，经营能力和转制在优惠政策方面的机会成本是影响大多数非正规劳动组织创业者转制决策的主要

31、因素。调查显示：在被调查样本中，有约三成以上的创业者所在的非正规劳动组织享受着比私营企业等正规组织更多的政策和税收优惠而不愿转为正规企业。内在竞争力不足容易导致其对优惠政策的“惰性依赖”，从而极大地限制非正规劳动组织的成长壮大。此外，很多创业项目都是分散进行的，没有形成集聚效应，没有形成一个具有特色的大市场，致使创业项目显得非常脆弱，一有风吹草动就有可能关门倒闭。（二）资金筹措难，规模扩大受限融资难是制约创业组织起步及做大的最主要因素之一。浦东的民间信贷并不发达，企业信贷主要依靠各类正规金融机构。从总体上看，浦东具有非常优越的金融条件，金融机构多，信用资金的供给也相当充分，但是分析浦东创业者创

32、业过程中遇到的各种问题，排在前三位的分别是创业资金匮乏、经营场地租金太贵和申请程序烦琐，资金问题排在首位。也就是说，浦东虽然具有较优越的金融环境，但优越的金融环境与创业者的资金需求并没有直接的关系。一方面是因为对创业者没有建立信用评定系统，金融机构从事这方面的业务风险很大;另一方面是因为面向创业者的信用业务相对成本大，收益率低，商业性金融机构一般不愿从事这类业务。至于目前正在着力建设的信用担保体系，在实际操作中更多面向的是具有一定规模的中小企业，微小型企业根本不在信用担保机构的考虑之列。对于那些有可能发展壮大的微小型企业来说，如何筹集到所需的资金往往成为他们最大的难题。企业规模越小，来自正式融

33、资渠道的融资越少。创业投资发育不充分，企业缺少直接融资渠道。中国少于20人的小企业只有2.3%的运营资本来自银行，而印度占29%。德国设立了创业型自有资金援助贷款，期限一般为1020年，年息低于市场一般水平，此项贷款由国家担保。韩国新企业设立两年后，可以通过地方中小企业培育基金，获得期限在8年内的创业贷款支持。美国为小企业提供创业投资和经营资金的长期贷款支持，10万美元以内提供不超过80%的担保，10万75万美元提供75%的担保。（三）福利负担较重，雇工热情下降现在对创业组织已经提供了一些减轻员工社会保障负担的政策，因这方面负担还比较重，所以有不少创业组织更加愿意雇用外来劳动力，或者雇用兼职及

34、退休人员。对于起步阶段的创业者来说，雇工的工资福利负担是必须考虑的重要成本因素，这方面支出大，就意味着利润率低，可用来积累发展的资金就少。很多企业感到现在的社会保障负担越来越重，有关部门对社会保障交费的检查也越来越严格，一些企业已经或正在考虑撤离浦东新区。目前在税收政策方面，相对来说能够进一步操作的空间比较有限，对非正规就业劳动组织实行了免税，对个体工商户、留学回国人员创业，也都出台了非常优惠的税收政策，那么能够进一步发挥政策支持作用，特别是有利于创业者愿意雇用本地劳动力，主要还是社会保障这一块。（四）创业文化不强，白领思想严重作为我国改革开放的先行先试地区，浦东新区具有得天独厚的创业条件。但

35、现实社会中浦东人通过自主创业成就显赫事业者还比较少。新区创业成功的企业，绝大多数是境外企业的跨国投资、原国家和市属企业在本地的扩张、外省市投资企业以及外省市劳动者创办的个体和私营企业。如果与浙江相比，让人进一步感觉到浦东缺乏一种创业文化。温州的创业文化，具体体现在八个方面：下岗就是转岗；凡事不坐着空想而是先试试；凡事自己想办法，自己解决；个个想当老板，不想做打工仔；只要有钱可挣，什么苦都可以吃；大钱要赚，小钱也要赚；不安于现状，不断追求进一步的发展；团队精神。许多温州人的创业都是从“五把刀子”开始的，即菜刀、剪刀、劈刀、剃刀和螺丝刀。他们用这“五把刀子”闯荡全国，做当地人不愿干或很少干的零活，

36、或卖一些当地人不愿卖的小商品，实现了创业资金的原始积累。相比之下，很多浦东人追求的并不是创业做老板，而是得到一份比较安稳，收入也不低的白领工作或者是大中型企业的技能工作。有些人创业做了小老板，也是因为下岗失业，被迫走上创业之路。由于浦东的很多企业是外资企业和民营企业，他们从全国各地招聘优秀的白领人才或技能性人才，这些人才的到来打破了很多浦东人的白领梦。 （五）组织程度较低，政策效果减弱现在新区层面成立了私营企业协会、个体工商者协会。但这些协会的功能多数只是停留在收会费、发简报、搞聚会、办培训等工作内容，协会工作者多数是从政府部门退休或退居二线的人员，虽然有助于加强同政府部门的沟通，但服务能力相

37、对较弱。其中最主要的问题是，这些协会的凝聚力与权威性还不够强，与创业服务相关的专业人员又比较少，因此未能真正实现把创业者吸引、组织起来的目的。由于组织化程度低，在政府与创业者之间一直缺少有效的联系载体，结果在创业者一方总是埋怨政府除了收税收费，其他事情都关心不够；在政府一方虽想积极支持创业者的发展，但要把服务真正落实到面广量大、相当分散的创业者身上，难度很大，甚至可以说目前还没有足够的能力全面落实到创业者身上。比如融资问题，在发达国家对创业项目都可以开展无担保贷款，但我们却很难，因为没有一个机构能够如实提供创业者的信用记录。而在发达国家，因为组织化程度很高，协会可以提供信用记录。（六）创业服务

38、滞后，基层平台缺乏美国的经验证明，未接受创业辅导的小企业，46年内有高达55%65%的失败率，而接受创业辅导的企业仅有20%的失败率，也就是说，创业服务与创业成功率密切相关。浦东新区最近几年虽然在创业服务上已经取得了明显的进展，特别是开业指导中心、留学生服务中心等，在开拓创业服务方面进行了积极有益的探索。但总体来说，目前为创业者提供服务的机构，无论从数量上、服务规模上和服务质量上还不能满足广大创业者的需求。一是参与公益性服务的商业性服务机构还比较少，即使已经参与创业服务的机构，因起步晚，专业人员少，服务状况并不理想；二是服务机构向基层的延伸还不够，由于没有贴近创业者，其提供的创业服务与创业者的

39、实际需要存在一定的距离；三是公益性创业服务机构缺乏有丰富经验的专业人员，尤其缺乏有丰富创业经验的经理们的支撑。美国小企业局在全国建立服务网络，组织有丰富经验的离退休经理志愿者13000名，在全国范围内建有400个分团、800多个办事处，以免费或低价的形式，对小企业提供创业咨询等各类服务。五、浦东新区改善创业环境促进社会就业的战略思路（一）以科学发展观为重要指导思想，积极推动产业结构的均衡发展浦东新区在上海的现代化国际大都市建设及“四个中心”建设中承担着比较重要的任务，特别在发展现代服务业与高科技制造业方面，必须进一步发挥其特有的先发优势与政策优势。但从产业均衡发展的角度看，即使是那些高度发达的

40、国际大都市，如东京、巴黎、纽约等，也有大量劳动密集型的服务业和都市工业共存，并与现代服务业与高科技制造业相辅相成，互为支撑。市民和游客的一般消费需求是劳动密集型产业得以生存发展的市场基础，稳定就业、扩大就业的公共政策是劳动密集型产业得以保障的社会基础。面对就业的压力，浦东新区要全面树立科学的发展观，坚持经济社会协调发展的原则，在大力推进现代服务业与高科技制造业发展的同时，也要重视传统服务业、都市工业的发展和改造问题，并用更加积极优惠的政策扶持处于弱势发展状态的传统服务业和都市工业，努力打造若干在全市甚至全国都有影响的特色产业，实现产业结构的均衡发展。既要把GDP与财政的增长作为制定产业政策的重要考虑因素，也要把稳定就业、扩大就业作为制定产业政策不可忽视的考虑因素，努力实现经济社会的协调发展。（二）以改善创业环境为工作重心，建立健全富有活力的就业促进机制促进社会就业是一项长期的工作，也是一项涉及众多方面的系统工程。关键是要形成一种富有活力、良性循环的就业促进机制，不是靠政府“输血”、“救济”或者单纯依靠公共资源购买就业岗位，而是靠社会，靠大大小小充满活力的企业以及充满创业精神的个体不断创造出新的就业机会。创造就业岗位的基