农业科技体制改革与投入模式

1、1农业科技体制改革与投入模式：认识和建议中国农业科学院农经所农业政策研究中心黄季火昆研究员一、背景为了推动我国新的农业科技革命、贯彻“科技兴农”发展战略，加速建立新的农业科技创新体系，最近，我国科技工作者及有关科技决策部门从：（1）保障国家食物安全和提高农产品供给能力，（2）降低农产品生产成本以提高其国际市场竞争力，（3）减轻资源及环境压力和保持农业持续发展，（4）适应农产品市场需求和提高产品质量等方面，系统地论证了发展农业科技的重要性。科技工作者和政府有关决策部门还就目前和今后农业科技的创新能力 与农业科技所承担的养活未来16 亿人口的重任，目前农业科技系统中存在的一系列问题与提高农业科技创

2、新能力和国际竞争力，以及农业科技产业化发展与市场经济发展相适应等方面，系统地论述了深化农业科技体制改革的紧迫性。这些讨论基本上使大家达成了一种共识：农业的根本出路在于科学技术；要建立新的农业科技创新体系，必须对我国目前农业科技体制及投入模式进行一场深刻的改革。我国十多年的科技体制改革， 虽然取得了一定的成绩， 但我国农业科技体制和投入中还 存在着不少问题。这些问题主要表现在农业科技创新能力不强、后劲不足；农业科技体制难以适应市场经济日益发展的需要，技术创新落后，制度创新更加落后；研究机构重复设置、 力量分散、课题重复，科研、推广和农民的技术需求严重脱节；虽然农业科技创收在1985年科技体制改革

3、开始后的几年里取得了突飞猛进的发展，但 90 年代中期以来一直徘徊不前。许多人对农业科研单位搞创收产生了怀疑。一种观点认为农业科技是公益性事业，必须由国家来承担。另一种观点认为过去计划经济体制下形成的农业科技体系已不适应市场经济发展 的需要，必须推向市场，走产业化道路。在国家农业科技体制改革没有出台硬性方案之前， 身处科研单位的工作者更多的是在等待和旁观中探索着前进。对未来农业科技体制改革及如何增加农业科技投入，至今还没有一套切实可行的实施方案。我们认为，之所以对未来农业科技体制改革及其投入模式存在种种不同意见，改革中暴露出一系列问题和现象， 是因为我们对农业科技发展的一些理论问题和改革中出现

4、的问题的 原因分析不透，对农业科技投资效益缺乏了解，从而在一系列有关农业科技重大问题上无法做出明确的解释。过去我们对农业科技发展及改革问题的研究，往往从国家的农业生产目标（最近开始考*本论文为“农业科技投入体系与模式”调研专题报告之一，论文中的观点和建议只代表作者个人的看法, 不代表调研经费的资助单位及作者本人的工作单位。2虑农民收入和农业的可持续发展） 、以及为达到这些目标而提出的农业科技发展战略及改革 思路出发，而对 农业科技和农业科技创新活动中的各主体特征认识不足。本文想从另一角度，即从农业特性、 农业科技特性、 农产品特性和农业科技体制特性及其国际比较来分析和探讨 我国农业科技体制改革

5、的方向和投入模式的调整及措施。 我们认为离开上述四大特性及现状 来谈未来农业科技改革，就很难在实践中彻底地贯彻和实行许多国家制定的各项农业科技体 制改革措施。 换言之， 这些特性和现状决定了农业科技及其投资体制的改革与其他行业的不 同之处。 在以上的分析基础上， 我们提出进一步深化农业科技体制改革的一些建议， 供学术 界及有关决策部门参考和讨论。二、农业科技投入模式的特殊性（一）农业特性与农业科技1）农业生产单位规模极小目前我国的农业生产主要是以家庭为基本生产单位。全国有 2.3 亿多农户，每户平均规 模不到 9 亩。此外， 虽然我国有一些国营农场和农业企业，但这些农业企业刚刚起步，不管从数量

6、和规模上都无法同工业企业相提并论，这是农业生产有别于工业生产的显著特征之 一。生产单位的规模小和类似性是影响其投资科技积极性和可能性的一个重要决定因素， 因 为每一个生产者对科技的投资无法从其他受益者中得到补偿， 消费也无法做到排他性， 而带 有公共产品的特性， 科技投资资金供需调节的市场失灵， 市场无法使其投资水平达到经济最 佳水平，因此需要政府干扰。国外许多科技发展战略学家和经济学家 （如 V.W.Rutton, J.M.Alston, P.G.Pardey 等）在给 他们的政府政策建议里， 要求政府增加农业科技投资的首条理由就是农业生产 （农场） 比工 业企业生产的规模小。 例如， 美国

7、经济学家最经常列举的事实是： 每个农业劳动力耕地不到 150 公顷（ 2250 亩，是我们的 680 多倍），无法同美国的工业大企业相比，所以必须增加政 府对农业科技的财政拔款。 我国农业劳动力人均耕地仅有 3 亩多，要求政府增加农业科技投 资的依据应该更为充分。农业同工业行业相比所表现出的这一明显特征是决定农业科技体制改革和农业科技产 业化有别于工业科技产业化的主要原因之一， 这在我国表现得尤为突出。 农业科技产业化赖 以生存的大型农业企业主体缺乏， 简单地把农业科研与技术推广部门推向市场， 指望企业投 资农业科技， 后果将不堪设想。 农业企业作为农业科技产业化的主体的提法值得商榷。 最近

8、我对几家参于农业开发的国内大型企业的调查表明， 由现有的农业企业来投资农业科研的可 能性还不存在。2）农业承担着不仅仅是一般商品行业所承担的任务农业若仅仅作为国民经济的一个行业， 应该同其他行业一样在市场经济条件下， 由市场 的供需平衡决定其行业的发展。 但农业， 尤其是中国的农业， 还承担着超过其他生产行业所承担的市场职能以外的功能。 农业与国家的食物安全紧密相关， 农业生产和农产品市场价格 的波动还直接或间接地影响到社会稳定， 农业 （尤其是粮食） 在历史的特定时期在国际、国 内形势发生变化时， 还常常带有许多 “政治” 性的功能。 所有这些超出一般行业的任务和功 能属于非经济和非市场所涉

9、及的问题， 带有一定程度的公共产品性质， 市场同样会失灵， 私 有部门在许多农业科技领域缺乏投资的积极性，需要政府的干预。3具有这一特性的农业的国家决定了政府对农业科技的投资强度要高于总的科技（包括农 业和非农业）投资强度。以科研为例，日本的总科研公共（政府）投资强度在90 年代中期保持在 2.8 2.9%，而农业科技的公共投资强度则高达 3.4%；英国的农业科技公共投资强度 在 1995 年（私有化改革之后）为 2.29% ，也高于它的总科技投资强度（ 2.05% ）；法国、德 国和美国两者则基本相当，都保持在 2 2.5% 左右。而同期我国农业科研公共（政府拔款） 投资强度只为 0.20%

10、 ，远远低于非农业部门，仅为总的科研投资强度（ 0.60% ）的三分之一。 最近我们对一项农业科技投资政策的研究结果表明， 农业科技 （科研和推广） 目前存在许多 问题的两个主要原因是国家对农业科技投入严重不足和科技体制改革落后于经济体制的改 革。说明未来农业科技体制及投入模式改革的重点内容之一是必须建立增加农业科技投资的 机制。3）农业生产的风险大同工业和服务业相比， 农业生产对气候的变化依赖性很强， 我国又处于旱涝交替的季风 气候带， 灾害性天气发生频率高， 对未来生产的产出存在不确定性， 增加了农业产业市场失 灵的现实性， 同时也增加了农业科技投资的风险性。 由于缺少大型的资金雄厚的国内

11、农业企 业和缺乏完善的投资保险系统， 很难想象非政府部门 （如企业） 能为农业科技投入大量的资 金。（二）农业科技本身特性与农业科技1）许多农业技术具有不同程度的公共产品特性虽然农业科技产品不是纯粹的公共产品， 许多农业科研属于应用研究， 但大部分农业科 技产品在不同程度上具有一般公共产品的两大特征： 多数农业生产是生物产品的生产， 生物 产品生产的一个重要特征是可以自我繁殖（非排他性） ；农业技术一旦产生，一些农民对某 种技术的采用不会限制其他农民对该技术的采用（非竞争性） 。公共产品的非排他性必 然会出现“搭便车” 现象， 而非竞争性则意味着若该产品的市场供给不足，其效益无法得到 充分发挥

12、。 农业科技的这两个特性， 说明市场无法提供最优状态的科技投资量， 即市场失灵。 我们这里讨论农业技术产品的公共性， 并不排斥某些农产品或某些农产品的某种技术， 它们 可以完全或基本上完全独立于公共产品之外， 这也是早期西方国家即使在知识产权保护还不 健全的时候， 一些私人公司就已开始介入农业科技投资的原因之一。 但市场经济高度发达的 西方国家即使到 90 年代初， 政府财政支出还仍然保持着农业科研投资的主导地位 （表 1），其原因就在于农业科学技术大多具有公共产品这一特性。表 1经济合作发展组织 22 国家非政府组织对农业科研投资占农业科研总投资的比例（）国家或地区年 份1986199119

13、93澳大利亚17.926.830.3荷兰51.852.756.8新西兰9.119.526.9英国55.862.062.4美国52.152.753.7其它 17 国平均43.546.646.822 国平均46.248.949.6资料来源：Pardy, Roseboom, and Craig (1997)。42） 农业技术保密性差农业生产由于在大田生产， 生产者又是由千家万户的农户组成， 这种生产方式使得科技 成果的保密成本加大。在农业技术市场没有得到充分发育、 农业知识产权体系不健全的情况 下，诸多农业领域的科技投资靠企业无法达到最佳的投入水平。即使在知识产权制度健全的西方工业化国家，不管是民营

14、企业还是政府企业对农业科研的投入也是有选择性的。3） 农业技术同资源和环境保护紧密相关当一种技术同资源和环境保护紧密相关时，就存在外部效应（Externality ）。在这种情况下，这种技术采用的私人成本或收益同社会成本或收益不一致，市场供需平衡处于非优化状态，市场调节失灵。比如病虫害防治技术、农业污染、水土保护、渔业和林业资源保护和持 续发展等等。（三）农产品本身特性与农业科技1） 农产品供需弹性小，市场开放程度相对较低在完全开放的市场情况下（需求弹性无穷大），技术进步带来的生产增长不会引起该产品国内市场价格的下降，因为剩余的产品可以通过增加出口来平衡该产品的国内供需市场。然而同工业品相比，

15、 许多农产品市场（尤其是粮食）的开放程度较低而且需求弹性小，技术进步带来的产量增长往往导致更大幅度的农产品价格下降。若价格下降程度超过单位农产品生产成本的减少，生产者收入反而降低，而此时的收益者仅仅是消费者。这就要求农业科技投资的一部分必须通过政府的税收政策来得到补偿（从消费者的税收中返回一部分到农业科技事业）。企业无法承担这一任务。2） 农产品的商品与非商品属性作为商品，农产品具有所有商品的一般属性。在不受行政干预的情况下，市场价格随市场供需条件的变化而变化，市场价格的变动又反过来影响农产品的生产和消费。这种市场价格、供需平衡的变动和农业生产资源的稀缺程度变化共同诱导着农业科技的投入水平和投

16、入 结构，诱导着农业技术创新和制度创新。然而农产品又是一种特殊的商品，农产品的供给能 力和市场价格变动直接影响着一个国家的社会稳定、 国家的粮食安全、 甚至影响到政权的稳 定。农产品这些非商品属性导致各国政府在不同程度上对农产品的生产和流通都采取了一系 列的行政干预政策。在许多西方国家， 这种干预主要表现为对农产品生产和贸易的直接补贴、 以及通过农产 品价格的国内保护政策确保国内农产品的自给能力。 在发展中国家， 更多的则表现为对农业 生产资料价格的补贴。在我国，政策对农产品的干预因不同时期而有异，但也包括从产前、 产中到产后（农产品购销体制）的所有领域。这些非市场因素的干预政策和许多农产品具

17、有部分 “非商品属性” 的特性也决定了农业 科技供需市场的失衡和技术市场供需的失灵。 要同时达到经济、 以及国家预定的社会和政治 目标，需要政府在农业科技领域投入比非农业科技领域更多的资金。5（四）政府与私人对农业科技投资的特性以上我们从农业、 农业科技、 农产品各种特性论证了农业科技投资的主体是政府以及农 业科技产业化的主体缺位（目前农业企业承担不起这一重任） ，有效的农业科技创新体系要 依赖国家的公共投资。然而是否因为农业部门的这些特性就决定了非政府部门无法在农业科 技领域发挥它的作用呢？答案是否定的。 国际的经验告诉我们非政府部门在农业科技领域中 已起着越来越重要的作用。在发达的工业化国

18、家，非政府公共投资农业科研的比例从 70 年 代的低于 40%上升到现在的接近 50%（表 2）。发展中国家在过去的 2030 年中也几乎从零 提高到现在的 5 20%，原因何在？我们认为非政府部门对农业科技投资有其内因和前提， 非政府部门对农业科技投资的内 因是农业科技投资有很高的回报率。 为了说明这个问题， 我们对世界上现有的 378 项有关农 业科研投资效益的研究做了比较分析和汇总，结果表明农业科研投资均有较高的内部回报 率。农业科研投资的内部回报率世界平均达到49%，其中亚洲国家为 67%，拉丁美洲为 47%，22 个经济合作发展组织国家平均40%，非洲 37%。最近我们对中国种植业科

19、技投资的回报率研究结果也表明，中国农业科研投资的内部回报率也高达56 60%。然而非政府部门对农业科技投资有一系列的前提和特征。 首先，农业技术的知识产权制 度必须得到保障。 否则， 即使有很高的科研投资内部回报率， 也难以吸引企业资本流向农业 科技产业， 这就要求政府在建立健全有效的知识产权保护制度之前， 必须承担起农业科研投 资的主要责任。 这也说明了农业科技投入机制和模式的改革， 首先必须建立起确保新建立的 投入模式赖以发展的制度和政策保障系统。其次， 企业对农业科技投资具有很强的选择性和局限性。农业和农业科技的特性决定许多农业技术不但难以物化， 还兼有社会公益功能。 目前私人和企业对农

20、业科研的投资主要集 中在农用化学品 （化肥和农药） 、食品加工、农业机械和农产物杂交种子等领域。如在美国， 私人在农业产中技术（On Farm）的科研投资中只占 12%，而在农业机械和食品加工领域，6私人投资高达 90%左右。值得注意的是我国目前农业科研系统最主要的研究领域是农业的 产中技术，要使农业企业投资以产中技术为主的科技活动，难道相当大。表 2 在九十年代中期农业科技投资强度（% ）的国际比较地区投资强度（%）投资比例（%）政府财政非政府财政合计政府财政非政府财政中国大陆（1996）0.20.010.3852.62.7(0.17)*(44.7)中国台湾4.65缺缺缺缺亚洲其他发展中国家

21、印度0.370.060.4386.014.0马来西亚0.580.150.7379.520.5泰国0.690.100.7987.312.7印度尼西亚0.240.020.2596.87.2巴基斯坦0.470.020.4995.94.1拉丁美洲阿根廷0.820.050.8894.35.7巴西0.830.120.9587.412.6智利0.640.050.6992.87.2哥仑比亚0.260.150.4163.433.6墨西哥0.360.280.6456.343.7秘鲁0.760.140.9183.516.5委内瑞拉0.820.080.9091.18.9发达国家日本2.12.224.3248.651.

22、4澳大利亚3.541.545.0869.730.3英国2.293.806.0937.862.2法国2.242.524.7647.152.9德国1.882.664.5441.458.6美国2.022.344.3646.353.716 个高收入国家*2.371.864.235644资料来源：Rozelle、黄季火昆和 Pray，1999注：中国大陆括号内的 0.17 数据为开发创收数据，16 个高收入国家的数据为八十年代后期的数据，其他所有国家或地区的数据为 90 年代中期数据。在同一领域，政府与私人对农业科技的投资内容也有明显的区别。一个典型的例子就是对育种的研究，非杂交育种技术及种子开发各国都

23、几乎无例外地由政府财政承担，而私人或企业则侧重于知识产权容易保护的杂交种子和技术以及市场潜力较大的主要农产品。第三、私人对农业科技投资的另一重要前提是投资农业科技的企业有雄厚的经济实力。中国目前还没有农业企业具备这一条件。在发达国家，能大量投资农业科技的企业也只是几个屈指可数的超级跨国公司。最近我们对几个发展中国家私人或企业对农业科研投资的研究 结果也表明，参于农业科研投资的私人企业，绝大部分不是本国的私人企业和政府部门的公司，而主要是象孟山都、 先锋、加吉、杜邦等超级跨国公司企业在发展中国家投资某些农业 科研和技术开发。比如，在印度，目前私人对农业科研的投入占总投入的14% （表 2），其中

24、来自美国和欧洲的几个大公司就占到10%以上（或占到私人农业科研投资的近80%）。到790 年代中期，印度尼西亚私人企业在农业科研投资的比例为7.2%，也几乎全部来自外国公司（表 2）。私人对农业科技的投资的高度集中性还表现在国家和产业上。美国（ 41%）、日本（20%）和德国 （10%）三个国家就占整个世界私人对农药和化肥科技投资总额的71%。又如食品加工行业，美国（ 22%）、日本（ 33%）和法国（ 8% ）三个国家的私人科研投资占整个世界私 人对食品加工行业的科技投资比例的三分之二。 在大多数发展中国家私人对农业科技投资比 例比发达国家的要少得多的主要原因有两个： 一是知识产权健全程度的

25、差别， 二是发展中国 家缺少科技产业化所依赖的大型农业企业。第四、 发达国家私人农业科研企业的发展均是以大量的国家公共投资为前提的。 即在政 府投资基础研究并取得成果的基础上， 私人投资才开始进入农业科研领域并迅速发展。 例如， 在杂交种的育种上，私人种子企业的发展均是在国家收集了丰富的种子资源、 并对这些种子 资源进行了较为深入研究的前提下， 国家为私人种子企业提供丰富的可进行杂交育种的种质 资源，使种子企业得以发展。同样，在生物技术研究领域，国家通过投入大量的经费，在取 得了一系列技术性研究成果之后， 为生物技术研究奠定了研究理论与方法上 （如转基因技术） 的基础， 从而为生物技术研究领域

26、的私人企业的发展创造了条件。所以私人与政府对农业科 技投资在许多领域是互补的， 私人企业的投资是政府在基础研究、 应用基础研究投资基础上 的延续。把政府与私人对农业科技领域的投资看成替代的关系有碍于农业科技创新体系的发展，如何制定合理的科技政策和高效的投入模式以充分发挥政府和企业对科技投资的互补性 是未来农业科技体制改革和投入模式调整的重要内容之一。第五、 发达国家的农业企业对农业科研投入的增长与市场扩张有关。 由于国内的许多研 究领域无法进入，而国内能占领的市场又有限，因此，这些企业通过开拓国际市场，并在其 它国家成立自己的分公司， 建立研究基地而得以发展。 这些企业进入其它发展中国家的条件

27、 是，发展中国家的政府农业科研投资和科研人力资源为这些公司的发展奠定了基础， 这些公 司可以利用发展中国家的人力资源与基础研究成果 （如种质资源， 农作制度， 田间管理、 水 利等领域研究成果） ，并在此基础上进行研究与开发。值得一提的是，对由原 22 个发达国家组成的经济合作发展组织农业科研投资结构分析 结果表明，到90 年代初，政府投资还占 51%（表 1）。农业科研私有程度最高是英国和荷兰 （超过 50%），然而这两个国家的农业科研体制改革最近却受到了批评。大多数其他国家政 府财政拨款还占着主导地位。三、我国农业科技投入的现状（一）我国农业科研投资的现状我国的农业研究体系在 50 年代还

28、非常薄弱， 经过短短的几十年得到了极大的改善， 实验 设备不断完善， 科研能力不断充实， 农业科研成果不断涌现。 农业科研的大力发展得益于长 期以来政府对农业科研的重视。在 1976-1985 年间，农业科研经费在排除物价上涨因素后， 年均递增率高达 13.5% 。然而，1985 年以后，国家对农业科研经费的财政拔款增长不大，甚 至有所下降。 这种状况令人担忧， 因为科研投资具有滞后性， 尽管科研经费投入的下降对当 前农业生产不会有立竿见影的影响， 但它的影响在今后将会逐渐表现出来 （有关中国农业科 研投资问题的论述详见 中国农业科技投资政策研究 ，中国8农业科学院农业政策研究中心， 黄季焜等

29、）。1） 总量不足， 1985 年以来，农业科研投入增长缓慢并开始出现下降趋势我国农业 （包括农、 林、牧、水利、 农业服务 ）科研投入从 1985 年的 13.55 亿元增长到 1996年的 52.38 亿元（现价），增长了将近 3 倍。然而， 扣除物价上涨因素后，年均增长率只有 2.5%， 远远低于同期国内农业生产总值的增长速度（4.0% ）。2）政府对农业科研投入的财政拨款 1985 年以后呈下降趋势政府对农业科研投入的财政拨款，虽然按现价计算在不断增长，从1985 年的 10.15 亿元增长到 1996 年的 27.54 亿元，但在扣除物价上涨因素后， 1985-1996 年（11 年

30、内 ）年平均增长率 为负数 （-0.8%） 。3）农业科研单位的事业费严重不足全国农业科研单位人均年事业费占有量（当年价 ）1996 年仅为 1.02 万元 （若考虑离退休人员，人均年事业费占有量仅为 0.73 万元 ），远低于全国科研单位平均人均年事业费占有量2.53万元的水平，更不能同发达国家甚至其他发展中国家相比。4）农业科研单位开发创收收入增长速度开始减慢在农业科研投入中， 农业科研的非政府拨款投入 （创收收入 ）已开始出现徘徊与停滞不前 的状况。1985-1996 年间科研单位的开发创收收入年平均增长速度达10，然而，从 1993 年开始基本上没有增长甚至有所下降。5）农业科研课题研

31、究经费明显下降以不变价计算，我国的农业科研总投入中用于农业科研课题研究的总经费在扣除物价 上涨因素后， 从 1985 年到 1996 年下降了近三分之一。 全国农业科研课题研究经费的年人均占 有量远低于全国自然科学领域的平均水平， 其差距呈扩大的趋势， 1995 年农业科研单位参与 课题研究的科研人员人均课题经费 （现价 ）只有 6,108 元，仅为全国平均水平 11,517 元的一半。6） 国家财政对农业科研投入的减少已经影响到农业科研成果的产出农业科研投入的下降已经严重影响了农业科研队伍的稳定和科研人员的工作积极性。据我们调查， 接近一半的农业科研人员认为之所以还在从事农业科研工作是因为受

32、专业限制 而找不到合适的就业机会。 同时，农业科研人员从事科研工作的时间也从1985 年的 74%下降到 1996 年的 52%，所调查的育种科研单位育成的品种数“八五”期间与“七五”期间相比下 降了 49，所选育品种的增产潜力也有所下降。（二）我国农业技术推广投资现状我国政府对农业技术推广的投资（不包括创收，仅包括事业费与专项推广经费等）在80 年代后期下降后有一较大幅度的增长，由 1986 年的 11.4 亿元增加到 1996 年的 47.6 亿元（现价），扣除物价上涨因素后，仍增长51%，年平均增长达 4.5 %。然而，随着农业技术推广队伍的迅速壮大，人均总经费在扣除物价上涨后则呈现负增

33、长，由 1986 年的年人均 7729元（以 1995 不变价计算，下同）下降到 1995 年的 5512 元，下降近 30%;虽然 96 年以后开始 有所回升，9但也远低于1986 年的水平。推广经费占总经费的比例由1986 年的 60%下降到1995 年的 35%，下降了 25 个百分点。表明在现有的农业技术推广体制下，增加的农业技术 推广经费只是壮大了推广队伍，而壮大的队伍并没有使农业技术推广事业得到显著的发展， 现有的农业技术推广体制也到了非改不可的时候了。尽管我国农业技术推广经费逐年提高，我国农业技术推广投资强度却呈现非常低的水平（表 3）。19861990 年农业技术推广投资强度持

34、续下降， 到 1995 年达到最低，仅为 0.31%。推广经费的减少已影响推广活动的发展。据我们对全国部分省市技术推广人员的调查，推广人员从事技术推广工作的时间由1985 年占全部工作时间的85.4%下降到 1996 年的76.0%；有 65%的技术推广人员认为之所以能够从事农业技术推广工作是因为没有其它的选择，另有 17%的推广人员不打算继续从事农业技术推广工作。表 3中国农业科研和技术推广投资强度（%）年份政府财政拨款农业科研开发创收及其他合计-农业技术推广19850.400.130.53缺19860.350.140.490.4119870.300.140.440.4019880.310.

35、150.470.3719890.330.160.500.3619900.250.160.410.3519910.240.210.450.3919920.250.230.480.3919930.230.250.480.3719940.220.250.470.3319950.200.200.400.3119960.200.180.380.34注：农业技术推广投资强度在1997 年和 1998 年分别提高到 0.41%和 0.48%资料来源：财政部及中国农科院农业政策研究中心（三）农业科技投资在国家财政支出中的地位农业在国民经济中的相对地位随着经济的发展而逐渐下降，这是任何一个国家在经济发展过程中所

36、出现的必然现象，中国也不例外（表4）。然而，关键的问题是农业在国民经济中的地位下降有多少是由于经济发展的必然性（如部门间的比较效益） 决定的，又有多少是10由于政策的干预不当而产生的。 表 5 列出了过去十多年来国家财政在农业及农业科技投资的 变动趋势。比较表 4 和表 5，我们不难可以得出如下几个判断。表 4农业在国民经济中的地位（%）年份农业占国内生产 总值比例农业部门 就业比例农业出口创汇占总 出口创汇比例198030.168.723.0198528.462.421.3199027.160.115.4199520.552.29.9199620.450.59.7199718.749.98.

37、4首先，农业投入不足，农业财政支出占国家财政总支出的比例低于农业在国内生产总值中的比例，前者仅仅是后者的1/2 至 1/3。其次，农业在国民经济中的地位及创汇能力的迅速下降，不能排除政府投资不足是其中的重要原因之一。政府财政对农业的投资直接影响着农业部门的比较效益、第三，农业科技财政支出在财政总支出和农业财政支出中的比例不但低，而且略有下降。1985 年，我国农业科技财政支出占国家财政支出的比例仅为1.01% ,1995 年更下降到 0.91%，1997 年略有回升，但也只有 0.95% （表 5）。农业科技在农业财政总支出的比例也从1985 年的 13.2%下降到 90 年代中期以来的 11

38、%左右。表 5农业及农业科技在国家财政支出中的比例（%）年份农业财政 支出占国 家财政总支岀比例农业科技（科研和技术推广） 财政支岀占农业科研财政支岀占国家财政总 支出比例农业财政 支岀比例科技财政 支岀比例国家财政总 支出比例农业财政 支岀比例科研财政 支岀比例198012.419858.31.0113.220.00.516.616.019908.90.979.721.40.404.021.119959.20.9110.820.50.364.313.619978.90.9511.523.90.334.014.0第四，在财政对农业投入中，农业科研财政投入比例的下降最为明显。1985 年，农业科

39、研财政支出占国家财政总支出比例只有0.51 %，而且出现逐年下降，到 1997 年更减少到0.33%，12 年内下降了 35%。第五，不但农业的国家财政支出不足和投入比例逐年下降，而且农业科研财政支出在已1980 年的 12.4%，下降11经不足和下降了的农业财政中所占的份额也在不断地下降。例如，农业科研财政支出占农业财政总支出的比例在 1985 年为 6.6%，到 1997 年仅为 4.0%，12 年下降了 39%。如果这个比 例不改变，这意味着国家对农业财政支出总量中只有4%的经费用来实现“科技兴农”中最为关键的农业科研任务或知识创新任务。第六，在国家财政对科研财政总支出中， 农业科研所占

40、的份额也出现了下降的趋势。 财 政对农业科研的投入占财政对科研总投入的比例在1985-1990 年间有所上升之后，已从 1990年的 21.1%下降到 1997 年的 14%，这个比例也低于农业在国内生产总值中所占的比例。总之，国家财政对农业的投入不足并出现逐年下降的趋势必须引起决策部门的注意，而其中农业科技（尤其是农业科研） 的财政投入不足又国家对农业投入不足中的更为严峻的问 题。从这个意义上讲，改善农业科技投资政策有两个层次，即在增加财政对农业总投入的同时，提高农业科技在农业投入中的比例，把农业科技项目溶入国家对农业的各种投资项目， 或者说在国家在农业投资的各种项目中，设立农业科技子项目，

41、 使农业科技同各种农业投资项目结合得更紧密，使科技发展更适应市场经济发展的需要。（四）我国农业科技投资的国际比较1）我国农业科研政府投资强度远低于世界最低收入国家的平均数国际上通常用投资强度 （指政府对农业科研投资占农业国内生产总值的比例）来衡量政府对农业科研的投入水平。1985 年以来我国农业科研投资强度呈下降的趋势，近年来下降幅度更大（表 3）。按政府农业科研拔款额计算（不包括科研单位创收），1996 年降到 0.20%，不到发达国家平均数 2.37%的十分之一，只为 30 个最低收入国家在 80 年代政府对农业科 研投资强度的简单平均数（0.65%）的三分之一（表 6）。即使包括科研单位

42、开发创收以及外 国公司及民营企业对农业科研的投入在内，1996 年我国农业科研投资强度只达到0.38%，差不多为 30 个最低收入国家政府对农业科研投资强度的简单平均数的一半，或相等于其加 权平均数。更应该引起我们重视的是，我国是一个在占世界不到10%的耕地（按调整后的数据计算）上供养着 20%世界人口的农业大国，农业生产增长主要依靠农业生产力以及单位耕地 产量的提高，这就意味着科技进步在农业生产增长中的作用十分重要。为了达到粮食基本自给的目标，我国单位耕地面积上的供养能力要比世界的平均水平高2 倍，而我国农业科研总投资强度（包括财政和创收） 仅为 110 个国家的国家财政对农业科研投资强度简

43、单平均数的 三分之一。表 680 年代国际上 110 个国家财政对农业科研投资的强度（%）30 个最低收藏国家0.650.37国家/地区简单平均加权平均数1228 个低收入国家1.000.4018 个中等收入国家0.840.5718 个中上收入国家1.260.5516 个高收入国家2.372.23以上 110 国家的简单平均1.120.76日本2.892.89澳大利亚4.024.02北美3.272.42注：农业科研投资强度定义为农业科研投资占农业国内生产总值的比例，分收入组的加权平均数是按各国的农业国内生产总值加权平均而求得的。资料来源：Pardey,1991。2） 非政府农业科研投入的国际比

44、较许多人认为经济发达国家农业科研的投入大部分是由私人企业来承担的，实际情况并非如此。经济合作发展组织原22 个国家私人（相对于政府财政拔款，更确切地说是各种私人公司和各种非政府的基金会）对农业科研投资的比例显示，即使在知识产权和技术市场得到充分发展的发达国家，私人或非政府农业科研投资的比例也不到农业科研总投资的一半，农业科研投资仍以国家投资为主（见表1 和表 2 ）。实际上，理论界在研究各国的私人农业科研投资时，是指非政府财政投入。 从这个意义上讲，我国科研单位的创收也应属于非政府财政投入。到1996 年，我国农业科研单位的创收收入在农业科研单位总收入中的比重已占到44.7%!加上国际其他私人

45、企业的投资额，非政府财政拨款占农业科研投资的比例在1996 年已达到 47.4%（表 2）。这一比例与经济合作发展组织原 22 个发达国家非政府（私人）农业科研投资占农业科研总投资的比例（49.6%）只相差 2 个百分点。我国政府已制定了在 2000 年科技投入占国内生产总值的比例达到1.5%的目标，然而，从目前的投资水平来看，农业科研投入的目标几乎不可能实现。据我们计算，在现有的水平上，如果我国的农业国内生产总值按年均4%的速度增长，科研投资按5%的速度增长，则需 40 多年我国才能赶上中等收入水平国家对农业科研的投资强度（即农业科研投资强度从 1996 年的0.38%，提高到中等收国家 8

46、0 年代对农业科研投资强度的平均数0.57%的水平。3） 农业技术推广经费投入的国际比较表 7 为我国的农业技术推广投资强度与其他国家的比较。由表 7 看出，无论是工业化国家或者低收入国家， 其对农业技术推广的投资强度均远高于中国。在国际上，各发达国家由于从事农业生产的劳动力少， 农业生产规模大，且均有较高的科技素质， 在一定程度上减少 了农业技术推广成本；另一方面，由于国外特别是一些发达国家的部分农业技术推广活动是由私人公司承担，这些投资均未包括在统计范围之内。即使如此，其农业技术推广强度也高13于中国。表 7农业技术推广投资的国际比较年份农业推广投资/农业国内生产总值（ %)工业化国家美国

47、低收入国家中国19590.380.410.30-19700.570.580.43-19800.620.490.440.181990-0.74-0.351993-0.81-0.371996-0.34资料来源：黄季火昆和胡瑞法，1999。四、农业科技体制的国际比较（一）我国农业科技体制现状和存在问题的概述经过 50 年的发展，我国已建立了世界上最庞大的农业科技体系，为农业的发展做出了不可磨灭的贡献。目前全国有1200 多个农业科研机构，12 多万职工（其中从事科研活动的人员近 7 万）；15.5 万个农业技术推广机构，103 万在编农业技术推广人员（其中有近 70 万 为农业专业技术推广人员）。然

48、而，现有农业科技体制是计划经济时期的产物，是适应当时（改革前）的社会、经济和政治体制条件而产生的，其组织结构和运行机制与计划经济体制相适应。改革开放以来，随着市场经济的发展和经济体制改革的深入，过去的农业科技体系已不再适应现在的社会和经济发展的需要。改革开放 20 年，尤其是 1985 年以来，虽然农业科技在改革中得到发展，但农业科技体制的改革步伐还远远落后于整个经济体制改革的进程，从而暴露了农业科技及农业科技体制中存在的一系列问题。这些问题概括起来有 1）农业科研体系条块分割、研究机构重复设置，2）研究力量极为分散、研究项目低层次重复，3）突破性成果少，4）科技决策、科研、应用、推广和农民技

49、术需求相脱节，农业技术供需信息反馈不灵，5 ）农科教相分离，6）农业技术推广体系条块、部门和地区分割，7）农业科技队伍不稳定等。（二八 农业科研人员的国际比较表 8 显示不同国家农业科研人员数与农业国内生产总值的关系。由表 8 看出，我国具有国际上最多的农业科研人员，农业科研人员不仅是美国及前苏联的3 倍，而且单位农业国内生产总值所拥有的农业科研人员数也高于除东德外的所有国家。在东欧社会主义制度转型 前，前苏联和东德也具有众多的农业科研人员，该资源配置方式反映了计划经济时代的特征。在计划经济时期，各社会主义国家往往以较多的人力投入替代资金投入。由于科研人员工资较低，在农业科研上，这些国家将更多

50、的人力用于农业科研活动，而节省的资金则用于工业与国防等行业的发展上。 随着计划经济向市场经济体制的转轨，原来的工资水平与农业科研14人员的期望已不相适应， 从而使一些机会成本较高的农业科研人员向其它行业转移， 农业科 研人员总数大幅度减少， 农业科研体制在政府投入不足的情况下， 几乎处于瘫痪状态， 这一 经验或教训值得借鉴。表 8 不同国家的从事农业科研的科学家人数比较公共农业研究机构科研人员（人）大学（人）私人企业（人）总科研 人员（人）农业科研人员/农 业国内生产总值人/白力美兀中国（1995）59,75810,120069,8780.49(0.84)*印度(1987)4,0525,800

51、60010,4520.16巴西(1995)2,0979652663,3280.05阿根廷（1995）10516111012220.07哥伦比亚（1995）524173188590.08墨西哥（1995136546490123700.14智利(199505俄罗斯（1991）23,1440023,1440.46东德(1989)6,2001,35007,5500.72(1995)(0.15)西德(1989)1,3002,4104044,1140.16（1995）(0.15)日本(1986)11,1543,6058,85023,6090.13美国(1991)3,6877,52

52、514,18825,4000.14*:按科研单位职工总人数计算。资料来源:Rozelle, Huang and Pray, 1997。改革开放以来，我国的农业科研体制并未从减员增效的改革措施上着手，在这种科研经费并未大幅度增长和人员并未大幅度减少的情况下，其结果一是影响科研人员的科研积极 性，一些机会成本较高的研究人员（往往是优秀的科学家）流向其它行业；二是经费减少限制了农业科研活动的正常开展。（三）农业科技组织体系的国际比较世界农产品市场的竞争归根到底就是科技的竞争，为了迎接这一挑战，全世界的农业研究系统均在进行不同程度和不同方式的体制改革。国外已经取得的一些经验可为我国的农业科技体制改革提

53、供借鉴。不同国家采取不同的农业科技体系有其历史背景和实际情况，虽然各个国家的农业科技体系及投资模式在过去的几十年里，尤其是八十年代以来都经历了一系列的改革过程，但这些农业科技体系的改革并没有遵从同一的改革模式。下面我们对不同类型国家的农业科技体15系改革作一简单的介绍， 并对其改革和发展的一些共性、特征、成败及其原因进行总结，为我国农业科技体制改革提供一些借鉴的经验和教训。为了便于分析和比较，我们把所分析的国家（除中国外）分成5 类（见表 9），包括：体制不同但同中国经济发展水平相类似的亚洲中低收入国家和拉丁美洲国家，体制类似同时又都处于经济转型期的前苏联及东欧国家，除美国以外的以发达国家为代

54、表的经济合作发展组织国家，以及美国。表 9不同国家的农业科研与技术推广体系国家科研技术推广其中：生产资料 科研与推广中国农业部下属农业科研院所地方农业科研院所大学（为辅）农业部下属推广机构 地方政府各级推广机构国有公司（几乎垄断）亚洲中低收入国农业部下属农业研究机构 大学（特别是印度） 少数私人研究机构省政府（大国）农业部 （小国）公有与私人生产 资料公司共同承 担拉丁美洲农业部下属研究机构为主 大学为辅政府资助的私人公司私人公司前苏联及东欧农业科学院，农业部 无私人研究机构集体农庄/国有公司国有生产资料公 司欧洲经协组织（不包括美国）农业研究机构 私人公司 大学农业部和私人私人公司美国大学

55、农业部 私人公司大学私人公司资料来源：Rozelle,黄季火昆，Pray, 1999。1）亚洲中低收入国家这些国家的农业研究与推广活动基本上由政府资助，但农业生产资料的科技活动则由政府与私人公司共同承担。 多数研究活动由农业部下属的研究所承担，大学与私人研究企业也承担了大量的研究任务（如菲律宾和印度，见表10）。印度的省级农业研究几乎全部由农业大学承担。这些国家均设立有规范的农业研究委员会，其职责是负责协调农业部与大学的公共研究工作。这些委员会成功地确定国家的优先研究领域与研究项目，并确保将有限的投资用于最需要的研究领域中。在印度，大学的研究与农业部系统的研究机构密不可分。许多亚洲国家大量投资

56、于技术推广，以期更快地将新技术从研究单位传播到农民手中，已经有一些证据表明该系统是有效的。然而，这种有效性正面临着挑战，因为该系统的技术推广成本太高，这对于财政紧张的发展中国家而言，无疑将会降低技术推广的速率。16表 1090 年代初不同国家的农业研究支出份额在不同研究部门的分配（% ）国家公共研究机构大学私人/企业其它中国94600印度4333168菲律宾4618324巴西63298缺哥伦比亚612829墨西哥5017285澳大利亚7614100英国375570美国1531540资料来源：Pray & Umali 1998，黄季火昆，1999。亚洲中低收入国家农业研究体制的主要变化是

57、农业生产资料工业的私有化和政府的公 共研究部门开始获得了部分的来自于私人企业的研究经费。多数亚洲国家从八十年代开始取消了政府对农业生产资料行业的垄断或者减小了国有企业的作用（Pray, 1999）,这一政策变化有力地促进了各国国内的及外国私有企业进入本国的农业科研与技术推广市场。例如，印度在 1986 年取消了对本国大企业及外国公司投资印度种子产业的法律限制， 从而有效地增 加了该国种子的销售量并在短短的几年时间内使印度的私人种子研究投入增长了3 倍（Pray,Ramaswamy, and Kelley, 1998）。2）拉丁美洲拉丁美洲国家的农业研究、技术推广与生产资料系统也主要依赖于公共研

58、究机构，但最近私人农业科技投资有较为显著的增长。拉丁美洲模式与其它地区的不同在于这些国家的公共投资主要由一些独立的国家研究机构承担。这些独立的国家研究机构仍主要依赖于国家的经费支持，但其优先研究领域、 研究人员的工资及提升等均由这些研究机构自已决定，国家不干预研究机构的人事和工资制度。一些大学研究对本地区的农业发展起着重要的作用，但与印度不同的是，这些国家的地区性农业研究经费不全由政府承担。在90 年代初，墨西哥的私人农业企业占农业研究总份额的28% （表 10），是拉丁美洲科研机构私有化程度最高的国家，而其他国家大多数私人企业参于农业研究的程度都在10%以下，并集中在极少数农产品的科研上。如

59、在哥伦比亚，私人农业科研投资只集中在咖啡及其主要出口农产品上。在这些国家的许多政府农业技术推广组织已转变成私人公司或者政府与私人合资的公 司，这些公司通过为农民提供技术服务而从政府取得项目资助，或者从大农场主那里获取推广报酬。一般是由大型农场主提供农业技术推广组织的服务费用，政府提供小型农户所需要的技术服务费用。17八十年代一些拉丁美洲国家的农业科研公共投资出现下降， 在阿根廷， 长期以来农业研 究经费主要来自于农产品的出口税， 所以在八十年代当出口税被取消后农业科研单位不得不 寻找其它的途径来获得研究经费。 在智利， 政府公共投资的减少使农业研究单位不得不依靠 其拥有的较大农场的收入来维持其

60、日常科研经费。 而在哥伦比亚， 在政府的帮助下建立了一 系列农产品生产集团， 赋予这些集团以征收特殊税收并以此来支持其研究活动的特权， 这些 政策迫使该国的研究机构缩减其规模并从其它途径争取研究经费。 更多的公共研究投资采用 基金制的管理办法， 使研究人员通过竞争来获取研究经费。 这些研究主要用来进行基础理论 研究与知识产权较难保护的科技产品的研究。3）前苏联与东欧前苏联及东欧各社会主义国家， 农业科学院承担多数农业研究任务， 而一些应用性研究 则由国家农业委员会下属的农业研究所承担。 区域性农业委员会下属的农业研究所承担有关 地方性农业应用研究，大学仅承担少量的研究工作。 农业研究的优先领域则由中央