实施《循环经济促进法》,促进包装业可持续发展

1、实施循环经济促进法，促进包装业可持续发展循环经济促进法解读与包装物回收利用管理办法(草案)的说明余渡元改革开放三十年，中国经济取得了骄人的成绩。在欣慰我国经济快速增长的同时，也应清醒地认识到：我们付出了很大的资源和环境代价，这些严重制约了我国未来的发展，亟待通过推进循环经济加以解决。包装产业作为资源耗用型产业，包装物回收利用对包装可持续发展和推进循环经济具有十分重要的意义。循环经济促进法将于2009年1月1日正式实施，与之配套的包装物回收利用管理办法也会在不久的将来出台，这将对我国包装产业产生重大影响。每项法规和政策的出台都将会导致行业重新洗牌。笔者有幸参与一些立法活动和政府决策，愿与业界朋友

2、分享对新政的理解，以期能提供业者一些借鉴。一、循环经济促进法解读1、立法的背景近年来，我国经济持续高速增长，各项建设取得巨大成就，在推动资源节约和综合利用、推行清洁生产方面，也取得了积极成效。但是，我国经济增长的资源环境代价过大，传统的高消耗、高排放、低效率的粗放型增长方式仍未根本转变，经济发展与资源环境的矛盾日趋尖锐，环境压力越来越大。一是资源总量和人均资源严重不足，资源利用效率相对低下。二是生态破坏严重，环境形势严峻。我国主要污染物排放量超过环境承载能力，流经城市的河段普遍受到污染，许多城市空气污染严重，酸雨污染加重，持久性有机污染物的危害开始显现，土壤污染面积扩大，近岸海域污染加剧。生态

3、破坏严重，水土流失量大面广，石漠化、草原退化加剧，生物多样性减少，生态系统功能退化。二氧化硫、化学需氧量等主要污染物排放量长期居高不下，已经位居世界第一。环境污染事故进入高发期。发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，在我国近20多年来集中出现，呈现结构型、复合型、压缩型的特点。上述问题已经对我国经济社会的可持续发展构成了严重制约，解决这些问题的根本途径在于改变过去高投入、高排放的经济增长模式，实现可持续发展。而大力发展循环经济，为解决这些问题提供了一条重要途径。2、立法的目的本法的立法目的在于以尽可能少的资源消耗和尽可能小的环境代价，取得最大的经济产出和最少的废物排放，实现经济、环境

4、和社会效益相统一，建设资源节约型和环境友好型社会。具体包括以下3项内容:一是提高资源利用效率。资源利用效率是衡量循环经济发展水平的基本指标，提高资源利用效率可以通过两种方式来实现。一是通过产业链、消费链的耦合和社会的合作，实现对自然资源的合理利用；二是通过废物的循环利用，把已经产生的废物通过各种技术措施，进行再利用和资源化，减少自然资源的用量。二是保护和改善环境。可以通过3种方式来实现。一是源头削减。通过实施循环经济的“减量化”规定，尽可能地减少废物和污染的产生，从源头削减污染，既节约资源，又保护环境；二是过程控制。通过实施清洁生产措施，采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与

5、设备等措施提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放；三是末端治理，通过污染治理和废物的循环利用，回收可循环利用的废弃物，减少环境中已有废弃物的数量，降低污染程度。本法第十九条与包装产业直接相关，本法规定，从事工艺、设备、产品及包装物设计，应当按照减少资源消耗和废物产生的要求，优先选择采用易回收、易拆解、易降解、无毒无害或者低毒低害的材料和设计方案，并应当符合有关国家标准的强制性要求。设计产品包装物应当执行产品包装标准，防止过度包装造成资源浪费和环境污染。三是实现可持续发展。这是循环经济立法的根本目的，也是我国国民经济和社会发展的基本指导方针。本法的制定，通过在

6、全社会倡导一种资源节约和环境友好的理念，逐渐让政府、企业事业单位、公民、行业协会等主体形成一种资源节约和环境友好的行为方式，从而促进可持续发展。这是循环经济立法的更高目的。3、制度和措施循环经济促进法以“减量化、再利用、资源化”为主线，共七章五十八条。在框架结构的设计上，第一章为总则；第二章规定基本管理制度；第三章规定减量化，考虑到再利用和资源化两者之间的密切联系；第四章同时规定再利用和资源化；第五章规定激励措施；第六章规定法律责任，第七章是附则。主要规定了下述一些重要的法律制度和措施:第一项制度是循环经济规划制度。是国家对循环经济发展目标、重点任务和保障措施等进行的安排和部署，是政府进行评价

7、考核并实施鼓励、限制或禁止措施的重要依据。第二项制度是抑制资源浪费和污染物排放的总量调控制度。着眼于可持续发展方式，要求积极主动地采取节能、节地、节水、减排等循环经济措施。第三项制度是循环经济评价和考核制度。这有助于解决过去以GDP指标作为考核地方领导政绩主要标准的弊端。第四项制度是以生产者为主的责任延伸制度。在传统的法律领域，产品的生产者只对产品本身的质量承担责任。但现代生产者还应依法承担产品废弃后的回收、利用、处置等责任，也就是说，生产者的责任已经从单纯的生产阶段、产品使用阶段逐步延伸到产品废弃后的回收、利用和处置阶段，相应地对其设计也提出了更高的要求。第五项制度是对高耗能、高耗水企业的重

8、点管理制度。第六是强化激励措施。法律第五章对激励政策作了比较具体的规定，主要包括:建立循环经济发展专项资金；对科技创新的财政支持；税收优惠；投资和金融支持；实行有利于循环经济发展的价格、收费和押金等制度；政府采购和表彰奖励制度等。4、推动节能减排和环保工作的重点方向一是为经济增长开辟新的资源。例如，钢铁联合企业的可燃气体及固体废弃物回收等。二是有效减少污染物排放。三是有利于提高经济效益。只要适当提高企业资源利用效率和循环利用水平，就能较大程度提高这些重要行业的经济效益。5、政府部门和企业的责任本法第三条规定，发展循环经济是国家经济社会发展的一项重大战略，应当遵循统筹规划、合理布局，因地制宜、注

9、重实效，政府推动、市场引导，企业实施、公众参与的方针。通过法律的形式明确宣示了循环经济在国家发展中的重大战略地位，同时对政府部门和企业在发展循环经济过程中的地位和作用作了概括规定。与包装产业直接相关的就是本法第十五条生产者责任延伸制度，本条分四款，分别对政府、企业事业单位和公民的权利义务作了规定。第一款规定生产者自行回收、利用和处置。生产列入强制回收的产品或者包装物的企业，必须对废弃的产品或包装物负责回收，对其中可以利用的，由生产企业负责利用。第二款规定委托回收利用和处置。生产者委托销售或者其他组织进行回收的，或者委托废物利用或者处置企业进行利用或者处置的，受托方应当依照有关法律、行政法规的规

10、定和合同的约定，负责回收或者利用、处置。第三款规定了消费者的义务。消费者应当将废弃的产品或者包装物交给生产者或委托回收的销售者或者其他组织。第四款规定了国务院有关部门制定强制回收目录和管理办法。6、执法监督循环经济促进法确立了循环经济发展的基本法律制度和政策框架体系，同时需要国务院及有关部门按照有关规定的要求，制定配套的行政法规、行政规章和技术规范与标准，确保法律得到有效实施。包装物回收利用管理办法就是本法的配套法规之一。二、包装物回收利用管理办法（草案）的说明为规范包装物回收利用行为，减少固体废物的产生，提高资源利用效率，保护和改善环境，保障人民健康和生命安全，保护消费者利益，根据国务院领导

11、同志的多次批示精神，在深入调查研究，广泛征求有关方面意见的基础上，由国家发改委组织起草了包装物回收利用管理办法。（一）背景包装物生命周期比较短，大多为一次性使用后即成为废弃物，资源消耗量大。随着技术进步和市场经济发展，包装升级换代加快，部分产品出现过度包装，引发了浪费和社会问题。实际上，包装废弃物绝大部分是可以回收利用的资源。然而，由于我国包装废弃物回收水平较低，同时还存在包装物处置不当使资源得不到充分利用等问题，使大量的资源变成了固体废弃物。目前，我国大中城市的包装废弃物占城市固体废物总量约为体积的1/2，重量的1/3，占用了大量的土地以用作填埋场，对环境的影响也越来越严重。包装物的材料和形

12、态多种多样，与文化密切相关。包装物在整个生命周期中涉及的相关责任者众多，其回收利用涉及到经济、科技、城市管理、公民素质、法制建设等诸多方面。国外成功的立法实践证明，包装物回收利用管理必须坚持“减量化、再利用和资源化”的原则，既要重视末端治理，还要加强源头治理。倡导适度包装、限制过度包装。通过减量化，从源头上减少包装废弃物的产生和对环境的影响。通过生产者延伸责任制，建立起包装物回收利用的有效机制。要实现末端有效治理，重要的是应建立社会化回收体系，进一步推进城市垃圾分类，将包装物回收纳入再生资源回收体系；实行专业分拣，方便物流配送，尽可能实现包装物回收企业与包装物利用企业直接挂钩，以减少环境污染和

13、提高资源利用率。这些需要依靠政策法规和标准加以规范。（二）办法的主要特点一是遵循减量化、再利用和资源化的原则，遵循以包装物生产者及使用者为主的延伸责任制原则。二是预防为主，源头治理。强调从包装设计和选材出发，以利于包装物回收利用；实行政策和指导目录制度，即定期发布鼓励、限制和淘汰的技术、工艺、设备和产品目录，禁止生产、进口或者采用列入淘汰目录的技术、工艺、设备和产品。三是包装物减量化及减少一次性包装物使用等的要求。四是针对不同种类包装物的回收利用现状，采取动态管理方式。即通过调整强制回收利用管理的包装物目录的方式，适时将不同种类的包装物纳入管理范围。五是针对包装物回收利用活动中所涉及的相关责任

14、方分别提出不同的要求。对包装物生产企业提出在设计和生产包装时采用清洁生产工艺，尽量使其达到可以循环利用、易于回收利用的要求；对包装物使用企业提出有责任回收包装物或委托符合要求的企业回收包装物的要求；对包装物利用企业也提出清洁生产、环境保护和产品质量等方面的要求。六是强化激励政策。政府从税收、资金、土地、物流运输等方面支持企业实行绿色包装和回收利用包装物，鼓励企业对包装物实行押金返还制度。（三）办法的主要内容草案征求意见稿共七章，四十一条，主要包括以下内容：1、包装物生产者及包装物使用者为主的有关责任要求生产者责任延伸制度是欧盟、日本等发达国家通行的做法。它的一个最基本的特征就是强调生产者的主导

15、作用，着眼于包装物设计的改进和包装废弃物的利用最大化；另一个基本特征是强调不只是生产者的责任，同时强调了包装物整个生命周期不同角色，即生产者、使用者、销售者、消费者、回收者、利用者和中央及地方政府等共同分担包装物回收利用的责任，不同利益群体共同履行责任、协同工作。包装物回收利用具有一定的特殊性。由于包装物是为其内容物即商品提供配套的功能，包装物生产企业是为包装物使用企业服务的，因此，实际上，在包装物生产中，包装物生产企业通常是“按需定制”，包装物使用企业拥有更多的话语权和决定权。从包装物回收过程和效果来看，包装物使用企业无论从经济能力还是回收行为控制力都比包装物生产企业更强。根据我国国情和实际

16、操作的可行性，规定了以包装物生产者及使用者为主的责任延伸制度。办法第二章第八条提出了包装物生产企业应实行减量化和限制过度包装的要求，这是从源头上减少包装物产生的有效措施。第九条对包装物生产企业在包装设计、生产、选材、工艺及包装物回收利用等方面提出了明确要求。办法第二章第十条对包装使用企业提出了应实行减量化和限制过度包装的要求，以及对包装物回收利用的责任。根据我国目前运输包装等领域的实际情况，办法第二章第十条强调应在满足包装基本功能的前提下，包装物使用企业应优先采用可重复使用的包装物；工业包装和运输包装应按照国家有关标准，采用有利于实现共享联运和循环使用的方案，以提高资源利用效率。2、建立包装物

17、强制回收制度，实行动态管理，建立和完善社会化回收体系（1）包装物属再生资源，应强制回收，动态管理包装物主要由纸、塑料、金属、玻璃、木材等五大类基材制成，废弃的包装物属再生资源，应在技术经济允许的条件下，充分回收利用。结合我国国情，办法第一章第五条规定了国家有关部门可适时调整强制回收利用包装物管理目录；第五章第二十九条规定了国家有关部门可以适时调整包装物的鼓励、限制和淘汰的技术、工艺、设备、材料和产品名录；通过调整目录和名录，实行包装物动态管理。（2）规范前端、专业分拣、物流配送、厂商直挂包装废弃物回收渠道分散，缺乏有效管理，基本上处于自由无序的状况。目前的废弃包装物回收网络主要由拾荒者、社区回

18、收站（点）或流动回收站（点）、废品集中市场等组成。有大量的废弃包装物通过城市环卫运输车辆直接进入填埋场，经拾荒者分拣后再进入废品集中市场。少数包装物回收利用企业自行设置了回收网点，但数量少，远未形成规模，同时存在回收包装物的物流运输的种种限制和障碍。一些回收企业自行处理包装物，使资源得不到充分利用，并造成环境污染。为规范回收，提高资源利用率，防止污染环境，办法第十一条规定了包装物回收的原则和建立社会化回收体系的要求，办法第十二条、第十三条对包装物回收企业的行为提出了要求，确保包装物能够安全流向合法的利用者手中。（3）实行垃圾分类回收是有效地进行包装物回收利用的前提和基础办法第三章第十一条针对消费者、政府机关、企事业单位和个人及社区管理部门等在包装物回收活动中分别提出了不同的要求。各地方政府已出台了城市垃圾分类方面的管