考核机制方面

1、作者:日期:浅谈税务稽查绩效考核存在的问题与建议阅读:14 18 次发布时间：2010-525自从总局要求税务稽查从 收入型稽查”向执法型稽查”转变之后，税务稽查不 断向规范化、法制化方向发展，我市国税部门也完全取消了稽查收入任务，加大 了稽查部门打击涉税违法行为的力度，执法型稽查”取得了一定的成绩，但是由 于相应的稽查考核机制没有完善，一些地方采取 上有政策，下有对策”的方法弄 虚作假，使稽查工作不仅没能从 收入型稽查”转向 执法型稽查”反而转变成了应付式稽查”。由此可见，如何完善税务稽查考核机制，提高稽查效率成了税 务部门亟待解决的重要课题，笔者现结合某市实际情况谈谈税务稽查绩效考核 存在

2、的问题，提几点建议，供大家参考。一、当前稽查绩效考核存在的问题（一） 执法型稽查”的认识误区影响了绩效考核目前，一些地方的税务部门对执法型稽查的认识不足 ，片面地认为执法型稽查就 是取消查补收入的任务，能查多少是多少。这种认识上的误区严重影响了税务 稽查效能的发挥，其实，执法型税务稽查是为打击偷逃税违法犯罪行为，对涉嫌 违法的纳税人进行全面、彻底的检查，是震慑犯罪，维护税收秩序的执法性检查， 执法型稽查虽然不以查补收入为唯一任务，但查补收入仍然是执法型稽查成效 的一个重要反映。由于对执法型稽查的认识不足，查补任务取消后，各地没有 建立相应的完善的考核措施，一些地方的稽查部门处于一种漫无目标、放

3、任自 流的状态，认为查多查少与己无关，只要稽查质量考核指标上得去就行了。（二）稽查六率指标的设置不够科学执法型稽查”的核心考核机制是稽查六率，即稽查面（检查率）、查结率、准确 率、入库率、处罚率、文书合格率，但是由于 六率”本身的设置不够科学，加之 人为可操纵性比较强，稽查六率并不能真实反映出稽查部门的各项绩效。？一是稽查面（检查率）任务分配简单化。稽查计划虽然在一定程度上可以促进稽 查人员积极查案，但是按稽查人员数量分配案件计划，缺乏科学依据，没有充分 考虑和案源的关系，稽查人员数量相同的县，一般纳税人、企业、个体工商大 户的数量不同，区域经济总量也大不相同，案源自然就相差很大。二是选案准确

4、率可人为操纵。选案准确率是近年来稽查考核的一个重要指标， 是防止基层稽查局大量出现结论户的一项措施， 但是 上有政策，下有对策”，某 些地方的稽查局采取机外操作方式，有问题的案件就录入综合征管软件，没问 题的案件就不录入，人为操纵准确率的高低，还有的地方为了提高准确率，在对纳 税人检查完毕后，即使没能查出问题，也要想方设法甚至叫企业积极配合”，弄出一两个小问题，查补个几百元、甚至几十元税款，应付了事。三是入库率考核影响大要案查处。由于大要案的税款数额较大，与普通案件相比 入库较难，而入库率考核又不区分大要案件和普通案件， 导致查得越多，入库率 越低，严重打击了稽查人员查处大要案件的积极性。四是

5、六率考核无形中鼓励了 就帐查帐”。虽然总局、省局一再强调要创新稽查 方法，摆脱就帐查帐的稽查旧模式，但是六率指标的设置却在无形中鼓励着稽查 部门 就帐查帐”。按照稽查六率的设置，只要 帐上问题查得全，稽查质量就 达标”，稽查人员不需要深查企业隐藏的问题，不需要对企业的生产经营、物耗、 能耗等数据做深入分析，不需要查找帐外帐，只要将企业帐上的表面问题查清 楚，哪怕这个案件只查补了几十、几百元税款，查结率、选案准确率、入库率、处罚率、文书合格率照样会上去，换言之，就是案件质量高。（三）稽查绩效考核的结果不足以促进争先创优县级稽查局的人事、财务、评先评优、年度考核等全部由县局负责，目前市级稽查局一般

6、采取与稽查经费挂钩的形式对县级稽查局进行考核兑现，但是有的县稽查局对稽查经费并不十分在意，因为上级拨付的稽查经费在某些县并不能 用于稽查局办案，经费多少、是否拨付都显得与稽查局关系不大，基层稽查局因 此对稽查绩效考核的结果并不十分关注。？（四）稽查绩效考核没有考虑经济总量、宏观税负、征管质量等多方面因素一般说来，经济总量大，就意味着可查补收入大，宏观税负低，税收征管质量一般 就差，征管质量差，税收流失的漏洞自然就大。但是，目前稽查考核指标的设置 严重脱离了与当地经济总量、宏观税负、征管质量的联系，变成了一个孤立的 指标体系，人为地切割开与当地经济、征管部门的联系，不利于科学地反映稽 查部门的绩

7、效。？二、建立切合实际的考核机制税务稽查考核应该结合经济总量和征管质量等多方面因素进行综合考核， 并适 当调整稽查部门负责人的考核办法，建立起一种全新的稽查考核新模式，以此来 全面促进稽查效率的提升。 ？（一）实行分类分项综合考核对区域经济总量、宏观税负、一般纳税人数量等不同的县，不搞一刀切式考核， 要分级分类进行考核，对各项基础数据不同的县，稽查六率”等各项考核指标要 有所区别，对大要案入库率要适当放宽，避免出现 鞭打快牛”的现象发生，同时 要引入查补总额、个案平均查补税款、大要案查处等指标，采取分类与分项综合 考核的办法，力求真实地反映稽查工作的绩效。（二）根据经济总量、宏观税负等因素下达

8、稽查计划改变目前按照稽查人员数量分配稽查计划的做法，要根据各地经济总量的大小、宏观税负的高低分配稽查计划，同时将查补收入列为重要考核指标之一，查补收入任务的取消，并不意味着不考核查补收入，相反，查补收入作为稽查工 作成绩的重要反映，应该列为重要考核指标。（三）加大复查力度，杜绝人为操纵考核指标要积极与纪检、监察等其他部门配合，加大稽查案件的复查力度，对稽查案件的 复查率要达到查结案件的5%以上，对弄虚作假、人为操纵考核指标的现象进 行纠正，对复查中发现有违反税务干部廉洁自律等规定的现象要从严查处。?（四）鼓励查处帐外经营，摆脱 就帐查帐”模式？突破就帐查帐”旧模式，创新 稽查方法，是总局、省局

9、一直以来所强调的稽查工作重点，稽查绩效考核要在考 核指标上对此加以体现，对通过查处帐外经营查补税款的，要予以加分奖励，鼓 励和促进稽查人员对帐外经营进行查处。（五）确保稽查经费要用于稽查部门办案 ？由市稽查局组织检查组定期对各县 稽查局的办案经费使用情况进行专项检查，发现将办案经费挪用于县局行政经 费的，一律停止下拨办案经费，并追缴所挪用经费，确保各县稽查局有充足的办 案经费，能用于查处大要案件。 ？（六）对县级稽查局的评先评优实行双重考 核稽查局是专司偷、抗、骗税案件查处的税务机构，与县局其他内设机构相比，在职能作用机构设置等方面有很大的区别，由于目前稽查局的考核基本以县局为主,稽查人员的评

10、先评优也由县局决定，在一定程度上弱化了绩效考核作用。 根据稽查部门的特点，为了充分发挥税务稽查的作用，可对稽查人员实行双重 考核,即对稽查人员的评先评优不仅要根据县局的考核结果 ，还要参考市稽查局的考评意见城管执法绩效考核机制的探索信息作者：行政执法绩效考核机制，是指对行政执法主体及其工作人员实施有关法 律、法规、规章，依法行使彳T政职权，履行行政职责的情况进行的评价和考 查核定的一项制度，是对行政执法主体的行政执法行为进行评价与考核的基 本形式和主要方法。如何建立健全科学有效的城管执法绩效考核机制，准确评估下属单位的队伍建设、执法效果、工作表现，提高执法人员的综合素质，激 发执法人员的工作热

11、情是加强城市管理行政执法部门建设的重要工作。葭、城管执法绩效考评现状宁波市城市管理行政执法局自2 0 02年成立以来，结合自身实际，不断进行理 论创新和实践探索，在原有队伍考评体系的基础上不断改进和逐步完善。平时， 采取日常考核和集中考核相结合、季度考核与年终考核相结合的方式，严格按 照考核办法进行检查考评。同时，建立激励约束机制，设立“星级文明中队” 评比等等。这套绩效考核机制的建立，在准确评价行政执法队伍的工作实绩， 充分调动广大队员、干部的工作积极性等方面起了很好的作用。？T、当前行政 执法绩效考核问题剖析（一）机制体制制约严重，绩效考核存在瓶颈。目前制约城管行政执法绩效考核的最主要原因

12、，是现行的城管执法行政体制。由于我市城市管理行政执法采取“两级政府，三级管理”体制 ，市局在分工上 仅对区局（大队）起到业务指导作用，而在人事和财务上并没有决定权。而基 层执法中队的管理更是由于“三级管理”的存在， 在市局、区政府、街道（镇） 三个主体同时存在的情况下，无法贯彻任何一方的管理理念和指导思想，存在 执法思路不统一、队伍规范化建设难度大等问题。第一，考核主体不够单一，考核周期、考核内容重复、繁冗。市局和区大队都 存在对下级单位的绩效考核要求，市局对区大队的考核主要是以抽查中队的执 法效果和队伍建设为主，而区大队同样也以对于所属中队的考核评议为主，这 就造成了考核主体的竞合。每个考核

13、主体又会制定以自身职权范围和工作目标 为主的绩效考核方案，考核周期和考核内容因为主体的不同也不尽相同。 项二， 缺乏有效的激励机制。职务升降和绩效奖金的权力归属于区级层面，市级绩效 考核缺少有效的激励机制，无法按照优则奖、劣则罚、优则上、庸则下的考核 原则，将考核结果与奖惩、培训、职务升降、公务员考核挂钩。目前市局对下 属单位的考核结果主要以市城管执法局文件的形式通报各单位，同时抄送市政 府法制办和各区政府（管委会）；各大队季度考核情况汇总表随通报反馈各大 队；但关乎被考核者切身利益的方面无法具体涉及，不得不说是一大遗憾，极大 地制约了市局绩效考核责任制的落实和执行。（二）外部评议力度不够，绩

14、效考核亟需完善。确一，外部评议主要依靠广大群 众的监督，缺乏准确性。由于目前一般群众对行政执法人员的执法行为缺乏准确的评判能力，对行政执法人员的岗位职责和工作规程不完全明白，不能确定 他们实施的执法行为是否合法，缺乏评判的标准；城管执法部门聘请的“行风 监督员”又多采用“运动式”、“评比式”、“突击性”评估，缺乏持续长效 的测评机制，这些状况使得外部监督缺乏力度。第二，从考核主体来看，由于外部评议的主观性较强，需要通过大规模的数据采 集和信息反馈。由于考核实行者人数和精力有限，无法在现有考核方案的框架 内完成广泛地数据采集、汇总和分析。同时，如何将外部评议进行科学量化，与 现有绩效考核方案有效

15、衔接，也是一个艰巨的任务。(三)被考核者被动参与，绩效考核有违初衷。第一、从市、区两级绩效考核的实践来看，在绩效评估实践中，上级领导是绩 效评估实践的发起者，承担着设计具体的考核方案、开发考核指标的责任。相 对而言，被考核单位在考核方案或考核指标的设计中的参与性不足，由此导致被考核单位将考核看作是一种外力强加的活动，而难以内化成为考核机构内部 的管理工具，促进绩效的提升。 项二、作为绩效考核的初衷，考核机构希望通 过量化考核方案，以局部的“严要求”，规范被考核者的执法行为、整肃被考 核者的执法纪律、树立执法效果标杆，从而推动执法队伍建设和执法效果责任 制的落实。但是被考核者往往将考核办法所规定

16、的考核时间、考核地点和考核 业务范围，作为其执法工作时间、执法工作地点和执法业务的范围，工作围绕考 核转，重视考核方案中的局部，而完全忽视了除“局部”以外的其它工作职责， 考核时段、考核地域严抓严管，而非考核时段、非考核地域则放松管束，这与考核机构施行绩效考核的初衷严重背离。第三、考核者希望通过绩效考核发现被考核者执法效果及队伍建设方面的不 足,促使被考核者改正缺点，改进方式方法，提高工作效率。但被考核者往往因 被动参与或参与积极性低，只重视考核的过程和结果而忽视考核意见的总结、 反思、整改，由此造成绩效考核中暴露的问题长期无法得到解决，整个考核体 系就是在做无用功，既浪费人力，又浪费物力，城

17、市管理行政执法水平将停滞不 前,城管执法部门最终将被历史潮流所淘汰。三、改进、完善绩效考核工作的对策和建议1.整合考核主体，建立“大绩效”考核机制在现行城管执法体制下，最大可能地整合考核主体，统一考核标准，建立考核联 动机制，完善考核方案，减少重复考核，提高考核效率。将市局对大队的考核、 大队对中队的考核和中队对个人的考核结合起来，试用主基二元考核法，通过 绩效分解同时评估个人和团队的主要绩效和基本绩效，确保整体绩效目标的可 实现性。(1)成立“宁波市城管执法绩效考核领导小组”，由市领导牵头，市局和区政 府分管领导具体落实，克服体制问题的不利影响，形成统一标准绩效考核体系。 整合市局对大队的考

18、核、区政府对区局的考核、大队对中队的考核和中队对个 人的考核，建立标准化、精细化、人性化的行政执法绩效考核体系。(2)考核方案可以试用“主基二元考核法”。主基二元考核法将执法单位工作 分为两个部分，一个是称得上显著业绩的部分，通过努力和加强这一部分工作， 能够让人觉得非常出色，或者超出一般水平,这部分被称为显性业绩；另一部分 是所有的基础工作，是支撑显性业绩产生的基础，这部分称作C汲取平衡记分 卡(BSC)、目标管理(MB Q、关键绩效指标(KPI)的精髓，用在城管执法部门 的绩效评价上，使显著业绩与基础工作都纳入考核范围，比较合适。3(4考核人员主要由市局督察考核人员、区政府分管考核人员、区

19、大队督察考核人员这 三部分组成，适当吸收行风监督员和关心城管执法工作的群众加入考核组。考 核组在得到上级部门的充分授权后，确定相应的工作职责和目标管理范畴，根 据主基二元考核法的考核方案，确定科学合理的考核周期，实施绩效考核工作。 年终，不同部门单位通过绩效分解，同时评估个人和团队的主要绩效和基本绩 效，在确保整体绩效目标的可实现性同时，各取所需，将属于自己考核管辖范围 内的考核数据从整体考核结果中提取，再通过优则奖、劣则罚、优则上、庸则 下的考核原则，将考核结果与奖惩、培训、职务升降、公务员考核等挂钩，充 分发挥绩效考核的作用。2?加强外部评议，建立“综合化”考核机制1(? ”行 风监督员”

20、机制规范化、长效化。借鉴英美法系陪审员的选拔任用机制，设定 条件，确定行风监督员人选范围，可以是关心城管执法事业的普通百姓，也可以是有一定专业知识的人群，比如律师、其他政府事业单位人员等。通过集中培 训或是自学的方式，了解相关的城管法律法规和队伍规范建设文件。在每次集 中考核时，抽取一定数量的行风监督员，在不影响其日常工作的情况下，与专 业考核人员结合进行集中考核。行风监督员就执法效果、队伍建设等方面进行 评判打分，并通过分数加权方式，归入考核打分体系。2(?)将群众投诉率、举 报率和“顾客”满意度计入考核体系。在考核周期内，(1)通过“智慧城管”平 台的数据采集，收集考核单位的群众投诉、举报

21、率；(2)通过便衣随机走访的形式，采集所得的被考核单位辖区“顾客”满意度 ，计入考核评分体系。其中， 被考核单位的群众投诉、举报是指群众对于被考核单位在行政执法时的不作为 或乱作为的投诉、举报和被考核单位在队伍建设方面存在的不规范、违反组织 纪律的投诉、举报；“顾客”满意度则是指被考核单位辖区内“顾客”对于该 单位执法效果的满意程度。3.发挥主观能动性，构建“互动型”考核机制(1)广泛听取意见，科学制定绩效考核的各项指标。指标设计合理，能得到被考 核者认同减少双方认识上的误差，节省考核所需时间。在制定绩效考核各项指 标时，广泛听取意见，特别是被考核单位的意见、建议，从实际出发，从基层工 作实践

22、出发，从中挑选适合的方法、提议。(2)广泛倾听建议，填补考核漏洞。所谓“法无久而无弊者”，再好的制度也会 有漏洞，时间一长制度缺陷往往会越放越大，所以考核方案不应一成不变。考 核部门要高度重视因考核机制缺陷而引发的考核问题，可通过座谈会、讨论会、找不同层面人谈话以及调查等方式，广泛倾听基层单位对考核工作的意见和改 进建议，不断修正和完善考核机制，推动考核工作的发展，以达到绩效与考核 双赢的目的。温上所述，科学的绩效考核是一个动态的系统工程，它贯穿于单位工作全过程，是城市管理行政执法水平不断提高的重要基石。绩效考核能从 制度上激励和引导广大基层中队创造出让人民满意的工作成果，提高政府的行 政效能

23、和执政水平，从而为社会进一步发展起到保驾护航作用。(作者单位 ：市 城管执法直属大队)解决岗责不清、权责不对等、管理秩序混乱、执法随意、甚至以权谋私等老大难 问题，我们建立起了以岗职、责任、流程、过错追究相对应的管理机制和执法过 程的监控机制，依托信息化手段推行了税收执法责任制， 使各环节的每一项执法 职责必须按程序、标准、时限履行，并依托信息手段进行执法监督和考核评议， 进一步加强了税收执法监督，有效防范和化解了执法风险。但还存在一些问题： 一、存在的主要问题？（一）考核制度的设计不够完善，延缓了推行的前进步伐。 目前，由于部分地区税务机关的多个部门在考核和检查中往往单项进行，尚缺乏一套完整

24、协调的配合机制，造成了部分考核内容重复，这也牵涉了基层的时间和精力，也分散了监督力量，降低了监督效能。而且部分考核环节的设计不合理也 减弱了考核监督的力度。在进行考核时，由于牵头部门不同，对考核结果的处理 标准不一致：有的扣分，有的扣奖金，甚至同样的问题，最终的处理结果也不同。 在考核评议上，有的考核是按月或按季进行，而有的则是每半年进行一次，还有的 在年终进行。止匕外，在有的地方，有的执法过错并未得到彻底追究。（二）信息化建设不能满足实际需要，制约了税收执法责任制作用的充分发挥。尽 管税收信息化建设已有了突破性的进展，但与庞大的税收征管业务比较，仍有相 当多的执法行为没在计算机系统中留下记录

25、，而且因对信息技术的掌握和认识程 度上的差距，因税法及相关管理规则的变动性和不确定性，使得相当多人工条件 下成熟的方法和标准暂时无法转化为计算机语言 ，无法实现计算机考核。现有的 实践表明，计算机考核指标还不能覆盖所有税收业务和所有执法权。由于未实行 计算机考核，不能实现对执法质量 自动考核”血只能靠人工实施，工作量相当 大。特别是基层分局工作千头万绪，要按时按质按量完成执法考核 ，难度很大，逼 紧了，就马虎应付、草率了事。有些事项需要逐人逐项审核，可无专门机构和相 应人员，难以保证考核质量。而且在考核中，因有些税务干部怕得罪人，故又存在 入情考核"关系考核”现象，使考核大打折扣，从

26、而影响了考核监督的客观、 公正。（三）外部评议机制乏力，阻碍了税收执法责任制外部环境的积极改善。 外部评议 主要依靠纳税人及广大群众的监督 ，而目前社会对税务部门的评议，无论是从范 围、内容看，对执法责任制的推动和对税务执法人员的监督力度不够。由于目前群众和纳税人的法治意识较淡薄，对税收执法行为评判能力弱，一是对税收执法 的岗位职责和工作规程了解不深，无法准确判断税收执法行为是合法”还是 违法”；二是有相当部分纳税人缺乏要求执法人员依法行政”的意识,认为征税行为是否合法 不关自己的事”，不懂得依靠法律武器维护自己合法权益，只关心自己 要缴多少税”。？二、进一步推进执法责任制的对策 ？（一）完善

27、税收执法责任制和评议考核制，从制度上强化税收执法监督。？1、要从完善机制和健全制度入手，运用计算机的先进技术，科学、合理地设置和细化岗位责任制 体系，按照征、管、查、议相离制约和以事定岗、以岗定责、权责相当的原则， 将税收执法全过程分为管理服务、申报征收、税务稽查和保全、强制、复议、应 诉四大体系，又各包括岗位设置、岗位职责、工作规程、责任追究，做到分工到岗、责任到人，做到权责统一，以切实消除有职无权、有权无责的权责不对称现 象。对应追究责任的执法行为必须有可测度的具体要求，即使是 软要求”，也要用清晰明确的语言界定，勿用模糊笼统的语言，以增强可操作性。从实现规范执 法的角度出发，应对交叉、重

28、叠的业务规程在各岗位之间重新整合，对各部门制定的管理制度进行梳理，尽量合并简化，做到统一标准、统一口径、统一考核，以减轻基层压力。并按照公平性、合法性、针对性、便利性、真实性的原则，进 一步完善考核评议指标，以形成科学的考核指标体系。2、在考核内容上，要科学确定考核指标，做到定性与定量相结合，定性指标力 求体现全局性、指导性和普遍性，定量指标力求体现合理性、量化性和绩效性。 建立健全科学的评议考核机制，就应依托信息化技术，实现税收执法责任制的计算机考核，从而有效克服人工考核效率低下、不公正等弊端。同时 ，为避免多头、 重复考核，确保效果，要依据总局税收执法责任制评议考核办法（试行），取消原有的

29、岗位责任制考核，或将征管质量考核、责任区管理考核、金税工程考 核等相关内容融入税收执法责任制进行考核， 使考核内容更全面，对税收执法的 全过程实施有效的考核和监督。3、进一步完善以提高税收征管质量为主要目标的考核制度 ，以申报率、入库 率、欠缴率为主要指标，以税务登记率、清欠率、处罚率、结案率为辅助指标的 税收征管质量考核体系，特别是不要把收入任务与经费、奖励等经济利益挂钩， 要做到日常考核与年终考核相结合、内部考核与纳税人评议相结合、主管部门与 相关部门评价相结合，以加强税收收入计划的科学性、 可执行性，逐步减小税收 收入计划考核的力度，真正做到依法征税；逐步弱化地方政府对税收执法的干预， 切实推进依法治税。？（二）健全内、外评议机制，从体制上强化税收执法监督。税收执法责任制考核涉及面广，综合性强，是一项艰巨、复杂的系统工程，为此 要进一步健全机构，设立专门的税收执法责任制考核办公室 （可明