（最新）战后法国混合型社会保障制度特征的形成及其影响(精)

1、战后法国混合型社会保障制度特征的形成及其影响兼论法国社会保障改革缓进及罢工频发的原因丁建定/郭林2021-12-3 14:42:09来源：?法国研究?(武汉)2021年4期第7280页【内容提要】 由于特殊的政治、社会与历史传统，第二次世界大战后，法国的社会保障制度形成了混合型特征，这种混合型社会保障制度在满足不同社会群体的社会保障需求的同时，也成为导致法国社会保障支出快速增长的重要制度性因素，并在事实上已成为不同社会群体实现和维护自身利益的经济乃至政治工具，使得法国社会保障制度改革表现出较之其他西方国家更加明显的困难和缓进，并导致法国社会近年来罢工运动的频频发生。 【关 键 词】社会保障制度

2、/综合性/混合型【英文标题】 : 【作者简介】作者单位：华中科技大学社会学系一、战后初期法国综合型社会保障制度特征的形成法国现代社会保障制度的建立开始于19世纪末20世纪初，1893年，法国实行公费医疗制度，1898年，法国公布?工伤保险法?，1904年，建立儿童救济制度，1905年，建立患病老人义务救济制度，同年，法国公布法令，规定工伤事故受害人有权直接向雇主所委托的保险公司提出工伤保险补偿要求。1910年，法国公布工人和农业劳动者退休金法，1913年，建立起孕妇救济制度。这些法令和政策的施行在法国初步建立起现代社会保障制度，但总的来说，法国社会保障制度还处于起步阶段，“与其他国家尤其是英国

3、和德国相比，法国在社会保障方面仍然非常落后。 此外，法国社会保障制度的出现呈现明显的行业性，法国退休金制度等主要社会保障制度最初产生于钢铁业等重工业行业的互助性保障，初建时期法国社会保障制度的管理也以行业工会管理为主。两次世界大战之间，法国社会保障制度有了一定的开展，并呈现出一定的综合性开展趋势。1921年，法国社会保障方案委员会提出社会保险法草案，1930年，法国议会通过社会保险法，规定社会保险制度参加者为工商业中工资低于一定数额的从业者，农业领域领薪劳动者建立农业社会保险。社会保险主要由原有各类互助性与私营性社会保险机构管理，被保险人可以在此类机构中自由选择，政府在每一个省设立专门的社会保

4、险管理机构。社会保险津贴包括疾病、生育、残疾、老年和死亡津贴。该法推进了法国社会保障政府管理的步伐，其所欲建立的社会保险制度也具有明显的综合性。1944年，法国发布?全国抵抗委员会纲领?，有关社会保障领域的主要内容如下：建立全面的社会保险制度，保证公民的生存手段，并使那些不能用劳动获得生存手段者也能享有社会保障；建立就业平安制度，调整雇用和辞退规定；通过保险制度防止农业自然灾害；给受灾户以补偿，给法西斯恐惧政策的受害者以补贴。 在该纲领影响下，法国社会在社会保障制度方面逐步形成共识，那就是应该保证全体公民免受生活中的社会风险之苦，确保每个公民通过必要的收入再分配政策获得至少维持生存所必需的收入

5、；应将各种职业性社会保险统一到一种综合性社会保障体系之中，以便在全国范围内实现本钱与收益的平等；将社会保障管理委托给被保险人与国家的代表施行。 这种根本共识在一定程度上推动了法国社会保障制度开展的综合性趋势。第二次世界大战后的初期，法国公布施行的一系列社会保障法令在一定程度上也表达着综合性趋势。1945年的社会保障法令指出，为确保劳动者及其家庭免受所有足以削弱其收入才能的社会风险的影响，并减轻其生育与家庭负担，必须建立社会保障制度，社会保障管理应涵盖所有社会保险机构，社会保险机构不仅应对工商业劳动者提供除了失业保障以外的社会保障，而且应该对除农业人口以外的所有人口发放家庭补贴。 1946年5月

6、的法令将社会保险的适用范围扩大到居住在法国领土的所有公民；1946年8月的法令将家庭补贴制度的适用范围扩大到全体人口；1946年9月的法令规定退休金制度扩大到全体经济活动人口；1946年10月的法令将工伤事故保险归并到整个社会保障制度之中。战后初期法国社会保障制度的综合性趋势旨在打破社会保障中传统的行业保障格局，试图将所有公民纳入一种统一的社会保障制度体系，将各种分立的社会保险工程合并入一种综合性社会保险制度之中，并将各种独立性很强的互助性社会保障管理机构统一到一种相对集中化的管理体制之中。然而，尽管战后初期法国社会在社会保障制度开展方面形成了根本共识，法国社会保障制度的开展也在一定程度上呈现

7、出综合性趋势，这种共识和综合性趋势却非常有限。事实上，战后初期法国社会保障制度的开展在出现上述综合性趋势的同时，其行业性和差异性却在明显增强。这主要表如今以下几个方面的事实：首先，战后初期法国社会保障立法所试图确立的综合性社会保障原那么，很快引发法国社会的强烈反对。1945年10月19日的法令规定，所有雇员不管收入程度都应参加一般社会保障制度，这一规定在法国社会各群体中引起不同程度的反对，自我雇用者群起回绝参加一般社会保障制度，只承受家庭补贴制度及根据职业特性建立的具有独立性的退休金制度；管理者群体尤其是工程技术人员与公务员认为一般社会保障体制下的按工资缴费，使他们无法领取与其收入程度相当的退

8、休金，他们要求建立补充退休金制度，并以罢工行动来威胁政府接收其要求；私营部门雇员根本上支持建立一般社会保障制度，但也要求在该制度中可以保有施行特殊社会保障制度的权利；雇主集团那么因担忧失去其传统的互助保险基金管理权利而坚决反对建立一般社会保障制度。法国社会对一般社会保障制度的上述反对显然不利于该制度的开展。其次，战后初期法国的社会保障法还在事实上不同程度地强化了社会保障制度的行业性与差异性趋势。1945年10月4日的法令明确规定，特殊退休金主要适用于公共效劳人员、国家雇佣人员、社区管理人员、海员、矿工、铁路工人、电力工人、煤气工人、供水工人、法兰西银行职员、歌剧演员、戏剧演员等。1947年，法

9、国建立起管理者群体的补充退休金制度。1948年1月17日的法令不得不为自我雇佣者建立起特殊退休金，此后，其他社会群体纷起效尤，法国又很快建立起工商业工人、手工业工人、自由职业者以及农业从业者的各自的特殊退休金。1951年，法国又建立重工业者的特殊退休金制度。再次，建立一种统一的社会保障管理体制的目的同样没有实现。1945年10月的法令提出了在一个特定区域内建立一个统一的社会保障管理机构，来管理社会保险、工伤事故保险和家庭补贴，这一规定遭到提倡社会保障自治管理者的强烈反对而被迫放弃，法国社会保障管理仍为区别管理形式，家庭补贴局负责管理受雇者和自我雇佣者家庭补贴；地方社会保障局负责管理雇用工人的社

10、会保险、工伤事故与职业病保险；区域社会保障局负责工伤事故预防、确定社会保险缴费率以及催促退休金津贴与家庭补贴的支付。在这些分立的社会保障管理机构之外各自建立一个具有指导作用的管理委员会，其中被保险人代表占3/4，雇主代表占1/4，家庭补贴管理委员会的构成有所不同，雇员代表占50，雇主代表占25，自我雇佣者代表占25。可见，战后初期法国社会保障制度在开展中虽曾出现综合性趋势，但其混合型特征更为突出，法国既存在适用于农业从业者的农业社会保障制度，也存在适用于工商业从业者的一般社会保障制度，还存在适用于特殊行业从业者的特殊社会保障制度。法国社会保障即有一定程度上的政府管理，也广泛地存在行业或自治性管

11、理。城市从业者社会保障制度是法国社会社会保障制度的主要部分，但法国农业社会保障制度具有重要地位，一般社会保障制度是法国社会保障制度的根底，特殊社会保障制度在法国社会保障制度中具有重要影响。二、战后法国混合型社会保障制度特征的开展第二次世界大战以后，法国混合型社会保障制度快速开展。1958年，法国公布法令，实行失业保险制度。其后，法国政府对失业保险制度不断进展改革。1967年的失业保险法对1958年失业保险法做出修改，1972年的失业保险法开始对60岁以上的失业者提供相当于其原工资的70的收入保障。1974年的失业保险法又把失业保险制度适用范围扩大到农业工人。1979年，法国再次公布施行失业保障

12、法，不仅建立起有关单身者的失业补偿方案，而且开始施行统一的失业保险津贴制度。失业救济包括根底救济、特别失业救济、权益末期救济、针对自愿停顿工作的妇女、已服兵役的待业者以及毕业后正在待业的青年提供的失业救济以及针对60岁以上的老年失业者提供的收入保障。法国疾病和生育保险的适用范围开始扩大。1961年的法令为农场主建立了疾病和生育保险制度，1966年的法令建立了从事工商业的自我雇佣者、手工业者以及自由职业者的疾病和生育保险制度，这项法令经过1967年、1970年和1973年的屡次修改，以便减轻这些自我雇佣者的缴费责任，并使其获得与一般社会保险制度下的雇佣工人同样的疾病与生育保险待遇。工伤事故保险制

13、度的适用范围逐步扩大。1966年的法令将工伤事故保险制度扩大到农场主，1972年的法令将工作中的事故伤害保险制度扩大到农业雇佣人员，1976年的法律强化了非农业雇佣者的工伤事故预防措施。补充社会保障制度获得进一步开展。1961年的法令将原来适用于管理者群体的补充养老金制度扩大到全体雇佣人员，建立一个补充养老金机构协会，以协调各种机构之间的关系并保持其互相之间的财政公平，但仍有一些雇佣人员没有参加这种补充养老金制度。为推进补充养老金制度的开展，1972年通过的法令规定，所有雇佣人员以及此前已参加补充养老金制度者必须属于某一补充养老金机构。1975年的法令重新确定了残疾人标准，并据此将其纳入社会救

14、助等制度之中，特殊教育补贴与成年残疾人补贴也被纳入家庭补贴制度之中。法国政府还强化了社会保障管理。1960年，法国政府采取措施，在削弱各社会保障管理局的权利的根底上增加监视官的权利，1967年与1968年的社会保障法令授予法国政府调整社会保障制度构造的权利，以便进一步强化对综合性社会保障的政府控制。法国政府还改革各种社会保障机构中的代表人员构成比例，各社会保障管理局的代表确定为18名，工会代表与雇主协会代表各9名，工会代表按照如下格局在法国5大工会之间划分名额，法国总工会3名，法国劳工民主结合会2名，工人力量总工会2名，法国天主教工人结合会1名，白领职工总结合会1名，各社会保障管理局的代表不再

15、由其所代表的人群选举产生，而是由其所属相关工会或雇主协会提名，获得通过的人选由社会保障部任命，任期4年，如不能很好履行其职责，那么可被取消代表资格。随着法国社会保障制度的开展，其混合型制度特征也更加明显地表现出来。战后法国的根本社会保障制度由4个“子制度组成：第一个是适用于所有工业、商业、效劳业等私人部门雇佣工人的“一般社会保障制度；第二个是适用于所有农业经营者和农业工资劳动者的“农业社会保障制度；第三是适用于所有自由职业者阶层如手工业者、工业家、自由工商户和自由职业者等的“自由职业社会保障制度；第四个是适用于公务员、职业军人、地方公共机构人员、法国铁路公司国营、电气煤气工作人员、矿工、海员等

16、的“特殊社会保障制度。法国4个根本社会保障子制度中的每个子制度里还包含许多大小不同的“制度，例如特殊社会保障制度目前就包括11个“大制度和9个“小制度；11个大制度分别是：国家公务员退休制度、法国电气公司和煤气公司退休制度、法国国铁公司退休制度、巴黎公交公司退休制度、矿工退休制度、海员退休制度、神职人员与公证员退休制度、法兰西银行退休制度、地方公职人员退休制度、国营工人退休制度、军队退休制度；9个“小制度分别是：烟草业退休制度、歌剧与喜剧退休制度、剧院退休制度、储蓄所退休制度、特殊行业退休金库制度、工伤事故基金、农业工伤基金、特殊地区集体制度、国民议会退休制度。储蓄所退休制度又包括十几个很小的

17、特殊退休方案，如军队储蓄制度，非职业消防队退休补偿制度。特殊地区集体制度又包括80多个小的特殊退休方案，如市镇退休金库、港口自治退休制度等。法国不仅不同行业从业者适用于不同的社会保障子制度，同一种子制度中又包含许多大小不同的制度，而且同一子制度中的不同社会保障工程又可能适用于不同性质或类型的社会保障制度。如工商业雇用人员的工伤事故适用于一般社会保障制度，而疾病、生育、残疾、老年、死亡、寡妇等适用于特殊社会保障制度；农场主的工伤事故与职业病适用于缴费性商业保险，老年、疾病、生育、残疾适用于自治性疾病保险：教士的疾病、生育适用于一般社会保障制度，残疾和老年那么适用于自由职业者社会保障制度；无职业者

18、的疾病适用于一般社会保障制度，残疾适用于全民保健制度，老年那么适用于社会救助制度。而各种社会保障制度参加者的家庭负担那么适用于全国统一的家庭补贴制度。三、战后法国混合型社会保障制度特征形成的原因战后法国混合型社会保障制度特征的形成和开展具有复杂的原因，美国学者安布勒在总结这一特征及其形成原因时指出：第一，法国社会保险制度建立在互助根底上，或者是建立在为满足自己的需要每一个人都应该自愿与别人合作的理念上；第二，法国人很容易承受这样的原那么，那就是工资劳动者与自我雇佣者面临根本不同的社会问题；第三，法国人总是将各种社会风险联络起来考虑社会保险制度；第四，法国人从不把贫困看做一种特殊的问题，也从不对

19、社会保险制度中的国家补贴施加特定限制。 安布勒的观点对我们分析和解释法国社会保障制度混合型特征具有一定程度的启发，笔者认为，法国混合型社会保障制度形成的主要原因包括以下几个方面：首先，法国的社会构造对混合型社会保障制度的形成具有重要影响。法国的经济构造比拟复杂，工业在法国经济中具有重要地位，但农业和传统手工业也具有重要影响，法国大工业具有重要地位，但中小企业在法国经济与就业中影响很大。这种经济构造使得法国的社会利益构造极为复杂，不仅工业从业者与农业、手工业、商业等从业者之间存在不同利益，工业从业者之间也存在明显的利益差异。法国各种社会群体即具有不同的经济利益，又在不同经济利益下形成不同的政治利

20、益，这就使得法国各种社会群体之间的利益关系很难协调。建立一种统一的覆盖全体社会成员的综合性社会保障制度往往遭遇来自各种不同利益集团的阻力，而行业性与自治性社会保障却可以满足不同社会群体的不同利益诉求，于是，混合型社会保障制度得以在法国建立并开展起来。同时需要指出的是，社会保障是一种与各种社会利益群体的利益直接相关并具有高度敏感性的社会制度，法国的社会利益构造不仅时常影响和制约着政府在社会保障开展与改革过程中的作用的发挥，同时还很容易使法国社会保障制度的些微变化因涉及部分社会群体的利益而引致他们采取政治行动，从而使得法国社会保障制度改革时常遭遇来自各不同利益集团的阻力，这也是导致法国社会保障制度

21、改革进展缓慢的重要原因之一。其次，法国的政治理念与政治传统不利于统一的社会保障制度的形成与社会保障制度改革。自启蒙运动开始，法国政治理念的核心内容是强调自由和民主，这种政治理念经过18世纪末的法国大革命和整个19世纪法国的历次革命不断得到强化。与此同时，法国社会又相应地的形成了不断革命的政治传统，法国社会既把革命视为维护民主自由这一政治理念的工具，更将其作为维护个人权利的重要手段。这使得法国政府权利在上述政治理念与政治传统下极为有限，并受制于社会各种力量的影响，造成法国社会保障制度开展与改革所需要的强有力的国家权利与法国政治理念与政治传统所过分强调的个人权利之间难以调和，从而使得法国在社会保障

22、制度建立、开展与改革过程中必须面对在维护自由、民主、人权旗号下的各种社会力量的不同要求，并经常面临罢工、示威等富有革命色彩的政治行动的压力，这不利于法国统一的社会保障制度的形成，也不利于法国社会保障制度改革的顺利进展。再次，法国的行业互助保障传统对混合型社会保障制度特征的形成也具有直接影响。法国是具有悠久的行业互助保障传统的国家，这种传统不仅表达在雇主在自己的企业为雇员建立的互助保障方面，而且表达在法国早期工会行业性互助保障方面，更表达在法国大部分社会保险工程在19世纪末20世纪初出现之时与行业互助保险直接相关，事实上，法国大部分社会保险工程在最初建立时，都是从行业互助保险中逐步演变而来的。行

23、业互助保障传统使得在法国建立一种适用于全体社会成员的统一的社会保障制度面临行业利益的阻力，行业互助保障那么可以更大程度地保障不同行业从业者的利益。法国学者米尔丝在对法国社会保障制度的混合型特征进展概括时指出了行业互助保障传统的重要影响，她指出：“法国社会保障制度是由两种概念构成的混合体。一种是通过全国性合作的志愿行动来传递的接近公共权利原那么的集中统一，另一种是坚守和超越行业性互助、植根于企业和工人之间的传统互助形式，并最终成为相对的自治社会保险由相关阶层自我管理这是一种接近于个人权利原那么的概念。(11) 显然，法国的行业互助保障传统不利于统一的社会保障制度的形成，也为社会保障制度改革增加了

24、障碍。四、战后法国混合型社会保障制度特征的影响混合型社会保障制度特征对法国社会保障制度的开展产生了重要影响。首先混合型社会保障成为法国社会保障制度有别于其他西方国家的重要特征。西方各国社会保障制度在开展过程中各自形成不同特征，如英国、瑞典等选择了统一型社会保障制度，法国那么根据自己的国情选择了混合型社会保障制度，这种混合型社会保障制度应该说符合法国的根本国情，因此在一定程度上促进了法国社会保障制度的开展，并得到法国社会乃至国际社会的认可，安布勒在评价法国混合型社会保障制度特征时指出：“事实上，正是通过这种复杂体，这种社会保障制度可以提供多种社会政策选择，对新的需要和新的风险提供可供选择的解决方

25、法，并尝试性地在工资的相关目的与通向社会民主的社会政策之间架起桥梁。因此，法国社会保障制度不仅是一个落后的福利国家如何开展成为一个领先的福利国家的例证，也是一个重要的窗口，透过这个窗口可以看到法国国家权利的本质。(12)其次，混合型社会保障制度在一定程度上推动了法国社会保障制度的开展。法国混合型社会保障制度的建立和开展在一定程度上符合其社会构造、政治理念与社会传统的根本特征，并在不同制度下为不同人群提供了相应的社会保障。到20世纪70年代末，法国一般社会保障制度覆盖1300万人，属于各种特殊社会保障度者为450万人，附属于一般社会保障制度的特殊社会保障覆盖150万名公务员、80万名地方官员、5

26、0万名学生、36万名妇女与佣人；农业社会保障制度覆盖了70万名农业工人和210万名农场主：非农业自我雇佣者社会保障制度覆盖了152万人，其中包括70万名工商业者、60万名手工业者和22万名自由职业者。此外，在法国社会保障制度开展的同时，互助会这样的传统保障在法国仍然开展明显，19641975年，法国各种互助会会员从1300万人增长到2000万人。(13)与此同时，混合型社会保障制度对法国社会保障制度的开展也带来一些不利影响。混合型社会保障制度成为导致法国社会保障支出快速增长的重要原因。在混合型社会保障制度下，各种不同行业的社会保障制度互相攀比津贴标准，导致社会保障支出不断增长，20世纪中期以来

27、，社会保障支出逐渐成为法国社会支出的重要组成部分，其在法国社会支出中的比例不断进步。19531959年，法国社会保障支出占社会支出的比例为35.6，19591969年，为37.2，19691974年，为42.4，19711981年，为47.1，19811987年，为51.6。(14) 法国社会保障程度即社会保障支出占国内消费总值的比例甚至在20世纪90年代仍呈现不断增长趋势。尤其值得指出的是，在整个20世纪90年代，法国持续较低的经济增长率、持续较高的失业率与不断进步的社会保障程度使得法国社会保障制度的开展处于极度困难之中，如表1所示。19751994年的20年间，法国一般社会保障基金有14年

28、处于赤字状态，全国疾病保险基金有11年处于赤字状态，全国养老保险基金有18年处于赤字状态，全国家庭补贴基金有3年处于赤字状态。19901994年，一般社会保障制度基金以及其他各项全国性社会保障基金的赤字状况更是直线上升，1993年和1994年，法国一般社会保障基金赤字分别到达571亿法郎和429亿法郎，全国疾病保险基金赤字分别为263亿法郎和285亿法郎，全国养老金赤字分别为410亿法郎和113亿法郎。(15)混合型社会保障制度导致法国社会保障权益不公平。以退休金体制为例，法国退休金体制主要包括一般退休金制度和特殊退休金制度，特殊退休金在混合型退休金体制中具有重要地位，各种特殊退休金往往奉行参

29、加者利益至上的原那么，从而导致各种退休制度参加者的退休权益存在很大差异甚至不平等。如，按照公务员特殊退休金规定，从事艰辛工作的公务员可以55岁退休，这使得法国36万人因此而享受退休金；有3个孩子的母亲工作满15年即可退休，此类妇女平均退休年龄为51岁零8个月，法国每年为此需付出3亿欧元退休金；铁路、地铁、交通行业从业者可以在50岁退休，这使得法国每年需多支付70多亿美元退休金；法国私营部门从业者要具有40年缴费资格方可享受退休金，而公营部门从业者那么只需37.5年缴费资格即可享受退休金。(17)混合型社会保障制度还经常成为法国既得利益者维护自身利益、阻碍社会保障制度改革的工具。如前所述，法国社

30、会构造的复杂性导致社会保障制度的混合型特征，反过来，法国不同社会群体也就把该制度作为维护和实现各自利益的重要工具，各种社会群体对社会保障制度的开展和改革表现出异乎寻常的强烈关注，一旦某项社会保障改革方案有可能影响某个社会群体的经济利益，他们就会举起自由与民主的政治大旗，运用革命和罢工的政治手段来维护自己的利益，整个20世纪，法国由于社会保障问题引发的大规模罢工有10次左右，平均每10年就爆发1次，其中第二次世界大战以来就爆发了7次，这就是1947年、1953年、1968年、1986年、1995年、2003年与2007年的罢工，尤其是20世纪90年代以来的屡次罢工对法国社会保障制度改革影响更大，法国历次社会保障改革方案都因随之而起的罢工等政治行动而受挫，使得法国社会保障制度改革呈现出明显的困难和缓进。如1995年，朱佩政府提出的社会保障制度改革方案引发席卷全国的大罢工，罢工不但迫使政府放弃改革方案，而且导致朱佩总理辞职。2003年，拉法兰政府提出的退休金改革方案引发的罢工运动涉及交通、教育、邮政、医疗、社会效劳等多个行业，罢工导致法国政府重组，也使得退休金制度改革搁浅。2006年初，德维尔潘政府提出的“首次雇佣合同法案引发了法国大规模学生罢课和数百万工人罢工，动乱导致法国政府重组，并最终迫