加强我院内部控制问题研究.doc - 加强我院内部控制问题研究

1、加强我院内部控制问题研究内容摘要本课题共分两大部分，第一部分，分析学院内部控制的现状、揭示存在的问题；第二部分，依据中国人民银行分支机构内部控制指引的要求，结合学院内部控制现状，从内部控制环境、风险评估、内部控制活动、内部控制的信息及其沟通、对内部控制的监控等五个方面初步提出了一系列内部控制措施。关于学院内部控制的现状及其存在的问题，本课题认为，学院自2001年从学历教育转向干部培训以来，内部控制一直比较薄弱，近两年来学院加强了规章制度建设和风险防范工作，内部控制日趋严密规范，但仍存在一些问题，主要是：内控制度不健全，部分制度和工作流程已不能适应目前的工作需要，有些规章制度可操作性较差，部门内

2、部管理制度缺乏；制度执行不规范；制度设计对内部控制重视不够；监督管理弱化，内审再监督作用没有得到充分发挥；学院文化建设没有反映内部控制的要求。关于加强学院内部控制的措施，课题提出：要通过对员工的教育培训和有效的制度设计，营造良好的内控文化氛围，加强学院内部控制环境建设,提高员工的制度执行力；高度重视风险评估工作，定期进行岗位风险排查，及时发现可能存在的法律风险、操作风险、会计风险和信息技术风险，并督促整改完善；从制度规章、岗位设置、权限管理、计划管理和督办、会计控制、财务和基建控制、实物资产管理控制、计算机信息系统控制、法律事务管理、应急预警机制控制等方面制定和完善各种内部控制措施；通过多种形

3、式加强内部控制信息的沟通；加强对内部控制的监控，构建三层次内部控制体系。加强我院内部控制问题研究一、引言内部控制薄弱是学院长期以来存在的一个重要问题，本课题通过梳理总行内审司对学院两任院长离任审计报告中提出的学院内部控制存在的问题、近两年查处的几起案件和学院内部审计揭示出的内控问题，结合学院开展的制度落实情况专项检查工作和岗位风险防范指南工作，分析学院内部控制的现状、揭示存在的问题。课题依据中国人民银行分支机构内部控制指引的有关要求，从内部控制环境、风险评估、内部控制活动、内部控制的信息及其沟通、对内部控制的监控等五个方面提出符合学院实际的一系列内部控制措施，以进一步健全学院内部控制机制，促进

4、学院依法、正确、有效地履行总行赋予的干部培训职责，充分发挥人民银行干部培训主渠道、主阵地作用；通过完善内部控制机制，保障学院培训组织、培训服务、金融研究、信息服务以及财务管理、基本建设、集中采购等各项工作规范、有序、高效运作；保障学院培训资源有效利用，各项资产安全完整；保障培训业务信息、财务信息等真实可靠。二、学院内部控制的现状及其存在的问题学院自2001年从学历教育转向干部培训以来，由于对内部管理重视不够，学院内部控制一直比较薄弱。2006年总行内审司在对原院长进行离任审计时，就指出我院存在内部控制机制不完善、制度不健全、操作不规范、监督不得力等诸多问题。2008年总行进行内审时也指出了学院

5、在基建方面存在内部授权管理不严、集中采购内控制度不健全等问题。2006年和2007年学院先后查处的工作人员挪用公款、基建工作失职渎职等几起案件，其发案原因，一个重要方面也是规章制度不完善，一些应该建立的规章制度还没有及时建立起来，已有的一些制度也没有得到很好的执行；对基建、财务等重要部门和岗位的监督管理不到位，缺乏有效的内部控制。近两年来学院加强了规章制度建设和风险防范工作，坚持把完善规章制度、强化内部管理、规范工作流程、防范岗位风险放在重要位置。从2006年7月开始学院对规章制度进行了梳理、补充和完善，形成了办公制度、培训管理制度、科研管理制度、人事管理制度、财务管理制度、行政后勤管理制度等

6、综合性规章制度70余项，并于2008年5月汇编成册；制定部门内部管理制度50余项；组织编印了工作流程；组织开展了岗位风险排查，对学院17个部门121个岗位风险点及潜在风险进行梳理，制定了学院岗位风险防范指南并印发给全体员工人手一册。开展制度落实情况专项检查工作，对规章制度进一步完善和补充。通过上述工作，学院内部控制日趋严密规范、内部管理不断改善，干部职工遵章守纪、按章办事的意识明显提高，初步形成了办事有章可循、工作有流程指引、岗位风险能够得到较好规避的环境氛围。但是内部控制的健全、有效是一个动态的过程，随着学院所处环境的不断变化和学院自身的不断发展，现有内部控制还不能完全适应这种形势的变化，存

7、在的主要问题有：（一）内控制度不健全目前，学院虽已完成70余项综合性规章制度，但仍然存在制度不健全的问题，一是部分制度和工作流程已不能适应目前的工作需要，需要进一步修订、细化和补充，如签报管理办法、考勤和劳动纪律管理办法及车辆与驾驶员管理规定等，初步统计，约有50余项制度需要结合当前的工作实际重新进行修订，另外，原有的专职研究人员聘用管理暂行办法和兼职研究人员管理暂行办法自制定出台以来从未实施，需要废止；二是有些规章制度过于笼统，可操作性较差，如：学院基本建设管理实施细则中的许多环节可操作性不强，学院基本建设管理实施细则中关于基本建设程序的规定与报建项目总体工作流程不一致；基建工程变更签证管理

8、制度与建筑工程变更签证工作流程不一致；培训收入成本核算办法缺少具体的操作规范；学院小型工程和维修管理办法与学院集中采购管理实施细则存在一定矛盾；应急管理制度需要进一步细化，等等；三是部分制度缺失，如学院在财务管理方面尚缺乏财务管理制度、基建财务管理办法、预算管理办法、票据管理制度等一系列制度和办法；四是部门内部管理制度缺乏，比如，办公室对于保密性、原则性较强的文印室、机要室还缺乏机要室管理规定、文印室管理规定；会计财务部缺乏会计交接管理制度，等等。（二）制度执行不规范在制度执行方面，仍然存在不按规定程序和授权办事、个别业务遵从习惯做法等有章不循的现象。 如中国人民银行基建管理办法明确规定了对基

9、建档案资料的规定要求，而学院的部分基建档案缺少工程项目的可行性研究报告、设计任务书等工程基建档案资料。学院基建管理办法对工程签证变更有明确要求，但是学院西区道路、停车场改造工程和1号培训楼等工程仍然出现签证变更随意性大，变更签证过多等现象。又如，在学院的集中采购活动中，一些按照规定应公开招标的项目未进行公开招标，违反了中国人民银行办公厅关于2007-2008年集中采购项目及限额标准的通知（银办发2007138号）的有关规定。在我院以往的采购项目中，包括空调机房系统改造、学员食堂装饰装修等多个项目共1748万元的合同应公开招标而未公开招标。部分采购项目未能制定详细的投标、开标、评标实施方案，评标

10、过程中没有形成书面记录或会议纪要，某些采购项目验收意见书缺失。（三）制度设计对内部控制重视不够在组织机构设置上，重部门设置轻岗位设置，重部门之间控制轻岗位之间控制；没有系统的权限规范，没有完善的授权管理；某些重要事务没有设立相应的岗位，如，长期以来学院没有设立法律事务岗，这也是导致我院近几年出现法律风险，几起官司败诉的一个重要原因。另外,部门职责缺乏相互牵制，如集中采购办公室负责我院招标采购工作，但我院未有明确的部门和岗位负责联系标底编制工作，联系标底编制主要是由集中采购办公室和标底编制公司进行联系，这种操作办法很可能会给我院的招标采购工作留下隐患，影响招标采购工作的公正、公开、公平。存在不相

11、容岗位兼岗操作现象，如集中采购办公室三名工作人员按采购类别分设为工程类岗、货物类岗和服务类岗（兼综合岗），每人负责各自类别的工作，工作中，从采购项目下达，到编制招标文件、发布招标公告、接受投标报名、进行资格审查、合同签订、验收等等一系列程序均由该类别岗位的人负责。某个项目是怎样招标的，由哪些公司报名，采购方式是否合理，验收情况如何、采购合同存在瑕疵与否，其他人知之甚少。这种岗位设置对人员的道德素质要求很高，潜在风险较大。（四）监督管理弱化，内审再监督作用没有得到充分发挥由于人力、能力等多方面的原因，纪检内审部门和其他综合管理部门的监督往往是事后监督多，事前及事中监督少，监督滞后，监督范围有限，

12、岗位职责不够具体明确。近两年，学院纪检监察办公室在开展审计工作时，为了解决审计人员不足的问题，邀请了一些同志参与了项目审计，但兼职审计员与审计独立性存在矛盾，因为这些同志的工作部门往往是涉及人、财、物的重要部门，而这些岗位正好是内审监督的重点对象；此外，兼职审计人员的工作时间也不能得到有效保证。（五）学院文化建设没有反映内部控制的要求工作中没有真正树立“内部控制先行”的理念，业务制度的学习培训还有待进一步加强。部分工作人员对岗位职责认识不清，履职不认真。从学院2号培训楼和信息楼装修施工合同纠纷案看，基建工程所涉及的项目预算、招投标文件、建设施工合同、施工过程变更签证、报审工程决算资料、结算审核

13、验证定案表及职能部门的职务行为都具有法律效力，但所涉及的责任人并不完全了解自身行为的法律效力。三、加强学院内部控制的措施学院内部控制是通过制定和执行一系列具体的制度、程序和方法，对相关风险进行识别、分析和应对的机制和动态过程，包括内部控制环境、风险评估、内部控制活动、内部控制的信息及其沟通、对内部控制的监控。加强学院内部控制就要紧紧围绕上述5个方面展开工作。（一）加强学院内部控制环境建设内控制度要靠人去操作，内控机制作用的对象最终也归结到人。作为内控制度建设者、执行者，员工的职业道德水平、胜任能力和诚信度是影响内部控制环境的一个非常重要的因素。良好的内控文化氛围，不仅有助于提高员工的综合素质，

14、使人的自觉行为与内控制度对人的行为约束有机结合，也有助于防范道德风险。因此，围绕“人”的问题构建良好的内控环境至关重要。要通过对员工的教育培训和有效的制度设计，营造良好的内控文化氛围。首先，宣传、组织、纪检等部门联动，形成强有力的宣教大格局，积极开展思想道德教育和警示教育,提高员工的政治、业务素质、职业道德素养和制度执行的自觉性；加强学院文化建设，增强员工对内部控制的正确认识，培养员工正确的风险意识、责任意识；其次，要创造公平、平等、择优的用人环境，建立健全有利于优秀人才脱颖而出的选人用人机制；建立健全对员工尤其是中层干部的考核、任用、监督管理制度，认真贯彻执行岗位轮换、任期离任审计制度。强化

15、激励约束机制建设，通过合理健全的奖酬制度和明确的惩戒措施，促进员工积极推进内部控制建设；第三，进一步完善各类规章制度，牢固树立“制度先行”的管理理念,每项业务、每项操作都要有章可循,并严格在制度监督之下,增强内控机制的牵制力和约束力；要将纪律要求体现在制度之中，并实行严格的责任追究；建立规范的行为准则，明确员工贯彻执行内部控制的具体要求，并通过培训、监督、考核等方式，强化正当行为的规范性；第四，加强学习培训,提高员工的制度执行力。理解掌握制度是执行制度的前提,各部门要加强对业务制度的学习和培训,让每一位员工都熟知自己的岗位职责、业务规定、操作流程、工作标准,以及相关业务相互监督的内容和方法,明

16、确自己的工作权限、责任和义务,提高按章操作的能力。（二）重视风险评估内部控制是对风险的管理与控制活动，风险的存在是控制的原因，风险评估是内部控制制度的基础和关键，其活动包括风险识别、风险衡量和相应的控制活动。学院应高度重视风险评估工作，可以考虑由纪检监察办公室牵头，定期进行岗位风险排查，对各部门各岗位风险控制措施的有效性进行评估分析，对各部门规章制度的完善情况及执行情况进行分析评估，以及时发现问题，督促部门整改完善。在风险评估中，一是要高度重视法律风险，近年学院发生的几起基建合同纠纷案件主要就是由于合同条款制订不严谨，对重要内容约定不公而引发的。因此要通过建立相应的合同管理制度，做到管理层次清

17、楚、职责明确、程序规范，从而使合同的签订、履行、考核和纠纷处理都处于有效的控制状态。同时，对相关工作人员加强法律知识培训，提高合同意识，掌握合同法律制度，并自觉地运用到学院的经济活动中去；二是要高度重视操作风险，并通过完善制度和操作规程，狠抓落实，实施责任追究等各种方式来有效防范操作风险。此处，还要高度重视会计风险和信息技术风险。（三）制定和完善各种内部控制措施内部控制措施是实施内部控制的载体和控制点，完善的内部控制措施主要包括制度规章控制措施、岗位设置控制措施、权限管理控制措施、计划管理和督办控制措施、会计控制措施、财务和基建控制措施、实物资产管理控制措施、计算机信息系统控制措施、法律事务管

18、理控制措施、应急预警机制控制措施等。本课题对其中的重点做一初步探讨。1.制度规章控制措施要根据学院业务特点和实际，适时对现有的内部控制制度进行梳理、修改和废除，按照学院深入学习实践科学发展观活动中完善体制机制的统一部署和安排，将需要修订完善、细化和补充的综合性制度、内部管理制度和工作流程等逐一列出，将任务分配到相应的部门，按照“简化办事程序、提高工作效率、强化内部内控约束”的原则及时制定和修订出符合工作实际、适应学院工作需要的制度。通过建立科学、有效、规范的内部控制制度体系，努力形成部门内部自我约束、部门之间相互制约、上级对下级有效监督控制的运行机制。2.岗位设置控制措施岗位设置应因事设岗，兼

19、顾效率和制约原则，在学制定院岗位设置方案中，要充分考虑有关岗位间的相互牵制问题，努力形成相互监督、相互制约的岗位设置体系，如经办采购人员与负责采购合同审核、验收人员的职责权限应当明确，并相互分离。要对部门职责进行梳理，明确界定交叉职责部门的各自职责，对于特别岗位推行岗位轮换或者强制休假，部门负责人原则上应做到4年一轮岗，工作人员5年一轮岗。3.权限管理控制措施统一规范部门之间及岗位之间权限管理，形成分工合理，授权明确，制约性强的权限管理体系，重视权限管理的原始记录，保留合理的控制痕迹。如对集中采购业务来讲，要严禁未经授权的机构或人员办理采购与付款业务，严禁无审批或超越权限审批采购，授权审批程序

20、应有完整的记录。集中采购审批权限要有明确规定，根据我院实际情况，应明确规定，集中采购管理委员会主任负责审批2万元以上10万元以下的项目、管理委员会负责审批10万元以上20万元以下的项目，超过20万元的项目由管委会审核，报院党委批准。4.计划管理和督办控制措施学院年初有工作计划，各部门要根据学院工作计划制定部门工作计划，对一些重点工作，学院还应制订专门计划，如培训业务计划、财务预算计划、集中采购计划、基建及维修计划，等等。通过各种计划避免工作的盲目性，保证各种活动能够严格程序和制度执行。如对集中采购业务来说，每年末11月份或12月份，应由学院会计财务部根据各部门的采购意向和资金情况编制采购预算，

21、并根据总行批复的预算，编制年度采购计划，学院集中采购管理委员会议定集中采购项目的采购方式，同时向集中采购办公室下达采购任务。对采购支出金额大的项目一定要提前统筹安排，不能临时性确定，尽量减少突击采购。另外，要通过召开院务会的形式听取部门月度工作汇报，办公室要对计划的执行和领导交办事项加强督办工作。5. 财务会计控制措施细化会计财务规章制度，以财务管理办法为核心，抓紧制定、修订基建财务管理办法、预算管理办法、资产清查办法、票据管理办法、会计核算办法、培训收成本核算办法等，强化控制制度，通过制度建设切实防止重大财务风险的发生；加强会计核算、费用报销管理、资产清查、培训收入成本核算，采取措施保证不相

22、兼容会计财务岗位人员的分离，并实行强制休假。6.基建控制措施成立学院基建工作领导小组，进一步完善学院基本建设管理体系；修订学院基本建设管理实施细则，一方面使之具有较强的可操作性，另一方面使基本建设程序与报建项目总体工作流程相统一；修订基建工程变更签证管理制度及建筑工程变更签证工作流程，确保二者的一致性；加强对基本建设的投资控制，严格工程质量控制，全程监控施工过程，严格控制工程洽商和变更，做好工程竣工结算和跟踪审计工作，切实加强基建档案管理；认真执行学院基础建设项目检查辅导实施细则，通过定期检查与分阶段检查、全面检查与专项检查等形式，及时发现和纠正项目建设中存在的问题，不断提高学院基本建设管理水

23、平。7.实物资产管理控制措施针对学院以前固定资产管理中存在的固定资产账簿、账实不符，固定资产入账不及时，部分固定资产改造、报废未按总行要求执行等问题，加强采购及固定资产管理，修订完善固定资产管理办法、办公设备使用与管理办法，定期对固定资产进行清查，新增固定资产要及时入账，报废大宗固定资产要严格按规定履行报批手续，防止国有资产损失和流失。8.计算机信息系统控制措施信息系统内部控制包括一般控制和应用控制。信息系统一般控制是应用于学院信息系统全部或较大范围的内部控制，其基本目标为保证数据安全、保护计算机应用程序、防止系统被非法侵入、保证在意外中断情况下的继续运行等。对此，要加强学院整体范围的安全计划

24、和管理、访问控制、应用软件开发和变更控制、系统软件控制、职能分离控制、服务持续性控制。信息系统应用控制是被用于对具体应用系统的控制，为做好信息系统应用控制，要加强各项业务的授权控制、完整性控制、准确性控制。目前，我院的信息化的程度相对来说还比较低，今年，学院准备加快信息化建设的步伐，建设过程中，要严格遵循国家、总行的相关指引性文件的要求，遵循相关行业标准，减少将来可能遇到的诸如产品不兼容、扩展性差等问题。加强计算机安全操作普及培训，使员工养成合理使用安全工具（比如，杀毒软件，个人防火墙，邮件加密软件，文件加密软件以及个人电子签名等）来保护工作或个人隐私等相关信息的习惯。9.法律事务管理控制措施

25、根据总行制定的中国人民银行分支机构内部控制指引的规定，要在学院办公室设置法律事务岗，专门办理学院有关的法律事务工作，包括：拟订或审核有关合同、协议等法律文件的标准文本；审查有关合同、协议等法律文件的合法性、合规性；参与有关合同、协议等法律文件的谈判；参与法律纠纷的解决和诉讼、仲裁活动；收集、整理有关法律资料，开展金融法律研究，进行法制宣传，提供法律咨询；归口管理、聘用律师事务等工作。在法律事务中要特别关注合同签订问题，法律事务工作人员对合同条款与细节一定要详细分析，不能出现歧义与文字表述不明确的地方，要明确双方的权利与义务关系及违约责任，要把招标文件、投标文件、供应商开标现场承诺的内容、中标通

26、知书等作为合同的必备条件。合同签订后，要不断监控合同履行情况，法律事务岗工作人员和相关职能部门要负责监督合同履行情况，包括中标单位是否按合同要求供货、施工或服务，合同中的设备、材料是否满足合同要求、验收是否合格等，通过跟踪合同的执行以便能够及时发现问题，防微杜渐，降低风险。此外，要进一步明确学院聘请的法律顾问同集中采购办公室配合工作的方式，进一步细化外聘法律顾问的工作方式和工作要求。10.应急预警机制控制措施各有关部门和人员要熟悉学院制定的各种应急预案，当出现突发事件时，应急处理领导小组能迅速到位，发挥指挥、协调功能。要建立畅通的信息网络，严格执行信息报告、发布和反馈制度。应急处理领导小组是我院重大突发事件的责任报告人，负责向上级和对内对外报告、发布我院突发事件信息；各部门及个人对重大突