新一轮税制改革下地方税建设的研究

1、新一轮税制改革下地方税建设的研究以广东省为例内容摘要地方税是地方政府税收收入的主要来源，同时也在调节地方经济发展和监督管理地方经济活动中发挥重要作用。中国目前的地方税体系的基本框架是以1994年分税制财政管理体制改革为基础建立的，在促进市场经济发展,调整两级政府财政关系,增强中央的主导能力以及调动中央政府和地方政府的积极性方面发挥了积极作用。党的十八大报告中提出要加快改革财税体制,健全中央和地方财力与事权相匹配的体制,完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系,构建地方税体系,形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。2011年10月财政部、国家税务总局经国务院批准联合下发营业税改

2、征增值税试点方案,即从2012年1月1日起,在上海市交通运输业和部分现代服务业开展营业税改征增值税试点。至2013年8月1日,将营业税改征增值税试点在全国范围内推广,同时择机将铁路运输和邮电通信等行业加入试点。营改增打破了原有的地方税体系运行格局,把地方税体系的构建推向前台。本文借鉴国内外关于地方税体系的研究成果,综合采用规范分析法、实证分析法和比较分析法,对“营改增”背景下构建中国地方税体系进行了全面、系统的论述。文章分为五个部分:第一章提出问题,阐明本文的研究意义,介绍了国内外相关研究成果,提出本文的研究背景及创新之处,说明文章的主要研究方法;第二章介绍地方税体系建设的理论基础,界定了相关

3、概念,并阐述了地方税体系存在的必要性;第三章分析中国地方税体系的发展历程及现状,总结地方税体系发展取得的成效及问题,并对地方税体系与经济发展进行了实证分析;第四章介绍国外地方税体系运行情况,分析其对中国的借鉴意义;第五章在结合中国当前营改增改革的情况下,有针对性地提出了具有现实意义的构建地方税体系的建议。关键词:地方税，“营改增”，财权，事权ABSTRACTLocal tax is a major source of local government revenue, while also play an important role in regulating the development

4、 of local economy and supervising local economic activities. China's current local tax system is based on the 1994 tax sharing system of financial management system reform in 1994, promoting the development of market economy, adjusting the fiscal relations between the central and local, playing

5、a positive role in strengthening the central leading ability and mobilizing the enthusiasm of the central government and localgovernment. The report of the party's 18 puts forward to accelerate the reform of the fiscal and taxation systems, and ensure that the central and local governments have

6、sufficient financial resources to exercise their respective powers and fulfill their respective responsibilities, also improve the public finance system to ensure equal access to basic public services and promote the building of functional zones. In October 2011 the Ministry of Finance and the State

7、 Administration of Taxation with the approval of the State Council jointly issued the pilot program of replacing business tax with value added tax. From January 1,2012 onwards, carry out the pilot program of replacing business tax with value added tax in the transportation industry and parts of mode

8、rn serviceindustry in Shanghai. To August 1,2013,the pilot program pushed across the country, also rail transport and telecommunications and other industries choose the timing to join the pilot. Replacing business tax with value added tax breaks the original running pattern of local tax system, and

9、push the construction of local tax system to the front.On the basis of the domestic and international research results about the local tax system, this papar uses normative analysis, empirical analysis and comparative analysis to make a comprehensive and systematic discussion of the construction of

10、local tax system under the blackground of replacing business tax with value added tax. The paper is divided into five chapters: the first chapter raises the question, clarifies the significance of this study, and introduces the relevant research results at home and abroad, and puts forward the innov

11、ation of this paper, and explains the research methods; the second chapter introduces the theoretical foundation of the construction of the local tax system, and defines the relevant concepts, and describes the necessity of the existence of local tax system; the third chapter analyzes the developmen

12、t and current situation of China's local tax system, and summaries local tax system development achievements and problems, and makes an empirical analysis of the local tax system and economic development; the fourth chapter introduces the running situation of foreign local tax system, and analyz

13、es its significance to China; the fifth chapter combines the circumstances of the reform of replacing business tax with value added tax, and puts forward realistic suggestions of construction of the local tax system in China.KEYWORDS: local tax, replacing business tax with value added tax目录第一章 绪论第一节

14、 选题背景和研究意义一、选题背景二、研究意义第二节 文献综述一、国外文献综述二、国内文献综述第三节 研究方法和思路一、研究方法二、研究思路第四节 可能的创新和不足一、本文可能的创新二、本文的不足第二章 地方税体系的理论分析第一节 地方税体系相关概念的界定一、地方税的涵义二、地方税体系的涵义第二节 地方税体系的相关理论一、西方公共产品理论二、财政分权理论三、主体税种选择理论第三章 广东省地方税现状及存在问题 第一节 我国地方税发展历程 第二节 广东地方税基本情况 第三节 广东地方税体系存在的问题第四章 地方税体系的国际比较与借鉴第一节 各国地方税体系的运行一、美国高度分权的地方税体系二、日本集权

15、和分权相结合的地方税体系三、法国中央集权地方税体系第二节 各国地方税体系的借鉴和启示一、适合国情的税权划分是地方税体系运行的基础二、科学合理的设计地方税制和选择主体税种是地方税体系运行的核心三、合理确定中国地方税收收入规模是地方税体系运行的目标四、严密完善的税收征管是地方税体系运行的保障五、完善的财政转移支付制度是地方税体系运行的重要补充第五章 完善我国地方税体系的政策建议第一节 构建地方税体系的指导思想与原则一、指导思想二、基本原则第二节 构建地方税体系的政策建议一、科学界定中央与地方财权与事权范围二、重构地方税主体税种三、健全地方税法制体系四、加强税收征收管理制度建设五、完善相关配套改革措

16、施结论参考文献后记第一章 绪论第一节 选题背景和研究意义一、选题背景地方税是地方政府税收收入的主要来源,同时也在调节地方经济发展和监督管理地方经济活动中发挥重要作用。从税收的管理和税收收入划分来看,目前中国存在中央税、地方税以及中央与地方共享税。中国目前的地方税体系的基本框架是以1994年分税制财政管理体制改革为基础建立的,在促进市场经济发展,调整两级政府财政关系,增强中央的主导能力以及调动中央政府和地方政府的积极性方面发挥了积极作用。然而目前的地方税体系也存在诸多问题,主要表现为:1.地方税税制结构不规范,税制体系残缺不全;2.地方税税权划分不明确,税种结构尚待完善;3.地方税收入规模制约了

17、地方政府的职能范围和行政力度;4.地方税体系改革的相关配套措施不健全。现行地方税体系存在的问题导致了地方财政的困境,从而影响到财政的可持续发展和社会经济发展。改革目前中国地方税体系,重点解决突出问题已经箭在弦上,这也有利于完善地方税体系,充分发挥其功能和作用。党的十八大报告中提出:加快改革财税体制,健全中央和地方财力与事权相匹配的体制,完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系,构建地方税体系,形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。由此可见,政府已经高度重视地方税体系的构建,进一步完善和改革地方税体系是中国今后财税改革的一项重要内容。2012年7月,财政部连同国家税务总局下发了

18、关于在北京等8省市开展交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税(以下简称“营改增”)试点的通知,其中明确规定将营改增的试点范围由上海市分批扩大至北京、广东、浙江、天津、安徽、江苏、湖北、福建等八省市。而后经国务院决定进一步扩大营改增试点地区和行业,自2013年8月1日起将营改增试点在全国范围内推开,同时择机将铁路运输和邮电通信等行业加入试点范围。营业税改征增值税打破了原有的地方税体系运行格局,进一步把地方税体系的构建推向前台。因此,在全国范围内营改增的改革背景下,研究如何构建地方税体系,处理中央对地方的财政分配关系,构建激励与约束并行的地方财力汲取机制,保证地方政府行为的良性运行,促进地方经

19、济健康稳定发展,有一定的理论价值和现实指导意义。二、研究意义在现代市场经济条件下,地方税体系的构建和发展是处理中央与地方财权分配的重要体现。为了促进经济进一步发展和更好地构建社会主义和谐社会,对构建中国特色的地方税体系提出了更高的要求。如何抓住当前“营改增”的机遇,构建科学、合理、规范的地方税体系是本文研究的主要内容。在这样的背景下研究构建科学、规范的地方税体系以促进地方经济稳定快速发展具有重要的理论意义和现实价值。1.理论意义:一是文章以国内外学者对地方税体系大量的研究成果为基础,综合分析地方税体系的发展历程和现状,总结出地方税体系相关理论基础及必要性,并结合国外地方税体系运行的经验,在营改

20、增改革背景下研究地方税体系的构建与改革,在一定程度上完善了关于地方税体系的财税理论,从而使中国财税理论体系更加完整。二是在“营改增”背景下,研究地方税体系的建立与完善,对建设有中国特色的地方税体系有着重要的理论意义。2.现实意义:第一,随着经济社会的快速发展,人们对各项社会公共服务的需求日益旺盛。中国的地方政府尤其是基层政府承担了大量的职能,但没有相应的财力与之匹配,以致出现地方财政困境。建立科学规范的地方税体系,增加地方政府财力,不仅可以减轻地方政府的财政困境,优化中央与地方政府之间的资金配置问题,从而提供更优质的公共产品和服务,还在一定程度上保证了税收对经济发展促进和调节功能,因此这也是保

21、证地方政府职能充分发挥的重要前提和条件。第二,中国现行的地方税体系在一定程度影响了税收调节功能的发挥,同时也造成了地方政府短期行为,进而影响到地方经济的可持续健康发展。在交通运输业和部分现代服务业“营改增”的背景下,地方政府根据发展经济的需要,构建适应地方经济社会发展需要的地方税体系来促进地方经济稳定快速发展,提高本辖区居民福利水平。因此,本文在“营改增”背景下研究地方税体系问题,对地方政府在经济运行过程中运用税收手段促进经济社会健康稳定发展,具有现实的指导意义。第二节 文献综述一、国外文献综述国外财政学家深入的研究了地方税体系的相关理论和原则,从而为西方国家建立和完善地方税体系提供了系统的理

22、论支撑,主要有以下两个方面：(一)关于财政分权理论的研究财政分权理论首先要提到的就是Tiebout (1956)的“以脚投票”理论。“以脚投票”理论在假设条件下构建了一个地方政府模型,模型假设人们可以在社区间的任意流动,一旦社区无法向辖内的群体提供必要的公共服务,就会导致群体向其他社区进行迁移,如此竞争的结果是会使资源能够得到有效配置,而配置最优的标准是帕累托最优,前提是各社区间的偏好是不同的。美国著名经济学家Musgrave (1959)以财政的资源配置的职能为着眼点,提出了财政分税制的思想,中央和地方在行政权力划分方面进行分离和区别是有必要的,这种行政权力划分的边界就是不同税种的征收权力,

23、这种分税制就是“财政联邦主义”。Gates (1972)中提出了“分权定理”,他认为地方政府更了解地方公众的基本需求与效用,那么让地方政府以一个有效的量提供公共物品要比中央政府提供的有效率得多气。George Stigler (1957)认为地方政府比中央政府更了解当地居民的偏好,从而可以更好地满足其区域内公众的需要,从而更好地促进地方经济发展气。加拿大经济学家Richard M. Bird (1993)指出只要在公共偏好和产品供给成本上存在差异,那么在公共部门中进行分权,就可以带来高效率。(二)关于税收划分原则的研究著名经济学家Musgrave (1983)认为,税收划分要遵循以下原则:1.

24、归属中央的税收应包括累进税、具有调节经济功能的税种、税源分布不均以及税基流动性大的税种；2.应归地方政府的税种应包含具有周期性稳定特征的税收、依附于居住地的税收、课征于非流动性的生产要素的税收；3.中央和地方政府都可以釆用受益性质的税制。美国财政学家Seligman (1986)对税收划分提出了三项原则:1.以税收工作的效率高低来确定税收收入的具体归属；2.以税基范围的宽窄来划分税种收入；3.以税收负担的公平程度大小来划归税种。Seligman划分税收原则有利于实现政府的公平目标和提高税收工作的效率。加拿大学者Jack M Mintz (1987)从政府构成的政治学和行政管理方面提出了税收划分

25、的原则:1.税收划分应尽量保持税收中性；2.税制尽量简化以提高税收工作效率；3.各级政府通过政策工具的运用尽量使税收与事权相适应；4.各级政府的税收与事权关系应相对应;5.尽量保持各地居民间的税负公平。与马斯格雷夫不同,Owens-Norregaard (2001)认为地方税的主体税种应该具有以下特征:第一,税基具有非流动性,且税源稳定；第二,基于受益原则进行课征；第三,税源应具有地域差异性,地方政府征管的税务行政效率更高。Oates( 1999)提出,公共税收职能应该在中央和地方政府之间进行合理的分配,并首次提出了财产税可成为地方政府收入的主要来源。 二、国内文献综述阎坤、王进杰(2000)

26、以财政分权理论为基础,对1994年的分税制改革进行评价,各个主要税种的划分问题进行分析,认为个人所得税在收入分配划分上存在改进空间,而营业税和财产税的征收符合地方负担原则。刘洋(2002)提出,地方税收入规模必须保持在一个合理的范围,同时从税制结构和税收管理权限出发,以期建立一个结构合理、征管高效的地方税收体系。周国川(2004)指出,随着公共财政理论的日益完善,中国的地方税体系需要改革和完善,以适应公共财政框架和中国当前实际的需要。李万甫和韩庆玲(2006)从当前地方税体系运行中出现的问题入手,提出了中国地方税体系改革的基本原则和基本框架,其中重点分析了主体税种选择等优化地方税体系的具体措施

27、。冯曦明(2006)认为地方税种的改革措施应主要包括改革财产税制、资源税制，完善城乡税制，加快“费改税”的步伐，明确中央和地方在税权上的分配。程雪松(2006)指出了目前中国地方税体系主要存在由于主体税种缺位带来的税收收入不可持续性的问题,并针对这一问题提出了完善中国地方税制的具体措施。王成尧(2007)针对中国地方税体系存在的问题,主要从地方税税制、完善中央共享税和开征新税种三个方面提出改革的相关建议。邓子基(2007)指出了地方税的改革关键在于选准主体税种及辅助税种的确定,重点在于税权的合理分配,并完善与中央分成的共享税,建立适合中国经济社会发展的完备地方税收体系。张斌(2011)认为在增

28、值税取代营业税的改革背景下会对地方经济发展和企业生产经营产生影响,并从短期和长期分别提出了应对建议。李升(2012)在系统阐述地方税体系理论依据的基础上,分析地方税体系的现状,并结合当前中国实际国情提出完善思路。高培勇(2013)系统分析了“营改增”的意义和效应,对地方税体系的构建和主体税种的选择以至于财政体制改革产生了深远影响。贾康(2013)指出针对当前不成型的地方税体系,发展资源税和房产税是关键,另外还需要完善市场机制和税收制度设计。刘尚希、朱长才(2013)指导的课题组分析了资源税、房产税改革的背景、现状及问题,并总结了国外的经验,提出了两税改革的框架,最后分析了其对构建地方税体系的影

29、响。李桃、张富国(2013)从分税、分管、分权三个角度分析“营改增”对分税制的影响,提出了调整中央和地方关于增值税分成比例,合并国、地税两套税务机构的建议。刘尚希(2013)指出“营改增”表面上是营业税逐渐隐退和增值税扩围,但涉及了整个财税体制的变革,主要包括税制改革、财政体制改革及中央与地方财政关系的变革。夏杰长、管永昊(2013)在分析“营改增”技术层面和体制层面的难点后,提出了合理调整增值税税率、分流国家税务局和地方税务局工作量来完善地方税体系的建议。第三节 研究方法和思路一、研究方法本文以马克思主义科学理论为指导思想,运用多种方法相结合来研究中国营改增背景下地方税体系的构建问题,进行了

30、较为全面的论述分析。主要研究方法有:(一)文献分析法利用搜集到的相关书籍、期刊杂志以及各种文献资料,通过研读、整理、总结,基本掌握了国内外关于地方税体系构建的研究动态和实际情况,为本文的后续研究提供了理论依据和数据支撑。(二)规范分析与实证分析相结合本文釆用规范分析与实证分析相结合的方法,先对中国的地方税体系的相关理论框架进行了全面而深入的分析研究,后结合1994年以来分税制改革以来中国地方税体系的相关具体数据进行实证分析,并总结原因。(三)历史分析与现实分析相结合本文采用历史分析与现实分析相结合的研究方法,论证了构建地方税体系的必要性和可行性,并对中国地方税体系的历史演进及现状进行综合分析,

31、在此基础上提出了完善地方税体系切实可行的政策措施。(四)比较分析的方法本文中主要采用纵向比较和横向比较分析相结合的方法,一是采用纵向比较分析,综合分析了中国地方税体系的发展历程及现状,剖析中国当前地方税体系存在的缺陷及取得的成效,阐明完善中国地方税体系的必要性。二是采用横向比较分析,通过研究国外的地方税体系,从而形成对国外地方税体系构建的经验总结,以期对构建科学规范的中国地方税体系研究有所借鉴帮助。二、研究思路文章在“营改增”改革背景下,论述地方税体系构建的理论基础之上,阐述构建地方税体系的必要性,继而分析了中国地方税体系的历史演进及现状,并进行实证分析,再结合国外地方税体系的构建经验,最后,

32、对现行中国实行“营改增”改革的现状和对地方税体系构建的作用进行分析,并提出相应的政策建议。第四节 可能的创新和不足一、本文可能的创新在“营改增”的背景下来分析地方税体系构建的研究较少,本文以中国的当前的现实国情为背景,分析了地方税体系建立的历史沿革,并结合他国的情况进行比较分析,以促进地方经济稳定快速发展为目标,在当前背景下从税种结构、税权划分、税收规模以及相关配套改革等方面提出了构建中国地方税体系的相关政策建议。二、本文的不足之处不足之处主要存在于:第一,数据基础薄弱,文章还需要结合具体数据进行进一步分析,研究水平有待提高;第二,实证分析有待加强,由于数据收集不便等原因,致使整个课题相对缺乏

33、详细分析,系统完整性略显不足,这也是本文进一步研究和努力的方向。对国外地方税制的介绍中,由于自身条件限制,不能实地调研,只能利用已有学者的研究成果,所搜集到的资料在完整性、准确性等方面有所欠缺。第二章 地方税体系的理论分析第一节 地方税体系相关概念的界定一、地方税的涵义构建中国的地方税体系的首要一步是对地方税及地方税体系的相关涵义有个全面的掌握。通过1994年进行的分税制财政管理体制改革,政府把全部税种具体划分为中央税、地方税和中央和地方共享税三种。在分税制这一大框架下,地方税是相对于中央税而划分的一类税收。学术理论界关于地方税的定义存在尚未达成统一认识。如财经大词典中将地方税定义为:“根据财

34、政管理体制的规定,凡是划归地方政府固定收入的税种称为地方税,对地方税,地方政府拥有较大的管理权。”在现代经济辞典中将地方税定义为:“地方税,又称地税,中央税的对称。由中央统一立法或授权立法,收入划归地方并由地方财政负责管理的税收,地方财政收入的主要来源。”笔者参考多方定义后,将地方税定义为地方政府为了实现其政治、经济等职能,根据国家税收管理体制的规定,由中央或地方立法,地方统一征收税收并管理的税种,在这种税制下,其税收收入归属当地政府部门。在分税制改革的框架下,中国的地方税税种包括为营业税、个人所得税、房产税、城镇土地使用税、城市维护建设税、土地增值税、车船税、资源税、烟叶税、耕地占用税和契税

35、等11个税种。地方税作为中国财政税收体系的重要组成部分,也是中国税收收入的主体部分之一,它是根据分级政府拥有相对应的分级财权而建立起来的。它的建立从根本上体现了中央政府和地方政府合理处理财政分配关系的原则,在保证中央政府宏观主导经济发展的基础上,着力发展地方财税机构,扩大地方政府收入来源,引导地方区域经济发展。二、地方税体系的涵义地方税体系并不等同于地方税,关于地方税体系的概念涉及财政管理体制的范畴。在本文中将地方税体系定义为是指一个由税权、税收收入、制度及征管四个方面组成的有机整体,它的构建必须与地方经济发展的实际情况相适应。中国的地方税体系是各地方政府为了保证其地方税收收入,实现其职能,在

36、中央和地方划分其事权的基础上,根据税收管理体制的规定,由地方政府实现税收征收管理的权限。在当前市场经济条件下,合理划分中央和地方的税权,完善中央和地方的财政分配关系,是保证地方财政收入,实现地方政府职能的关键。因此,科学合理的设置地方税体系,建立完善的地方税制度,在保障政府的行政职能,实现各级政府的财政收入稳步增长,有效促进地方经济的发展,维护社会稳定等方面发挥了重要的作用。自1994年后,中国的地方税体系初步建立,之后陆续进行了多次的改革,标志着中国地方税体系已经初步确定,地方政府拥有了一定的税收管理权限。这在一定程度上实现了各级政府的分级财政,为各级政府实现其职能提供了物质基础。税权是地方

37、税体系的重要组成部分,它是指地方政府掌握的税收征收和管理的权限,主要是由税收的立法权与征管权组成。立法权与税收征管权是地方税体系权力的重要基础,其中立法权是建立地方税体系,掌握税权的核心内容。因为构建地方税体系,必须要有完善的法律法规作为依靠,保证各项财政税收活动有法可依,同时监督各项财税活动的法律保障。在中央政府统一领导税权的基础上,释放一部分税权给地方政府,地方政府可以因地制宜地利用税权来进行征税、管理和监督等行政行为,促进地方政府更有效的开展税收征收活动,管理税收实务。作为地方税体系旳要素之一,地方税制度简称地方税制,是指一个地区在一定时期内关于地方税收的各种法令和地方税收征收管理办法的

38、总称。税收收入是地方税体系的构成要素之一,它是地方政府实施政治、经济等职能的资金保证。地方税收入,是指由中央或地方立法,地方统一征收税收并管理的税种而产生的税收收入,其归属为当地政府,因此地方税主体税种的选择和培养是构建地方税体系的重要研究内容。第二节 构建地方税体系的相关理论西方公共产品理论、财政分权理论、主体税种选择理论共同构成了构建地方税体系的理论基础,并从不同方面支撑着地方税体系的构建。一、西方公共产品理论西方公共产品理论是财政学的核心理论,对中国经济社会的发展和政府财税体系的改革有着很重要的借鉴意义。公共产品是指具有非排他、非竞争性的产品,具体是指社会中一部分人消费某种公共产品时,对

39、其他人消费该公共产品并没有影响,即不排除其他人在同一时间对该公共产品进行消费,也不会增加他们消费的边际成本。西方公共产品理论最核心的内容是明确了政府职能问题。政府是国家经济的宏观调控者,它在优化资源配置、调控国家经济、实习公平与效率方面比市场经济体有着极大的优越性,因此政府也就成了西方国家提供公共产品和服务的主体。但是相对于国防、外交等全国性公共产品,由于受时间、空间等客观条件的限制,地方性公共产品在一个地区的经济活动过程中可能会出现信息不对称等现象,这样中央政府便不能公平、高效的提供公共产品,这时候地方政府便成为提供地方性公共产品和服务的有效主体。地方税体系是政府有效提供地方性公共产品的强有

40、力支撑,地方政府需要拥有健全的财税体系,只有当地方政府具备与事权相统一的财力时,才可以更好的履行其政府的职能,提供地方社会居民满意的公共产品及服务。二、财政分权理论财政分权是指为了实现政府长期有效的提供公共产品,维护政府事权与财权相匹配,实现效率与共,中央政府在一定范围之内保证地方政府财政税收的权利,允许其自有支配税收,决定财政预算规模和支出结构,促进地方政府更好的行使事权和财权。传统的财政分权理论主张将更多的社会资源分配的权利交由地方政府,因为地方政府更了解地方实际发展情况,更清楚当地居民的生活偏好,这样,便可以提高整个社会资源配置的有效性;而第二代新的财政分权理论则把出现政府寻租的情况纳入

41、考虑范围之内,认为高效的政府应该与地区的居民充分交流,互相激励。财政分权是大部发达国家改革过程中的必经之路,因为地方政府在了解居民对公共产品的需求、偏好信息等方面相比中央具有天然的优势,因此实行财政分权制,保证了地方政府拥有一定的财权,地方政府可以更有效的推进当地公共事务的进行,保证社会资源分配的公平性和高效性,使整个社会的福利达到最大化。在实行财政分权的体制下,地方政府的财政收入大多来源于地方的税收收入,在这种情况下,居民从保护自身福利和利益的角度的出发,会更积极的参与政府的公共事务,稳定民主事务的进程与发展,对地方政府行使政治事务及财政权力进行了有效的监督,这便同时也促进了地方民主制度的稳

42、定与发展。三、主体税种选择理论建立合理高效的地方税体系的核心内容关键在于地方税主体税种的设置,主体税种是具有稳定高效的税源和广泛的税基,因而税收收入较大的某一类或者某几类税种的统称。在九十年代的研究中表明,在美国等发达国家中营业税、个人和企业所得税收入等占到了较大的比例,成为发达国家地方税的主体税种,而发展中国家的财产税等是主体税种。考虑当下“营改增”的背景下来分析,应该遵循以下原则:以立法原则为依托,符合基本国情；税源稳定,税基宽广,收入规模大；税基的流动性较低；以符合利益原则为标准。第三章 广东省地方税现状及存在问题第一节 广东省地方税发展历程1994年以前:没有形成完整的地方税制度。改革

43、开放以前,在计划经济体制时期,我国实行高度集中的经济、财政、税收管理体制,财税收入筹措和分配权力高度集中于中央,从中央到省、市、县各级财政均处于“吃大锅饭”的格局,特别是由于财税管理体制频繁调整,从解放初期明确部分税收属地方收入,1958年税制改革时下放7个税种的税权,1968年后开始实行统收统支,一直没有相对完整的地方税制度。改革开放以后,中央分两步实行了利改税、税利分流等税制改革,划分了中央和地方收入,逐步建立了“分灶吃饭”的财政包干体制,开始形成分税制的雏形。1994-1996年:以分税制改革探索发展地方税。1994年,国家为推动建立社会主义市场经济体制,以“提高两个比重”即提高财政收入

44、占GDP比重和中央财政收入占全国财政收入比重为目标,启动了以中央和地方分税为核心的财税体制改革,在统一所得税税制、建立流转税体制的基础上,按税种划分政府间财政收入,将保证中央支出、实施宏观调控的税种划分为中央税;将适合地方征管的税种划分为地方税,并配套设立中央和地立两套征管机制。地方税除包括城镇土地使用税等14个税种外,还有营业税、地方企业所得税、个人所得税等中央与地方共享税,基本形成了地方税制结构。1996年以后,以分税制为基础逐步形成地方税制。1996年以来,在分税制体制框架下,中央相继采取了企业所得税和个人所得税收入分享改革、企业所得税“两法合并”、废除农牧业税和屠宰税、车船税改革、暂停

45、征收固定资产投资方向调节税、废除城市房地产税等一系列措施,逐步形成了以营业税为主,相关地方税种为辅的地方税;广东也相应建立健全了以省与市县分税为主要特点的省以下财政体制,对营业税、企业所得税、个人所得税、土地增值税实行省与市县分成,地方税取得了长足的发展。但是2012年11月1日起,广东省根据中央部署启动营业税改征增值税改革试点,营业税作为地方第一主体税种将逐步被分成的增值税替代,原已初步形成的地方税又到了必须调整完善的时期。总体上看,我国仍然处于有地方税而没有形成地方税体系的阶段。目前广东省与市县税收收入划分表收入来源中央分享比例省级分享比例市县分享比例地方铁路和南方航空运输营业税，金融保险

46、业营业税（不含各银行总行、各保险总公司集中缴纳的营业税）；中央返还总分机构企业所得税；消费税、增值税增量中央1:0.3系数返还部分/100%/电力增值税75%25%/南方电力公司、中国电信广东公司、中国移动广东公司、广东电网公司、广东中烟工业公司和省粤电集团公司企业所得税60%40%/增值税（不含属于省级固定收入部分）75%/25%企业所得税（不含属于中央固定收入和省级固定收入部分），个人所得税（含利息所得税）60%20%20%营业税（不含各银行总行、各保险总公司集中缴纳的营业税以及属于省级固定收入部分），土地增值税/50%50%房产税，车船税，资源税（不含海洋石油资源税），印花税（不含证券交

47、易印花税），城镇土地使用税，耕地占用税，契税，城市维护建设税，烟叶税/100%数据资料来源于广东省财政厅2013年公共财政基础知识第二节 广东地方税基本情况一、广东地方税收规模情况1994年以来,来源于广东的公共财政预算收入占全国收入比重,到2000年时达到最高的16. 66%, 2013年逐步下降到13. 14%,但同时,占广东GDP比重却呈上升趋势,2013年达到27. 3%,说明广东的宏观税负不断上升。2013年,来源于广东的税收收入14111亿元,剔除出口退税后为11258亿元,其中广东公共财政预算税收收入5762亿元,仅占来源于广东税收收入48. 5%。二、广东地方税收入结构情况20

48、13年来源于广东税收14111亿元,排前五位的为国内增值税、企业所得税、海关代征税(含关税、消费税、增值税)、营业税、个人所得税,合计占到80%,其余14个税种占20%。剔除上交中央的税收后,2013年广东地方税收收入5763亿元,排前五位的是营业税、增值税、企业所得税、土地增值税和城市维护建设税,分别占28.4%、18.4%、16.8%、7. 2%和6.7%,合计达到77.5%,其他9个税种合计占22.5%。除营业税规模较大外,其他占比大的税种主要是共享税,财产行为税虽然税种多,但收入规模较小。从税种类别看,地方税收收入结构以流转税为主,然后依次是所得税、财产税和其他税。2013年广东省地方

49、税收收入中流转税占比为53.4%,所得税为22.8%,财产税为20.8%,其他税为2.9%。由于房地产市场持续增长,财产税规模逐步增长。第三节 广东地方税体系存在的问题一、分税制改革不彻底，中央税与地方税划分不规范1994年的分税制改革虽然划分了中央税、地方税和中央与地方共享税,但在实施时包括之后的不断调整中,对中央税和地方税划分一直缺乏清晰的界定,既有按税种划分,也有按行业划分,还有按企业经济属性和企业隶属关系划分,多种划分方式交织重叠,如规定营业税和城市维护建设税归属地方,但铁道、银行总行和保险公司营业税又归属中央;规定印花税属于地方,又规定证券交易印花税属于中央;规定个人所得税实行共享,

50、但其中的储蓄存款利息个人所得税归属中央;2002年又实行所得税分享改革,对原属于地方收入的所得税(不含中央企业部分)改为中央与地方共享。实际中除房产税、车船税、土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税,城市维护建设税、烟叶税等8个小税种完全属于地方税外,由于划分标准不规范,中央税与地方税的内涵与外延无法界定,一些税种在改革中不断受到肢解而丧失独立性,共享税种越来越多,中央历次税制调整都对中央财政更为有利。此外,政府间事权与支出责任同样界定不明确,随着公共财政体系不断完善,各类基本公共服务事项逐步均等化、普惠制,省级以下政府承担了大量基础性事权和支出责任,而中央层面缺乏统一的转移支付体系,“

51、上级点菜、下级买单”的问题十分突出,政府间财力与事权不匹配。二、地方税收入组织能力不强,地方税规模偏小2013年来源于广东的税收收入11258亿元(含出口退税),其中中央税收收入5802亿元,地方税收收入5456亿元,分别占51. 5%和48.5%,在地方承担80%以上的事权的前提下,地方税收收入规模明显偏低。从省级收入规模情况(含中央税收返还和转移支付)看, 地方税收收入约占65%;地方税收收入中,属于地方税收入3411亿元,属于中央与地方共享税2046亿元,分别占62. 5%和37.5%,共享税的比例过大,无形中削弱了地方的收入组织能力。特别是广东,省级财力集中度已达23.4%,髙于江苏(

52、18.5%)、浙江(19.7%)、山东(16.8%)等东部省份,省级财政增收的空间不大。由于税收收入规模有限,一些市县转而将土地出让金作为重要的收入来源。2013年全省土地出让金近3000亿元,比1977亿元大幅度增长52%,相当于地方税收收入的55%。同时,据审计公报,截至2013年6月底,全国各级政府负有偿还责任的债务20. 70万亿元,超过年全国财政收入的1倍,广东省各级政府举债1.02万亿元,规模排全国第二,相当于全省1年的税收收入,税收作为配置资源和收入调节的功能大受制约。三、地方税主体税种不突出,税收结构不合理以2013年广东地方税收收入主要来源为例,排前三位的是营业税(28%)、

53、企业所得税(17%)和增值税(18%),合计占63%,其次是土地增值税(7%)、城市维护建设税(7%)、个人所得税(6%)和契税(7%)为主,另有房产税、城镇土地使用税等7个小税种合计占比不到10%。在营改增后,地方税主体税种更将萎缩。由于小税种普遍存在着收入不稳、税源分散、征管难度大、征收成本髙等问题,影响地方财政收入的稳定。从税收收入来源看,全省来自于建筑安装业和房地业的税收占全省税收的16%,占到地方税收的约30%,一些欠发达的地市则高达4096以上,由于与生产性行业相关链的增值税、企业所得税地方分享比例不高,降低了地方政府推动企业转型升级的积极性,一些地市甚至将房地产业作为主要的招商引

54、资项目和税源,对经济健康发展造成不利影响。四、区域间税收规模不均衡,地方税源差异大由于区域发展不平衡的原因,来源于珠三角9市税收占到87%,其中广州、深圳合计占到55%,其他12市仅占到13%,地方税源结构极不平衡;作为占全省税收收入1/4的深圳市,由于属于计划单列市,与税收收入相当的广州相比,2012年上缴中央和省库比广州少347亿元,其中上缴省库比广州少423亿元(不含深圳市另行上解数),对省级财政税收贡献度不足,在促进区域间财力均衡方面上交中央过多,影响了全省推进基本公共服务均等化的财力水平,不利于促进区域协调发展。五、国家税收法规制度滞后,税制趋于老化地方税立法级次低,现行地方税除车船

55、税在2011年2月完成了立法改革,由暂行条例上升为法律外,其他均为国务院颁布的暂行条例,未上升为法律,社会各界对此一直非议很大;部分税种老化,如房产税暂行条例20余年没有修订;城乡税制没有完全统一,房产税和城镇土地使用税征收范围仅限于城镇、免税范围较宽且计税依据不尽合理。从广东的实践来看,税收法规制度的严重滞后,以及地方缺乏必要的税收法规政策制定权,导致税收征管缺乏必要的法律依据,相关规定由于修订不及时经常不适应地方的征管实际,不利于体现依法征收,也不利于稳定地方收入来源。六、税权过于集中,地方政府缺乏必要税权地方税种的立法权、解释权以及大部分地方税种的税目税率调整权、减免税权集中在中央。地方

56、仅对车船税、房产税、城镇土地使用税、耕地占用税等税种具有一定的税目税率调整权和减免税权。中央为建立公平、统一的税制、避免区域间无序竞争,有必要集中行使税权,但也应注意到,我国区域间经济发展水平、产业结构和资源禀赋差异极大,税权过于集中,将使得税收政策的针对性和有效性降低。从广东的实践看,作为占全国GDP1/8和财政收入1/7的经济大省和税源大省,由于缺乏必要的税权,广东没有权限通过税收政策促进形成特色的产业体系和税源结构,一些区域性税源难以得到发掘,缺乏研究税收政策的手段和积极性,地方根据当地实际情况组织收入、调控经济、培植税源的积极性大为缺乏,对税收收入普遍采取一直以来沿用的下达征收任务的方

57、式,也由此加大了实现财力与事权相匹配的难度。七、地方税征管权限交叉重叠,征管效率不髙主要表现在:国地税两套税务机构关系尚未完全理顺,税收征管范围划分不尽合理,税收归属与征收管理权不统一,企业所得税等征管机构多次调整,相互间交叉重叠,容易发生相互不协调的问题,特别是营改增后,国地税之间征管力量不平衡,影响队伍稳定。在征管基础工作上,尽管2010年省政府出台了广东省涉税信息交换和共享规定,促进了涉税信息共享,但全省缺乏有效的管理平台,税务机关难以协调,一些部门和单位配合不到位,许多涉税信息不能及时有效共享,综合治税机制没有形成,影响征管的质量和效率;此外,财政部门税政工作力量比较单薄,对财源管理缺

58、乏,税收分析能力较弱,对地方税收政策研究滞后,税政工作手段和网络比较缺乏,特别是十八届三中全会提出要建立跨年度平衡预算机制,今后财政对收入形势进行科学预测,现有的税政能力,难以适应新时期的需要。地方税收存在的上述困难和问题,导致其收入功能和调节功能受限,加之中央不尽规范的转移支付制度和省以下分税制,以及部分地区不正确的政绩观等因素的驱动,进一步导致地方政府盲目投资上项目,甚至片面追求经济增长和税收收入增加的动机，对债务收入的依赖不断增强,使财政经济风险加大。2013年上半年以来,在经济增速放缓的情况下,中央财政收入增幅同比下降,但地方财政却依靠房地产等产业实现高幅增长,这种不健康的增长模式,更加暴露了现行税制存在的诸多问题。第四章 地方税体系的国际比较与借鉴第一节 各国地方税体系的运行一、美国高度分权的地方税体系美国自1787年通过宪法成立“三权分立”的联邦共和国以来一直实行分税制的财