我国小水电发展中的问题及对策

1、我国小水电发展中的问题及对策    摘要：我国小水电经过半个多世纪的开发建设，取得了举世瞩目的成就。但小水电在发展中还存在定位不准确、管理体制不顺、缺乏完整的激励机制等问题。为促进我国小水电快速健康发展，有必要对产业政策进行修订，将小水电与大中型水电区分开来，列入乙类基础性非竞争项目，同时对小水电企业进行股份制改造，国家制定一系列优惠激励政策等。  关键词：小水电 政策 管理体制  一、我国小水电发展中存在的问题  小水电定位不准确 由于认识和其他方面的原因，我国小水电的公益性和社会性长期以来没有得到确认

2、。主要表现在：在国家产业政策中小水电被不加区分地与大中型水电一同列入了甲类竞争性项目，造成与小水电已有政策的偏离，很大程度上制约了小水电的发展；长期以来没有列入国家可再生能源范畴，没有纳入国家可再生能源长远发展规划和年度建设计划，与常规能源建设项目相比缺乏固定投资渠道及必要的资金支持，不能享受国家可再生能源的有关优惠政策。 小水电管理体制不顺 长期以来，各级水利部门是小水电行政管理和开发建设的主管部门，承担着小水电政策制定、水资源规划、项目审查、建设施工、生产运行、质量监督、安全监察、技术标准、科研培训、国际交流等一系列管理职能，拥有配套完整的小水电科研、勘测、设计、施工组织体系和一支多万人的

3、水电队伍。目前管理着万余座小水电站、多万水电机组的生产运行和多万电力装机的在建工程。鉴于这种情况，在国务院机构改革的时候，成立了水利部农村水电及电气化发展局，行使水电及农村电气化行政和行业管理职能。 目前国务院几个部委都在对小水电进行管理，在部门间产生了职能交叉。由于职责不明，分工不清，在一定程度上削弱了政府对小水电的宏观调控和行业管理。在省县级机构改革中，这种情况进一步加剧，使有的地区小水电管理处于混乱和停滞状态。 从国务院部委职能划分看，综合部门管电职能主要是从政策、协调、指导和监督等方面对全国电力进行宏观调控。水利部管电职能主要是从方针政策制定、水资源规划、立项审查、生产建设管理及质量安

4、全监督等方面对农村水电进行行政和行业管理。  小水电自身的问题 小水电存在的问题主要表现在：工程造价持续上升，建设成本不断增高，电站本身规模较小，多数是径流式电站，导致电量生产有限，生产成本偏高。如果与大规模生产的常规能源实行竞价上网，小水电和其他可再生能源将会受到巨大冲击。此外，小水电还存在丰枯矛盾，电力输出困难，技术水平与国际先进水平仍存在一定差距及管理运营费偏高等问题。 大小网的关系问题 小水电开发初期，分散开发的电源一般都是发供用独立运行。主要解决当地县城、乡镇和农村地区的日常生活、农副产品加工及农业生产用电。随着经济的发展和国力增强，原来分散的小水电供电区连片成网，形成了地

5、方电网（小网），成为当地城乡居民生活生产、地方工业和乡镇企业的主要电力供应来源。国家大电网也以大中城市为依托，不断向四周延伸，逐步建立起了全国性跨区域的骨干供电网络。大网与小网两个供电区的连接是在国家实行中央、地方“两条腿走路”正确方针指引下，经济发展的必然结果。两网连接不可避免的会产生一系列社会、经济及利益上的问题，关键在于国家如何正确引导和及时采取措施解决这些问题，促使小水电与国家大电网在自身及区域经济协调发展中形成互利互补关系。 在大小电网关系处理上，我国目前出现了如大网依靠资产、技术和价格优势，抢占小网的供电区；利用电网管理和调度权随意限制小网上网电量，压低上网电价；借电力体制改革和国

6、家实施农村电网改造之机，大力“上划”和“代管”小水电自供自管供电区等。我国是一个发展中国家，人均用电水平还很低，存在着大量的无电区域和无电人口，发展电力工业必须长期遵循中央和地方“两条腿走路”的方针。 缺乏完整的激励机制 我国小水电发展得到了各级政府的支持，国家先后出台了一系列鼓励建设开发的政策。如年代制定的自建、自管、自用“三自”方针，年代出台的“以电养电”政策，年代颁布的税赋政策和贷款补贴政策等。但这些政策大部分是计划经济条件下制定的，在当时对发展小水电起到了很好的推动作用。随着社会主义市场经济体制的建立和电力体制改革的深入，小水电政策环境发生了很大变化。有的已被取消，如农村水电建设专项贷

7、款政策；有的正逐步失去功能甚至变得不能操作，如开发小水电的“三自”方针和“以电养电”政策等。因此有必要在新形势下，根据我国实际情况，借鉴国外先进经验，建立起一整套诸如可再生能源配额制、优惠上网电价、系统效益收费、对消费者进行补贴以及灵活的融资机制等激励政策。 国家对小水电投入不足 与小水电在区域间经济协调发展中起到的重要作用相比，国家对小水电的投入非常有限。主要表现在：长期以来小水电建设项目没有规范地纳入各级财政预算和计划，国家对小水电开发缺乏资本金投入及其他必要的资金支持。 小水电开发资金大部分是商业银行贷款。取消农村水电建设专项贷款后，小水电开发主要依靠当地商业银行贷款。但小水电地处贫困山

8、区，当地银行多为“贷差”行，资金十分有限，由上级银行拨付转贷，又会加大放贷成本和风险，造成贷款渠道不畅。我国小水电正处于开发高峰的前期，在建规模为万左右，却长期没有规范畅通的资金渠道，这对小水电的发展是十分不利的。二、我国小水电发展的政策建议 国家“十五”计划中电力发展方针是：优化发展火电，优先发展水电，适当发展核电，因地制宜发展新能源。把发展水电放到了突出位置。在能源分项计划中“十五”可再生能源发展计划明确提出了万以下小水电发展目标和任务。即年内完成小水电装机万，年达到全国电力工业总装机容量的。最近国务院正式批准了“十五”期间建设个农村水电中级电气化县。 为了实现上述目标和任务，促进我国小水

9、电快速健康发展，有必要对产业政策进行修订，将小水电与大中型水电区分开来，列入乙类基础性非竞争项目，确立小水电的公益性，进一步理顺小水电管理体制；应针对小水电自身弱点，加强小水电新技术研制和开发，改善技术装备水平，促进新技术商业化、市场化运作，提高市场竞争力；对小水电企业进行股份制改造，强化企业管理，减员增效，降低生产运营成本；以资产为纽带，实行小水电企业资产组合，组建小水电集团公司，发挥规模经营效益。为加快我国小水电发展，政府需提供减免税收、价格补贴、低息贷款等一系列宏观经济激励政策，完善小水电的有关法律法规，同时积极促进可再生能源立法。为此，提出如下政策建议： 继续执行的政策 继续执行“自建

10、、自管、自用”的方针，保护小水电投资者的利益，发挥地方开发建设小水电的积极性；继续执行“以电养电”政策，实行股份制的小水电企业，其中国家和地方国有股所得利润应作为“以电养电”资金，继续用于小水电建设；继续执行“水利、电力企业所得税两年免征、三年减半征收”政策；继续执行国家扶贫资金、民族资金、边境资金等直接用于小水电建设的政策；继续执行“小水电交纳增值税”政策，不转供大电网电力的小水电，应按照“交，免开具增值税发票”核定电网供电部门的增值税额，或实行先征后返，确保落实小水电减税政策。 恢复小水电建设专项贷款，并对贷款实行贴息政策 在国家开发银行和农业发展银行建立小水电建设专项贷款，贷款期限年。

11、制订新政策 制定支持小水电并入大电网运行的政策。小水电被列入国家可再生能源名单后，应享受保证可再生能源发电上网权和电量吸纳的有关政策规定，电网管理部门必须允许就近上网，并收购全部上网电量。制定小水电上网电价保护政策。在实行厂网分开、竞价上网后，政府对小水电上网实行市场价格保护，不直接参与同常规能源的竞争，高出电网平均电价的部分列入电网维护费在全网分摊。制定国家财政补贴政策。将小水电建设投资计划列入国家各级财政预算计划，“十五”期间，国家从收取的排污税中每年拿出一定数量资金投入小水电建设，主要用于资本金配置、小水电技术进步、技术标准编制、质量检测和售后服务体系建设等。制定可再生能源配额制政策。通过政府颁布政策、立法等强制性手段，在地区电力建设中要求可再生能源发电保持或占有一定比例。 修改电力法和可再生能源立法 国家目前正进行修改电力法的工作。在修改中，为维护小水电的权益，促进小水电事业健康快速的发展。上述激励政策都应在电力法中有所反映。用法律形式把它们固定下来，对