事业单位改革的难点与对策基于国际经验的探讨

1、!""#年第!"期总第!#!期!当代财经$%&(*%+,+-./&,&$(0($%&%/$1&%2!"!""#134567&%2!#!收稿日期"!""#8"$9%"作者简介!蒋寒迪"南昌航空工业学院经管系教师"中国井冈山干部学院教学科研部挂教教师"江西财经大学博士生"主要研究方向为资本市场#匡胜"中国井冈山干部学院教学研究中心主任"教授"主要研究方向为国情教育$20世纪

2、80年代中期以后"我国开始进行国有企业改革"并逐步深入展开$1982年到2003年我国经历了五次政府机构改革"对进一步转变政府职能"促进改革开放和现代化建设提供了组织保障$这些改革举措与法治政府%简政放权%政务公开%民主治理等结合在一起"形成了一股中国政府治理变革的潮流$回首过去的20年"可以发现!政府职能越来越适应市场经济的需要"政府行为趋于法制化%政府决策趋于民主化$这一切都使得中国政府的治理之道正在发生根本性的变化$最近启动的事业单位改革"可以说是这一进程的又一重大举措$2004年国家发改委发布了&关

3、于贯彻落实党的十六届三中全会决定(精神推进2004年经济体制改革的意见"强调了在2004年要深化垄断行业和公益事业改革$据统计"中国的事业单位多达130万家"人员2900万"资产近3000亿元$中国事业单位类别众多"队伍庞大"情况复杂"改革涉及面宽"这决定了事业单位的改革是一项相当庞大的系统工程"改革具有明显的复杂性和艰巨性$事业单位改革关系着改革%发展和稳定的全局$一%相关理论述评从1998年国务院机构改革以来"我国事业单位中的一大批应用开发类科研机构已经进行了改革"转制为企业$随后

4、"卫生%教育%科技系统中公益类研究机构以及出版等系统都相继进行了不同程度的改革$2002年7月国务院办公厅转发了人事部&关于在事业单位试行人员聘用制度的通知"把事业单位改革实行聘用制的大方向确定下来"同时也拉开了我国事业单位改革的大幕$江苏和浙江是中国事业单位改革的先行者$两省的事业单位改革起步于20世纪90年代"主要是分配制度改革%人事制度改革$经过了十几年的发展"2005年已成为江苏和浙江事业单位改革的关键时期"改革推向了最敏感与核心的环节!产权改革$江浙两省事业单位改制中最为重要的两条经验是坚决改制和欢迎民间资本介入$1

5、与此同时"众多学者也在探讨事业单位改革"并提出改革思路$张春霖教授在世界银行的报告&中国!深化事业单位改革"改善公共服务提供中提出!事业单位改革的定位应明确为!重新界定政府在公共服务提供中的角色#为实现新发展观改革公共服务提供的制度体系$事业单位改革的方向与实质应是建立一个与小康社会相适应的健全完善的公共服务体系$实现新的发展观有赖于公共服务提供的公平与效益$李盛霖认为2!中国事业单位改革的方向"是要建立一个能够与社会主义市场经济体制相适应%满足公共服务需要%科学合理%精简高效的现代事业组织体系$范恒山建议3"应从总体上收缩事业单位的规

6、模$在对现有事业单位进行清理%甄别的基础上"能够撤消的"在做好相关善后工作事业单位改革的难点与对策!基于国际经验的探讨蒋寒迪1"匡胜2*1.南昌航空工业学院"江西南昌330046#2.中国井冈山干部学院"江西井冈山343600+摘要!事业单位的改革具有明显的复杂性和艰巨性$事业单位改革应明确政府和市场的地位"基础性的社会公益事业应采取政府主办的方式"对于提供准公共产品的事业单位的改革需要实现政府和市场的合理分工#要注重法律法规制度的建设"建立完备的法律法规体系#要解决安置未聘人员问题"加强劳动就业与社会保

7、障制度的配套建设#要引入民间资本"加快事业单位的产权改革$关键词!事业单位改革#分类管理#产权改革#国际经验中图分类号".!&:;!文献标识码",文章编号!<""#9"=>!?!""#!"8""!A8"的基础上坚决撤消!其他的应视具体情况转为政府部门"企业或市场中介机构#应把政府财政全额拨款的事业单位减少到最必要的程度$同时!应在事业单位中建立新型的法人治理结构%竞争性的劳动人事制度和有效的激励约束制度$李曙光认为4!我国事业单位改革的总方针应该

8、是在明确政府"企业"公共服务机构定位和对现有的事业单位进行详细分类的基础上!推进事业单位市场化和具有竞争性$如&已承担重要政府职能的事业单位!应明确地转变为政府部门公益性很强的事业单位!可以由国家财政拨款进行养护!限定其不得进行营利活动!或者进行股份制改造公益性较弱的事业单位!应坚决地将其推向市场$二%国外事业单位改革的经验1.日本社会公益事业的改革在日本的社会事业体制中政府起着重要的作用!政府采取直接组织或规制引导的方式扮演着发展社会公益事业的主要角色$而且在涉及社会公益事业发展%机构组织方式和行为规范等方面!日本有详细而明确的法律体系$日本从事社会公益事业的行为

9、主体包括政府设立的公法人和民间发起成立的公益法人$对于教育%科技%卫生等涉及政府基本职能的社会公益事业主要由公务员型的公法人机构承担部分特定类型的社会公益事业如铁路%邮电%公共交通等基础设施建设!由特殊法人与认可法人机构承担!特殊法人与认可法人也是由政府设立的公法人!是服务于政府特定社会公益目标的机构非基础性的社会公益事业由民间公益法人承担!政府予以扶持!政府对很多民间机构提供直接经济支持!因此!事实上存在着政府非公开的干预!这种干预的程度取决于政府的经济支持强度$如果政府不提供直接经济支持!则几乎不进行任何干预$可见!日本的社会公益事业体制与其政府行政体制密不可分!尽管保证了政府意志的贯彻!

10、但是存在组织成本过高%机构运行效率低下等问题$因此!日本从1996年起开始了政府行政体制改革!其中的一个主要内容就是改革那些承担社会公益事业的公务员机构及特殊法人的组织运行方式$日本社会公益事业改革包括5&(1改革政府与民间主体在社会公益事业上的分工#能够委托给民间主体的事务!尽可能由民间主体承担在必须行使政府权力并由政府承担的事务!则应该以国家为主体承担#(2实施独立行政法人制度#基本目标是要将教育%科研%医疗卫生%文化以及经贸服务等领域的公务员机构和准公务员机构!改革为独立行政法人!赋予机构更大的业务独立性!独立行政法人自主实施确定好的计划!政府原则上不再干预#调整政府的管理方式!

11、对独立行政法人实行事后绩效评估#实现行政决策%实施与监督过程的分离!全面提高效率#(3机构组织方式改革和机构调整紧密结合#通过合并%撤销等措施对公法人机构从宏观上进行调整!对人员%机构等社会公益事业资源进行重新配置!提高组织效率!以便国家对社会公益事业进行更加有效的管理和更强有力的支持#总之!日本社会事业的所有改革都是以严格的立法程序和制度建设为基础!并且注重综合协调#2.波兰社会公益事业的改革在波兰!对于教育%科研%医疗%文化等直接涉及公众利益和国家长期发展的社会事业的改革是十分慎重的#在社会公益事业发展方面!政府依然发挥着主导作用#首先!社会公益事业发展的资金支持仍主要来自政府!其中中小学

12、教育%卫生防疫%基础科学研究等最基本的社会公益事业经费仍完全来自政府财政投入一般公益性科学研究以及大学等社会公益事业的经费也主要依靠政府财政投入#其次!在社会公益事业发展方面!政府仍然具有很强的统一协调职能#第三!在具体业务活动及内部管理方面!政府给予很多机构相当大的自主权!但与此同时!政府则加强了事后评估与多方面的监督#而且这种评估与监督结果将直接影响政府对其下一步的财政支持强度#除政府监督外!波兰也开始引入社会监督机制#此外!波兰的社会公益事业体制改革与日本一样也非常重视法律法规建设#除*宪法+"*民法+"*公共财政法+等一般性法律对政府职能以及有关社会公益事业的组织方

13、式进行规范外!对于不同领域的不同组织模式的社会公益性机构!还分别由专门的法律进行规范!明确规定各种类型机构的法律地位"责任和义务$三"我国事业单位改革的难点1.未聘人员的安置问题我国事业单位改革的核心!是变单位用人为社会用人!以聘用制为中心$实行聘用制首先要根据当代财经!""#年第!"期总第!#!期实际需要定岗位!再根据岗位需要定员!而且要竞争上岗"按照这样的聘用制!不仅在改革过程中有富余人员分流到哪里去的问题!而且今后也存在解聘人员的去向问题"如#2006年黑龙江省计划省直财政全额$差额拨款事业编制总体上要精简10%以上!

14、大量的富裕人员需要安置!加上原有大量国有企业的下岗职工!使未聘人员安置的出口更加不畅"由于事业单位社会保障制度!尤其是养老保险制度尚未建立!影响着事业单位改革的深入发展"2.改革成本问题6任何一项改革都需要成本!同样!事业单位的改革也需要成本"改革成本体现在以下几个方面# %1&事业单位撤销$合并后!以前单位所遗留下来的债务负担"这部分债务由谁来付%2&事业单位未聘人员安置需要钱!长期以来!各事业单位一直处于低水平的发展过程中!大多数事业单位是财政给多少钱!就用多少钱!几乎没有积累"多数事业单位也从未搞过失业保险$医疗保险和养老

15、保险"现在要搞了!需要大量的钱"钱从哪里来%3&事业单位改制过程中!造成的国有资产流失也是改革的成本"事业单位转制!涉及国有资产的置换$国有资产的评估$国有资产授权经营等一系列问题!如操作不当!就会造成国有资产的大量流失"3.事业单位的分类问题事业单位设置需从公共产品供应入手!各国学者公认同时具有非排他性和非竞争性两个特征的公共产品为纯公共产品!如同时不具备这两个特征的则属于私人产品!但在现实中有的产品只具备其中一个特征!有些产品两个特征都有!但又不够充分!一般将这第三类产品划分为准公共产品"而科学划分公共产品的性质是科学设置事业单位和

16、重新界定事业财政供给范围的前提!由于事业单位门类太多$差别很大$范围太广$专业太复杂!划分有一定难度"再加上历史遗留事业单位的种种弊端!使事业单位设置和布局不尽合理!部门$区域和学科分割!各自为政!各自为战!职能交叉!资源浪费严重"因此科学设置事业机构!是一项科学性$政策性$难度性很强的工作"4.事业单位的产权改革问题我国事业单位长期积存的与市场经济体制不相适应的矛盾日益突出"由于我国事业单位投资主体单一!政府拥有产权!一方面政府投入受到财力的限制!另一方面社会资金无法进入!发展受到制约"诸如此类的弊端不仅妨碍了事业单位本身的生存和发展!加重了

17、财政负担!而且也影响和制约着整个社会经济的发展"因此从根本上寻求解决问题的途径!特别是对那些需要走向市场的事业单位必须加快实施产权制度改革!尤其是中介服务类和生产经营类事业单位原则上要转制成企业"转制过程中!既要对国有资产做出正确的评估!不能让国有资产流失!又要引入民间资本实施国有产权的转让$出售"其中涉及到各方利益!难免出现腐败现象"四$事业单位改革的对策借鉴日本和波兰社会公益事业改革的经验!针对我国事业单位改革的难点!我国事业单位改革应着重考虑以下问题#1.明确政府和市场在事业单位改革与发展中的地位7从20世纪80年代开始!我国的市场化改革经历了25

18、年多的时间!经济得到了快速的发展!但我国的公共服务制度改革严重滞后于经济社会的发展"目前!我国公共服务制度导致我国的公共服务领域存在矛盾"比如#国家对各类事业机构的投入与公共服务产品的产出严重不对称!尽管国家把大量资金投入到事业机构!但在相当程度上是用来养人!事业机构应当给社会提供的公共服务却严重不足(另一方面国家在公共卫生$农村义务教育等基本的公共产品供给和公共服务方面的投入又太少!使公共服务供给严重不足!严重制约了社会事业的发展"解决现有事业机构与经济社会发展不相适应的问题!只有实现公共服务制度的转型和创新"事业单位是专门从事具体的公共产品供应的机构

19、"因此!提供公共产品的基础的社会公益事业应是政府的基本职责"从波兰和日本的经验看!基础性的社会公益事业也是采取政府主办的方式"对于提供准公共产品的事业单位的改革需要实现政府和市场的合理分工!大量机构所从事的事业*根本不具备或基本上不具备社会公益性!可以由营利性市场主体承担"如哈尔滨市科技局直属的事业单位激光研究所和电子研究所就是改企转制*模式"电子所国有资产全部退出!职工全员买断该所的全部国有资产!职工人事劳动关系全员解除!转为民事业单位改革的难点与对策#基于国际经验的探讨营股份制科技企业!2.在事业单位的改革中注重法律法规制度和相关监督机制的

20、建设从日本和波兰的经验看"两国都注重法律法规的建设!我国事业单位改革的顺利实施以及改革后新体制的正常运行"也同样要在借鉴国际经验和结合中国国情的基础上"建立完备的法律#法规体系!不同类别的社会公益事业机构"需要不同的法律#法规来规范!无论是政府管理还是机构自身的运行"都需要在一定的法律框架内进行!从我国目前的情况看"有关法律与制度方面的建设相当滞后!比如$非营利机构在中国还没有明确的法律地位!非营利机构的注册登记#内部治理结构#活动范围#法律上的权利义务#资产与财务的管理模式#政府的支持与规制方式等各方面的法规几乎全是空白!因此&qu

21、ot;只有这方面的工作有所突破"才能使我国的事业单位改革顺利推进!政府对事业单位具体事务的放权是一种进步"可以避免政事不分#企事不分"政府职能的越位和错位导致的宏观调控乏力"行政效率降低"政府机构膨胀和财政负担增加等问题!政府的作用在于事中监督与事后评估"给事业单位正常的约束是必要的!为此"建立健全事业单位监管机构和监管体系应该说也是事业单位改革的一个重要内容!切实做到依法监管"依法处罚"才能使事业单位规范的发展!3.解决安置未聘人员问题"加强劳动就业与社会保障制度的配套建设由于事业单位的特殊性

22、"迄今为止"对事业单位职工的就业仍基本维持终身就业体制"社会保障制度也不同于企业"许多事业单位还没有建立医疗#养老等保险制度"这给事业单位改革中富裕人员的安置带来相当大的问题!显然"只有在未来的改革中协调彼此间的利益关系"认真解决相关富余人员的就业与安置#人员流动特别是流向企业后社会保障制度的连续与衔接等等问题"人员的%出口&问题才能得到解决!从很大程度上讲"这也是事业单位改革成败的关键所在!4.引入民间资本"加快事业单位的产权改革产权制度是经济运行的基础"它决定着组织的类型#形式及经济效率的高低!我国进行事业单位改革"建立现代事业制度"必须建立与此适应的产权制度!市场机制配置资源"意味支配资源#决定资源交换的市场主体个人和法人的产权必须清楚明确!所以"理顺个人与法人(企业#国家的关系是十分重要的!改革和发展的实践已经证明"按市场经济原则确立的产权制度及与此相适应的法律制度"对中国的经济发展和体制改革已起了重要的作用!产权改革应在事业单位分类基础上进行!事业单位按性质和职能事业单位可分为$行政支持类#纯公益类#准公益类#经营类