我国空间规划协调问题探讨_空间规划的国际经验借鉴与启示

1、文章编号：1009-6000(2011)12-0015-07中图分类号：F120文献标识码：A基金项目：国家自然科学基金（40971093）；国土资源大调查项目“土地利用规划用途分类方法与技术”。作者简介：林坚，男，副教授，博士，北京大学城市与环境学院城市与区域规划系副主任；陈霄，北京大学深圳研究生院硕士研究生； 魏筱，北京大学城市与环境学院硕士研究生。我国空间规划协调问题探讨空间规划的国际经验借鉴与启示Coordination Problems of Spatial Planning in China: International Lessons and Experiences林坚 陈霄 魏

2、筱LIN Jian CHEN Xiao WEI Xiao摘要:与多数发达国家的空间规划融合在一个体系中不同，我国的制度特征和基本国情决定了其空间 规划体系内部构成的多元化，一个行政层级往往有不同的空间规划并存，是一种并行体系。因 此，空间规划协调不仅要考虑不同层级规划的上下衔接，还应该考虑同一层级不同种类规划之 间的相互协调。本文借鉴发达国家空间规划体系经验，结合我国现行空间规划体系的问题所在， 提出加强我国空间规划协调的原则及解决对策。关键词 :空间规划 ; 协调 ; 并行体系 ; 国际经验Abstract:Different from most developed countries wh

3、ere urban planning of all scales exists under a single spatial planning system, China's basic reality and system characteristics determine a parallel system of spatial planning in which departments from different administrative levels have diverse spatial planning, and even department of the sam

4、e level has diverse plans. Therefore, a coordination mechanism between different spatial plans is crucial. Based on some experiences of spatial planning from developed countries and the problems of cur rent planning system , this ar ticle proposes a coordination mechanism among different spatial pla

5、ns with practical principles and countermeasures.Key words: spatial planning; coordination; parallel system; international experience空间规划体系及规划协调是近年学术界探讨较为热烈的议题。空间规 划体系是由不同类空间规划构成的，相 互独立又相互关联的系统，其中包括法 律法规体系、行政体系等 1。我国现行 的空间规划体系具有横向和纵向的脉 络，横向上主要包括主体功能区规划、 土地利用规划、城乡规划和生态功能 区划，纵向上包括国家级、省级、地（市）级、县级、乡镇级等多

6、个层级，但尚未形成统一有序的格局。各类规 划的具体编制分别由不同部门主导， 总体协调与局部冲突现象并存，对合 理配置城乡和区域资源、优化空间 布局、提高空间效率、改善空间环境、 规范空间秩序的统筹性不足。借鉴国 际空间规划体系的经验，分析我国现 有空间规划之间的内在联系及冲突所本期聚焦：规划浪费现象探析FOCUS: ANALYSIS OF THE PHENOMENON OF WASTE PLANNING用规划 2 5。早在 1950 年日本就制定了国土综合开发法，按照国家、地区、 都道府县和市町村 4 级编制国土综合 开发规划，从 1962 年起共编制了 5 次 全国性的国土综合开发规划，其主

7、要 内容是综合开发、利用、保护国土资 源，合理调整产业布局；2005 年，日 本出台了国土形成规划法，取代之 前的国土综合开发法，并于 2008 年据此开展了第六次国土形成规划 的编制工作，相应规划体系只包括全 国规划和 10 个广域地方规划两级，均 由中央的国土交通省国土规划局负责 编制，宏观指导性更强，并给了广域 地方较大的规划弹性空间。而国土利 用规划是依据国土利用规划法开 展编制，主要内容是确立国土利用的 基本方针、各种用地的规模目标以及 实现目标所采取的措施，其中“各种 用地的规模目标”是指按照利用目的 划分的农业用地、森林、荒地、水面、 道路、建设用地等用地类别的规划面 积目标值。

8、国土利用规划自上而下分 为全国、地区、都道府县和市町村 4 个层级，表面上看属国土规划的专项 规划，但历次国土利用规划的编制时 间都早于国土规划。日本的国土规划 虽然经历了从“四级”向“两级”转变， 规划体系从简，并适当放宽对地方的 束缚，但并行体系的基础并没有改变， 国土利用规划依然是四级运行，对各 类用地规模的目标依然强调严格控制。1.3 空间规划内容注重上下衔接、各有分 工无 论 是 单 一 体 系 还 是 并 行 体 系， 发达国家的空间规划都非常注重上下 级规划之间的衔接。上级规划以制定 空间发展政策为主，是一种战略性的、 纲领性的规划，主要对下级规划起引在，建立符合国情的空间规划协

9、调机制，以期对我国加强空间管理、促进 可持续发展有所裨益。的目标和原则进行细化，并对本州内的地区空间规划进行指导和协调，这 两个属于战略的控制性规划。而在地 区层级，则地区空间规划和地方建设 规划并存，但彼此职责明确，都从属 于一个规划体系，并有上下衔接关系。 地区空间规划是对州空间规划政策的 落实，以制定具体的空间发展政策为 主要内容，不涉及具体地块的开发限 制；而地方建设规划则是通过土地利 用政策和房地产开发控制对实际开发 起作用，这种格局与我国的城市总体 规划和控制性详细规划比较类似 2-4。（3）瑞士。依联邦空间规划 法，瑞士空间规划涉及全国概念规划、 州级空间指导规划和地区级空间规划

10、。 与德国不同的是，瑞士在全国层面只 是编制原则性、框架性的空间发展概 念规划，协调区域空间发展，它不具 有强制性，主要以重大基础设施建设、 专项资金扶持等措施进行引导并鼓励 各州、市镇向联邦希望的空间方向发 展。而在地区（即市镇）层面，市镇 政府依据联邦空间规划法和州的 空间指导规划，在配套的空间规划 和建筑法规、地方政府建筑法规 等要求下，编制详尽的土地利用规划， 内容涉及每块土地的开发要求，经市 镇委员会批准、州政府审核后具有法 律效力，成为审批具体开发活动的依据 2。1.2 并行体系的空间规划以日本为代表除了单一空间规划体系外，以日 本为代表，还存在一种并行体系。日 本设置国土规划和国

11、土利用规划，全 国性的两个规划同为国土交通省下设 的国土厅规划局编制，二者是平行和 相互协调的关系 , 其下级行政单位也 要分别编制区域的国土规划和国土利1 国际空间规划体系的经验借鉴1.1 国外空间规划多为单一体系国外空间规划体系以单一体系为 主，即一个层级往往只存在一个空间 规划指导全区的空间发展策略，这以 英国、德国和瑞士为代表。（1）英国。发达国家空间规划的 兴起以英国最早，自 1909 年颁布的第 一部关于城乡规划的法律住房 及城市规划诸法以来，英国就一直 实行城乡融合的空间规划体系。纵向 上，英格兰的行政区划分为国家级（英 格兰）、区域级（虚体行政单位）、郡 级和市镇级 4 个层次

12、，空间规划也相 应地由 4 级构成。英国的空间规划上 下级之间的衔接主要通过政策的落实 和细化而实现：国家级规划反映政府 的综合政策倾向；中间的区域级和郡 级规划不仅要细化和落实上级规划的 政策要求，还要综合考虑区域内部的 协调，对下级规划的制定提出政策引 导；最基本的地方规划则非常注重规 划的可实施性。值得注意的是，英国 的空间规划成果直到郡级都只有规划 文本和图表说明，没有规划图。只有 地方规划在落实结构规划中的开发计 划和土地利用政策时，才会划定各类 用地的精确的边界，指导、协调私人 企业或其它单位进行具体的项目开发 活动，是审批规划许可的直接依据 2。（2）德国。作为联邦制国家，行 政

13、层级分明，分为联邦、州和地区（市 镇）3 级。国家空间规划确定土地利 用的原则和模式；州空间规划是国家 级到地区级的过渡，对国家级规划16现代城市研究 2011.12我国空间规划协调问题探讨空间规划的国际经验借鉴与启示林坚 陈霄 魏筱导作用；而下级规划则主要根据本级地区或区域发展的实际需求，将上级 空间规划政策加以落实，到基层的空 间规划则需要结合地方现状，编制能 落实到具体地块的实施性规划，作 为具体开发管理的依据。如英国的国 家政策导则和区域政策导则，德国的 联邦级和联邦州级的空间规划，都属 于战略性规划，主要是确定区域政策、 国土开发整治的目标和原则、重点开 发区、重大基础设施的布局和落

14、实规 划的主要措施等。而英国的结构规划 和德国的地区空间规划则是空间政策 到土地利用的过渡，对地区的开发制 定指导和控制政策，但不对具体的地 块开发直接起作用。地方规划（英国） 和地方建设规划（德国）才是审批开 发活动的直接依据。日 本 的 空 间 规 划 体 系 中 的 战 略 性与实施性还通过两个规划体系体现， 国土规划是一种综合规划，是其它各 专项规划编制的依据，各个层级的主 要内容基本一致，只是规划的范围和 详细程度不同。国土利用规划主要对 各种用地的规模目标进行控制性的约 束，上下级通过指标衔接，这与我国 的土地利用总体规划比较类似。编制的城镇体系规划、城市总体规划和城市详细规划；三

15、是国土资源系统（简称国土系统）主导编制的土地利 用总体规划；四是环境保护系统（简 称环保系统）主导编制的生态功能区 划，各规划的主要内容如表 1 所示。2.2 “多规”并行下的空间规划协调状况 分析2.2.1 同类规划自成体系，纵向基本衔接从 规 划 实 践 来 看， 同 类 规 划 在 纵向上基本衔接。表现有四：（1）同 类规划使用的统计口径和数据系统一 致，不同层级在确定规划基数时上下 衔接；（2）规划管理目标相互衔接；（3） 规划编制时序有先后衔接关系。土地 利用规划体系中的下级规划要待上级 规划确立了控制指标后，才能根据分 配的指标进行具体规划；（4）规划的 审批制度决定了上下级规划必

16、须衔接， 一般下级规划要经过上级相应的主管 部门审核同意才能予以批准，如果下 级规划与上级规划的发展方向和目标 不一致，审批部门可以不予批准或要 求修改后再批准。但是，个别规划体系仍存在上下 级衔接不够紧密问题，如城乡规划体 系的城镇体系规划和城市总体规划的 关系。这与城镇体系规划的法律定位 不明确不无关系。根据城乡规划法 要求，全国和省级城镇体系规划是用 以指导城市规划编制的，但到市级和 县级的城镇体系规划则包括在城市总 体规划编制的过程中，前者类似后者 的专项规划 6。而且目前对城镇体系 规划如何实施及监管缺乏相应的法律 规定，直接导致各级城镇体系规划作 用难以全面发挥。各地区在编制城市

17、总体规划的过程中基本没有直接依据 上级城镇体系规划，失去“面”对“点”的指导作用，当城市 - 区域发展中出现问题和矛盾时，缺乏处理的法律依据。2.2.2 同一层级的不同规划存在局部冲 突，横向协调难度大尽管法律和政策对各类空间规划 的衔接做出明确要求，但受行政管 理职能的影响，各类规划争做“龙头”， 强调“以我为本”，规划间的横向协调 难度不小，尤其是在省级和市级两个 层面，规划内容重叠，冲突时有发生。 主要表现在如下几个方面：（1）各规划有各自的法律依据， 缺乏主导性规划加以协调。城乡规划系统的城镇体系规划和 城市总体规划，以及国土系统的土地 利用总体规划都是法定规划，编制依 据分别是城乡规

18、划法和土地管 理法；而全国主体功能区规划和生态 功能区划则依据国务院行政规章制定 的规划，理论上法律地位较低。但是， 伴随近年来区域发展的诉求日益增强， 发改系统的综合职能地位突出，其编 制的主体功能区规划和各类区域规划 实际指导作用更加显著，有时甚至超 过了同层次的法定规划。这样就导致 国家、省级层面存在多种规划一同指 导下位规划编制，各自目标和侧重点 又不同，在分配区域资源上也各执一 词。由于缺乏法定意义的主导规划在 区域中协调，各地方政府为了在“城 市竞争”、“区域竞争”中争夺发展主 动权，必然会在同等条件下选择对其 发展最有利的规划作为指引，使得各 规划编制中应考虑的区域协调机制发 挥

19、不充分，城市和区域之间恶性竞争 加剧 7。（2）规划编制基础缺乏协调和统 一。在 地（ 市 ） 级 和 县 级 规 划 层 面，2 我国空间规划协调状况分析2.1 “多规”并行的空间规划体系经过多年的发展，我国形成较为 庞杂的空间规划体系，呈现依据行政 体系设置的并行体系特点，即一个行 政层级存在由不同职能部门主导编制 的空间规划，大体上分为 4 类：一是 发展与改革委员会系统（简称发改系 统）主导编制的主体功能区规划和特 定地区的区域规划；二是住房与城乡 建设系统（简称城乡规划系统）主导2011.12 现代城市研究17本期聚焦：规划浪费现象探析FOCUS: ANALYSIS OF THE P

20、HENOMENON OF WASTE PLANNING表1我国主要的空间规划体系构成18现代城市研究 2011.12编制主体规划名称规划层级规划目标主要内容侧重点作用与特点法律依据发改系统主体功能区规划两 级 ： 全国省级通过主体功能区规划指导未来国土空间开 发的定位、方向、强 度、时序和管制规则 等分析评价区域资源环境承载能力、现有开发密度和 发 展 潜 力 ； 划 分 优 化 开 发、重点开发、限制开发 和禁止开发四类功能区； 为各功能区制定相关的配 套政策和保障措施等划 分 四 类 政策区区域空间开发指南，具有战略性 和约束性的规划行政文件：国务院关于编制全 国主体功能区规 划的意见区域

21、规划无 ， 根 据 国家战略制定协调区域资源配置，降低因行政划分而导 致的负外部性资 源 条 件 综 合 评 价 ； 社会、经济现状分析和远景 预测；资源开发的规模、 布局和时序；城镇布局及 基础设施的安排；国土整 治和环境保护；综合开发 的重点区域等统 筹 安 排 区域 基 础 设 施 和 确 定 重 点 开发区域是区域经济发展战略、国民经济 和社会发展计划 在地域空间上的 落实和体现，具 有战略性和综合 性行政文件：国务院关于加强国 民经济和社会发 展规划编制工作 的若干意见城乡规划系统城镇体系规划四 级 ： 国家 省 级 （ 地 、 市 县级）从区域的层面确定城市的规模性质和空间 布局提

22、出城镇发展策略和空间管制措施；确定城镇规模 等级、职能和空间布局三 结构；原则确定重大基础 设施的布局等统 筹 安 排 行政 区 内 城 镇 和 基 础 设 施 布局行政区内的协调规划，为城市总 体规划提供依据法律：城乡规划法；部门规 章：省域城镇 体系规划编制审 批办法、城 市 规 划 编 制 办 法等城市总体规划三 级 ： 地 、市 县 级 镇级依据区域城镇体系规划，结合发展自身条 件，合理制定城市经 济和社会发展目标， 确定城市的发展性 质、规模和建设标 准，安排城市用地的 功能分区和各项建设 的总体布局确 定 城 市 性 质 和 发 展 方向；根据人口预测确定未 来用地规模；安排各类用

23、 地和基础设施的布局；环 境保护和旧城改造等根 据 城 市 性质 和 发 展 方 向 统 筹 安 排 规 划 区 内 的 功 能 用 地 规 模和布局整合社会经济和物质空间建设法律：城乡规划法；部门规 章：城市规划 编制办法城市详细规划依 据 上 位 总规编制依据城市总体规划或分区规划，确定各项 用地的控制性标准， 为城市设计提供依据确定地块的用途和具体界限；确定道路红线和断面 等；确定地块的具体规划 定额和技术经济指标；综 合安排各工程管线的位置 和用地等确 定 具 体 地块 的 控 制 性 标准是开发建设审批的直接法律依据国土系统土地利用总体规划五 级 ： 全国 省 级 地 、 市 县 级

24、镇级根据国家政策和当地自然、经济、社会条 件，对土地的开发、 利用、治理、保护在 空间上、时间上所作 的总体安排和布局， 是国家实行土地用途 管制的基础提出未来土地利用的调控指标，并将指标分解下派 到下一层级规划；确定土 地利用规模与结构调整方 案；通过差别化政策实现 土地用途管制，确定土地 利用格局分 解 和 落 实用 地 指 标 ， 划 分 土 地 用 途分区通过控制土地供给的规模、性质 和布局实现保护 耕 地 和 管 控 建 设，从而达到宏 观调控社会经济 发展的目的法律：土地管理法；部门规 章：土地利用 总体规划编制审 查办法环保系统生态功能区划两 级 ： 全国省级通过划定各类生态功能

25、区明确国土空间对人 类的生态服务功能和 生态敏感性大小，有针 对性地进行区域生态 建设政策的制订和合 理地进行环境整治区域生态环境现状、生态环境敏感性与生态服务功 能空间分异规律评价；生 态系统服务功能重要性评 价；将区域划分成不同生 态功能区，并配套相应的 管制措施根 据 生 态 评价 划 分 生 态 功能区为地面物质环境提供其生态基础 的“底图”，强 调保持空间生态 功能的可持续性行政文件：全国生态环境保护 纲要我国空间规划协调问题探讨空间规划的国际经验借鉴与启示林坚 陈霄 魏筱规划编制的基础不同，会直接影响规划的结果，这主要体现在城市总体规 划和土地利用总体规划的矛盾上。首先，规划编制所

26、依据的基础资 料不一致。土地利用总体规划依据的 是利用遥感和实地核查获取的土地详 查资料及土地利用变更调查的更新成 果；而城市总体规划依据的是城乡规 划部门的统计资料，统计过程中采取 抽样调查的方法，所得到的数据为概 查和估算数据，与遥感监测实地调查 资料存在一定差异 8。其次，规划编制的基础统计口径 不一致。比如城乡规划部门在统计城 市建设用地时，往往将已划入城市总 体规划区、还没有建设的郊区或部分 农村也计入城市现状用地，国土部门 则以实际成为城市建设用地或已办理 了建设用地手续的用地作为现状城市 建设用地，所以统计的城市建设用地 面积会大于土地利用详查及变更调查 数据。第三，规划编制采用

27、的用地分类 体系和标准不一致。土地利用总体规 划采用的是依据国土资源部 2009 年颁 布的土地利用规划分类，共 3 个一级 类、10 个二级类和 17 个三级类。城 市总体规划中的用地分类长期沿用城 市用地分类与规划建设用地标准（GBJ137-90），共分为 10 大类、46 中类和 73 小类，修订后标准尚未正式 实施。两套用地分类标准的侧重点不 同，用地分类内涵不同，影响了规划 指标的统计工作。（3）规划编制的技术方法和路线 不一致。主 体 功 能 区 规 划 是 根 据 国 家 经 济发展目标和战略，结合地区资源环 境承载能力划分 4 类功能区，并针对不同的区域，制定相关的管制政策以指

28、导未来区域国土空间的开发，但规 划对象并不覆盖全部的国土空间；城 镇体系规划和城市总体规划根据各区 域的发展条件制定不同的城镇化战略， 并在人口预测的基础上，结合人均指 标确定城镇发展规模和城镇空间布局 的方案，反映地方需求，是一种“需 求为上”的规划预测方法 8、9、12；而 土地利用总体规划自国家级规划开始， 自上而下依次分配给下级行政单元， 在严格保护耕地的基础上最大限度地 保障建设用地，解决“吃饭”和“建设” 的平衡问题 10，在确定建设用地规模 时，采用“以供定需”的方法，反映 中央的调控意图，逼迫地方政府挖掘 土地存量，节约集约利用土地，提高 土地利用效率。三种规划的出发点不 同，

29、导致规划的目标和结果也存在较 大差异。（4）规划编制时间和期限不一致。1986 年 国 家 颁 布 了 土 地 管 理 法，并依法律规定实施土地利用规 划制度。1988 年全国逐步开展了第一 轮土地利用总体规划工作。其后陆续 完善了土地利用总体规划编制审批 规定、土地利用总体规划编制规程。 新一轮土地利用总体规划是根据 2004 年国家修改后的土地管理法和土 地利用总体规划编制规程的要求而 开展的。1989 年全国人大常委会通过 了城市规划法，1991 年国家建设 部颁布了城市规划编制办法，后来 又有一些相关的法律法规出台，2007年 10 月全国人大常委会又通过了城 乡规划法。从 1980

30、年代初至今，城 市总体规划在全国范围内已进行了 3 轮规划编制或修编工作。在规划期限 方面，根据土地管理法，土地利用总体规划的规划期限由国务院确定，具体是由国家土地行政主管部门正式 发文，对各级土地利用总体规划的规 划基期、规划期及规划基期数据做出 明确的规定。而城市总体规划，其规 划期限一般都由编制规划的政府部门 根据城市的发展条件、发展趋势等自 行确定，规划期限确定的随意性较大。 由于两项规划开始编制的时间不同， 导致规划方案编制的不同步，造成规 划基期、规划期、采用基础数据时限 等的不同，导致两项规划结果的不一 致，使规划的可操作性降低。而主体 功能区规划和生态功能区划都是近年 新出现的

31、空间规划，在编制时间和期 限方面与前两者的协调也缺乏明确法 律规定，其规划效果和可操作性也有 待验证。（5）规划编制过程各自为政，内 容重复，缺乏协调。目前各项规划自编制过程中自成 体系，与其它部门的协调仅仅限于规 划完成后的座谈，在规划编制过程中 缺乏有效的衔接和协调。因此，许多 地方编制的土地利用总体规划强调耕 地保护，对城镇扩展要求缺乏深入了 解；同样，编制的城市总体规划侧重 于城市用地功能区划分，缺乏对全区 域土地利用的考虑 11。而二者为了 争夺对资源的配置权力，在编制内容 上也存在重复交叉，另起炉灶的情况， 使得矛盾冲突时有发生。3 加强我国空间规划协调的对策探讨3.1 加强我国空

32、间规划协调的原则在我国当前行政体制下，要真正 实现一个规划“一统天下”并不现实， 而且目前这种“分割”的规划体制在 一定程度上、一定条件下还有其存在2011.12 现代城市研究19本期聚焦：规划浪费现象探析FOCUS: ANALYSIS OF THE PHENOMENON OF WASTE PLANNING的必要性与合理性。但要建立有效的规划协调机制，必须确立两个基本原则。3.1.1 上下级规划间解决好“引导性”与 “实施性”的问题空间规划体系要协调的首要基础 是明确各规划主导“引导性”还是“实 施性”，不能强求每一个规划都要有实 施性，这样才能从规划层面上将矛盾 冲突的可能性降到最低。主体功

33、能区规划和生态功能区划 只有国家级和省级两个层次，故宜突 出其政策引导职能以及不拘泥于中微 观层面的用地划分细节。城乡规划体系中城镇体系规划应 强调中观层面的引导性，而城市规划、 村镇规划则应明确其“实施性”，杜绝 规划的“假”、“大”、“空”。土地利用总体规划的五级体系中， 国家级、省级土地利用总体规划应强 调引导性，对国家层面的宏观战略进 行空间层面的资源分配；而地（市）级、 县级规划应在宏观引导和微观实施两 个层面之间做好衔接，以便于镇级规 划能够将各项指标落实到地块，充分 发挥其微观层面的“实施性”管制作用。3.1.2 同级规划间解决好“发展性”与“限 制性”、“政策性”与“功能性”的

34、问题管理的真正有效，不仅有赖于权 威的控制，还需要一个“发展性引导” 与“限制性控制”相结合的管制体系。 具体而言，区域规划、主体功能区划 偏重于在宏观尺度上的发展政策导引， “发展性”与“限制性”并重；生态 功能区划的内容属于“限制性”内容。 城乡规划主要基于地方经济发展和人 口增长，属于比较明显的“发展性” 规划；土地利用总体规划的出发点是 “一要吃饭，二要建设”，重点是对土 地资源的消耗进行有效控制，寻求可持续发展。此外，同级规划之间还要解决好 “政策性”和“功能性”的问题，既 要发挥功能性规划的空间平台优势， 又要发挥政策性规划的政策指导优势， 建立起一套空间和政策相结合的双平 台统筹

35、机制，才能使规划之间有机 协调 9。主体功能区划是一种政策分 区，是从自然和经济社会综合视角考 察区域发展的趋向，其目的是为国家 和地方政府制定发展方略提供框架指 引；生态功能区划则是一种功能分区， 侧重于对国土空间客观特征的总体认 识和功能性划分，为区域发展方略的 制定提供生态环境本底的专业技术型 支持；城乡规划也是一种功能性分区， 规划重点在于合理配置各类用地，改 善城市综合功能，优化城市的各种设 施。而土地利用总体规划是一种功能 性政策分区，其内容主要是建设、非 建设以及有条件建设的空间管理策略， 对具体用地区块进行管制区划。3.2 加强我国空间规划协调的对策3.2.1 省级层面整合区域

36、空间规划， 明确其法律地位空间规划法律是实施规划公共政 策目的的根本保障。发达国家和地区 十分重视保证空间规划实施的法制建 设。其空间规划都具有法律地位，而 且还有相应的空间规划法以法律形式 明确各级空间规划的实施主体的责任 和义务，以及实施的保障措施等内容。目 前 我 国 省 级 层 面 存 在 4 种 空 间规划：省级主体功能区划，省级城 镇体系规划、省级土地利用总体规划 和省级生态功能区划，各规划在指导 城市“点”建设时由于缺乏相关的法 律依据，不能形成有效的协调衔接机 制，建议进行整合，并给予较为明确的法律定位。这点可以借鉴日本的经验，虽然同为并行体系，但日本以国 土综合开发规划作为区

37、域整合的综合 指导，还有相应的国土综合开发法 保障规划的编制和实施，在指导下级 规划编制时有明确的法律依据。因此， 我国省级空间规划的理想模式是：主 体功能区规划“定政策”，城镇体系规 划“定需求”，土地利用规划“定供给”， 生态功能区划“供底图”，在相关目标 的引导下，综合平衡国土空间的需求 和供给，通过相关的政策引导有限的 资源配置到“底图”上。省级层面的 空间规划应以政策引导性为主，不需 要落实到具体的空间。3.2.2 地（市）级和县级层面加强城 乡规划和土地利用总体规划的有效衔接与 协调我 国 地（ 市 ） 级 和 县 级 层 面 主 要存在城镇体系规划、城市总体规划 和土地利用总体规

38、划 3 类。而由于这 两个层面的城镇体系规划是包含在城 市总体规划中，因此实际上是两规协 调。一方面通过相关的法律规范逐渐 同步两规的编制基础，另一方面应该 加强市域和县域层面的区域规划对城 镇“点”的指导作用。目前我国地市 级城市总体规划对区域的协调主要通 过城镇体系规划实现，但规划实施的 法律基础却没有跟上。到县级和镇级 城镇为了多争取资源，盲目做大人口 规模和用地规模，导致其城市总体规 划突破上级规划的规模限制时有发生。 而土地利用规划是国土部门的主导编 制，必须严格依照上级规划的指标控 制，往往对城镇发展的实际需求缺乏 考虑。因而可以适当调整地（市）级 和县级城镇体系规划和土地利用总体

39、 规划的编制内容，整合协调两个规划20现代城市研究 2011.12我国空间规划协调问题探讨空间规划的国际经验借鉴与启示林坚 陈霄 魏筱的编制时序。编制城市总体规划时同步编制土地利用总体规划，在定建设 用地规模时综合考虑“供给”和“需求”， 使二者达到一个较好的平衡状态。目 前有的地方城市规划部门与土地管理 部门合并，成立国土规划局，实行“一 张图”管理。虽然有利于两规的协调， 减少项目申请者的手续，但容易权力 过于集中，造成腐败 8。这两个层次的空间规划应注重引 导性和实施性并重，既要通过政策引 导下级规划编制，又要具有一定的可 操作性，是“政策”到“空间”的过渡。3.2.3 规划编制过程中积

40、极推进协商治理 机制我 国 目 前 的 空 间 规 划 存 在 多 部 门交叉管理、规划地域空间的重叠等 现象，应逐步建立我国空间规划协商 新机制，才能有效解决多种空间规划 并行带来的负外部性效应。具体来说， 可以从推进更广泛的公众参与、加强 区域合作和部门协调来实现。在公众 参与方面，可以借鉴德国和英国等发 达国家的经验，利用网络，以及在规 划编制过程中以法定文件的形式反 馈公众意见等方面来促进政府和民众 的沟通。在区域协调方面可以借鉴英 国的经验，即设立区域空间规划的专 门机构协调空间资源配置；在部门协 调方面可以借鉴德国的部长会议机制， 负责不同规划的部门可以定期召开会 议，交流各自对空间规划的设想，以 达到沟通和协调的目的，从而最大限 度地减少不同类规划之间的冲突。