国际金融危机后新加坡金融监管体制改革及对东盟其他国家的启示

1、东南亚纵横 AROUND SOUTHEAST ASIA2014·8国际金融危机后新加坡金融监管体制改革及对东盟其他国家的启示陈敏娟廖东声摘要：在国际金融危机发生后，东盟最发达的金融国家新加坡凭借自身的体制优势，迅速采取措施，不断完善金融监管体制，成功化解了金融危机的冲击。本文总结借鉴新加坡金融监管体制改革的经验，提出对东 盟其他国家的启示。关键词：金融监管体制；改革；东盟中图分类号F8339.1文献标识码 A文章编号10032479（2014）080013-05Inspiration of Singapores Financial Regulatory Reform to other

2、ASEAN Countries after International Financial CrisisChen Minjuan & Liao DongshengAbstract：After the international financial crisis，Singapore，as the most developed country in ASEAN has implemented the measures immediately by utilizing its own institutional advantages to continually improve the fi

3、nancial regulatory that has successfully resolved the impact of financial crisis. This paper summarizes the experience of Singapores financial regulatory，and provides the inspiration to other ASEAN contries.Key words：Financial Regulatory System；Reform；ASEAN新加坡是东盟的区域金融中心，也是东盟金融业最为发达的国家。在 1997 年东南亚金融危

4、机中， 新加坡把危机转变为契机，成功地实现了金融体制的改革。时隔 10 年之后，2008 年，世界范围内的国 际金融危机再次降临，随着金融危机带来的全球经 济恶化和衰退，新加坡再次运用自身完善的金融监管体制，采取有力措施避免了危机导致的社会紧张等不利影响，快速恢复了经济元气，促进了社会和 谐发展，为东盟其他国家的金融监管提供了借鉴。有不少学者对新加坡金融危机后的金融监管演变进行了研究。姜卫平（2009 年）认为，新加坡政 府采取的“鼓舞国民坚定信心，劳资政通力合作提高就业，重新检讨未来经济发展策略，建立良好环 境加强援助，提高长期竞争力等”措施有效应对了危机。陈彤（2011 年）认为，新加坡的

5、国家治理无论是新加坡“国家资本主义”范式、国有企业的公 司治理范式，还是笃实的信用基础，不仅展现了其治理危机的能力，更展示了一种生存的哲学智慧。牛珂 荣、孙毅（2011）认为，新加坡监管当局维持新币币值 稳定、向企业提供优惠贷款、积极开拓新兴市场、储备丰富的金融人才等应对危机的重要举措，使得新加坡安全渡过金融危机。王磊（2011 年）认为，新加 坡政府一方面严格管控国内金融，持续加强金融基础设施建设与信用法制建设，另一方面又尽其所能 地吸引国际公司入驻、放宽法令、降低交易税等，为 陈敏娟：广西民族大学商学院讲师、经济学博士；廖东声：广西民族大学商学院教授、博士后13应对危机创造了优势。1. 为

6、金融机构提供良好的营业环境。为了培育安全和健全的金融中介机构，除了要确保诸如银行、保险公司、经纪交易商和基金管理公司等金融中介 机构的安全和稳健，还要为金融机构提供一个良好的高效、公平、透明的金融市场。新加坡是一个执法非常严明的国家，政府为了维护金融市场的健康发 展，制定了一系列政策法规来惩罚内幕交易、市场操 纵、消费者欺骗等不透明、不公正的交易行为，金融监管局则负责这些法规的施行。同时，金融监管局为了建设良好的金融市场，为市场提供了安全和高 效率的金融基础设施，如清算所、支付和结算系统、交易所等。2. 对金融风险进行有效监管，建立一个稳定的 金融体系。要使现代复杂多变的金融系统维持稳定和安全

7、，需要对不同类型的金融机构有适当、合适的监督管理，监管过度则不利于金融业的发展，监管不 足则难以控制金融业的风险，如何维持国民和金融 消费者对银行、证券业和保险业的信心同样重要。随着新加坡成为成熟的国际金融中心，监管不仅要适应金融业持续地变化，还要具有国际化视野，同时 还要强调金融业的开放性和弹性，因此，对金融监管的要求难度比较大。在 1997 年的东南亚金融危机之后，金融监管局把监管重点放在金融的风险控制 上，以防范风险为导向，在具体的监管构建中突出行业自律、监管机构监管、市场调控三个侧重点，同时施行逐步开放和自由化的金融政策，多方位培养多 元化的金融机构，发展具有竞争力的金融集团，放松 经

8、营限制和逐步开放市场。（三）监管制度1. 市场准入和退出机制市场准入是金融业风险防范的第一道屏障，严 格的市场准入有利于降低金融机构的风险，对于信誉较差的金融机构，MAS 一律不予受理。为保证外 国银行机构的稳健经营，虽然 MAS 原则上同意全球500 强银行到新加坡设立分支机构，但是 MAS 会对该银行的资本金、资信状况、战略方向、风险管理等 方面做全方位的调查，不仅如此，还会与该银行的母 国监管机构以及已设立分支机构的其他国家的监管机构联系，取得有关动向，再审慎决定国外银行机构的设立。对外资银行则采取有选择的市场准入原则。金融机构的市场退出按市场原则进行，政府不干预 机构的设立与撤并，金融

9、公司要退出，需先进行清一、新加坡金融监管体制新加坡作为世界上最早发展和实施综合金融监 管的国家之一，其金融监管体制已经相对非常成熟 和完善。（一）监管机构新加坡的金融监管主体是成立于1971 年的金融 监管局（Monetary Athourity of Singapore，简称MAS）。作为一个崇尚高度法治和严格管理的国家，新加坡的金融监管局拥有非常强的独立性和权威性，能够 对金融过程进行有效的监管。与其他东盟国家不同， MAS 一身二任，既是央行，又是金融业监管机构，职能与中国的“一行三会”类似，具体有两大职能：一是中央银行金融调控职能，与其他国家的央行一样，MAS 也通过利率政策、公开市场

10、业务操作、存款准 备金等工具，运用利率、货币供给、外汇储备等工具，保持汇率和物价稳定，以调控整个国民经济；二是金 融监管职能，负有对所有的金融部门，包括银行、保险和资本市场中介机构进行监管的职责。当然，金融监管局也通过强大的公司治理架构和严格遵循国 际会计标准来提升塑造新加坡的金融业，并通过与 业界合作成为一个国际金融中心。MAS 采用风险为导向的方法来监管金融机构，兼顾行业监管和功能监管的目标，主要设置 5 个部 门：审慎政策部（PPD）、专业风险监管部（SRD）、银行监管部（BD）、保险监管部（ID）、复杂机构监管部（CID）。其中审慎政策部负责制定对银行、保险、资 本市场中介机构三类金融

11、机构的资本和宏观审慎监管政策，维护金融部门的稳定，保持其活力；专业风 险监管部作为审慎政策部的互补监管部分，主要负 责整个金融系统风险，偶尔也对个别金融机构进行监管，同时负责对保险、银行、证券细分金融行业一线监管者的风险专业技术支持；银行监管部和复杂 机构监管部联合起来负责银行、商业银行和金融公司的牌照发放和日常监管，以保护存款人利益为目标；与之相对应的，保险监管部负责保险业的牌照发 放和日常监管。（二）金融监管职能MAS 金融监管的目的是，确保真实的信息披 露，使消费者有充分的知情权，在做出财务决策时保 护自己的利益。其职能如下：14算，偿还个人和公司债务后依法清盘，不存在中央银行救助和行政

12、关闭的问题。正是由于 MAS 设定了 严格的金融机构准入机制，因此，MAS 充分信任准入后的金融机构，让金融机构参与间接合规性管理。 MAS 认为，金融机构是资金进出的主渠道和外汇交 易的“信息中心”，应该最了解客户的经营背景。货币可兑换后，大量的合规性监管交由金融机构直接处理，金融机构已成为实施有效监管的“中介机构”。这些金融机构既是很重要的管理对象，又成为监管 政策的一线执行者。2. 紧密结合的现场和非现场检查监管方式 在监管方式上，新加坡采取现场检查与非现场检查相结合、非现场检查为主导的监管方式。对现场和非现场情况的充分掌握，有利于银行风险的分 析和监管水平的提高。非现场检查有一套严格的

13、标 准，信息主要来自被监管机构上报的统计资料和市场信息、现场检查报告以及内外部审计报告，检查的重点主要是金融机构的资产风险管理状况，提高 对金融风险的预见能力，在具体的实施过程中，主要对国有银行和外资银行的贷款集中度、流动性、资本充足率、风险内部控制几方面进行评估，防范金融 风险。现场检查的实施过程有严格和明晰的规定，为了避免现场检查的随意性和盲目性，其计划的制定要查阅被查行的外部审计报告、历史资料及非现 场分析，最后确定检查范围。对于金融机构的检查 力度和频率，MAS 并非一概而论，而是根据金融机构的影响程度和非现场检查状况而实施专注风险的检查。3. 有效的公司治理制度 随着金融经营业务环境

14、的日益复杂，金融机构的公司治理愈来愈重要。MAS 认为金融机构的董事 会在其运营中涉及到股东的利益、战略目标的规划、管理层的评估以及协调各方利益诉求等职责，具有不可替代的作用。因此，董事会的有效性至关重要， 董事会需要保持独立、客观、高效的决策能力，同时 能够准确、清晰、有效地向董事传达信息，定期公平地与股东进行沟通。对于国有控股金融机构，新加坡采取激励与约 束并行的制衡机制，同时公司的高管的任命必须经过 MAS 的批准。为了吸引和挽留优秀的董事人才，采取执行董事的薪酬与公司和个人业绩挂钩的激励 原则，对于经营业绩好的董事可以继续升迁，获得更高的薪酬，但是执行董事和管理层薪酬政策的制定要有正式

15、、透明的程序，董事不得参与自己的薪酬决 策。为了约束董事的权力过分扩张和大股东对经营的操纵，金融机构需要设立专门委员会，以淡马锡为 例，设有审计、预算、薪酬、提名、执行、风险 6 个专门 委员会，专门委员会的设立不仅能防止内部人员的交易行为，起到有效的内部监督的功能，还可以提高整个金融机构的决策效率，进而形成有效的治理结 构。最后，金融机构要在完善的内部控制体系的基础上建立健全的风险管理体系，强调审计的独立性和内外部审计在风险控制中的积极作用。4. 充分的信息披露制度 新加坡的信息披露制度已经相当完备，在东盟国家乃至全世界都是首屈一指。包括信息传递、信 息发布、信息评价等一整套充分的信息披露制

16、度是 金融市场有效运行的基础，更是保护投资者利益、提高金融市场效率、完善金融监管的前提条件。MAS为了能够及时监管金融机构的运行情况，要求金融 机构信息披露遵循重要性信息平等披露、法定披露和自愿披露三个准则，来侧重了解金融机构的公司治理、经营状况和风险管理三个方面。此外，MAS 还 另辟新径地开发了一套集非现场监测、现场检查、银行风险评级为一体的资讯系统，通过此系统不仅可以实现信息的核查，还可最大限度地实现监管信息 的共享。二、金融危机后新加坡金融监管体制的 演变作为亚洲财富管理中心和亚洲风险管理中心， 新加坡国际金融服务中心的地位无可置疑，但是正 是其高度的对外开放性和严重的对外依赖性，使得

17、 新加坡在 2008 年的国际金融危机中首当其冲。为 了应对金融危机，防范金融损失，MAS 迅速做出有 效的金融管理措施，新的金融管理措施依据坚持原 有优势基础上灵活应变、审慎决策、时刻警惕形势的 三大原则，具体如下：（一）维持金融稳定和增强投资者信心从短期来看，当设立在新加坡的国外金融机构 陷入危机时，MAS 为维护金融稳定，安抚投资者情 绪，避免存款外流，果断宣布政府对存款提供全面担保，对由于金融机构的失误而造成的投资者损失，要求其进行赔偿和承担相应的责任；为稳定外汇市场，15解 决 外 汇流动性不足的问题 ，MAS 与 美 联 储 签 订300 亿美元的换汇协议；为维护证券市场稳定，保护

18、 投资者权利，新加坡交易所宣布禁止“裸卖空”条例。长期来看，自危机后 MAS 一直施行较为宽松的货币 政策，避免新加坡元的过快升值，减缓出口压力，同 时下调新加坡元交易区间斜率，致力于新加坡元的温和及逐步升值。如此一来，不仅稳定了市场和投资者，还对新加坡未来金融的进一步发展提供了良 好的条件。（二）提振经济，创造金融发展的条件良好的经济基础为金融的发展创造条件，发达 的金融反过来作用于经济，促进经济的发展，经济与金融相铺相成，互为依赖。金融的稳定离不开健康的经济，在全球经济下行的大环境下，为了提振本国 经济，新加坡反其道行之鼓励银行放贷，不但将中小 企业的银行贷款上限从 50 万扩展到 500

19、 万新元，降低银行贷款利率 1.25 个百分点，调低企业贷款保险，还动用政府自用资金，执行“过渡性贷款”计划， 承担贸易融资风险，保证正常的信贷能够得以提供。同时，为了减轻企业的负担，保持企业的流动性和提高企业的竞争能力，新加坡政府对企业提供各种税 收优惠和补贴，如从 2010 财年起削减公司税，从18%降至 17%；给予工业和商业、房地产业主 40%的房地产税回扣。（三）调整信息披露制度尽管新加坡信息披露制度已经非常完备，但是 危机后 MAS 还是会根据具体情况适度做出调整，为加强透明度，简化上市公司董事和主要股东持股信 息披露的程序，MAS 于 2012 年 10 月 8 日宣布，不仅要求

20、新加坡上市本地注册的公司要及时披露董事及主要股东的持股信息及持股的变动，就连在外国 注册的新加坡上市的公司也需遵守此项规定，同时取消董事及主要股东向新加坡交易所报告持股信息和变动的要求。除此之外，为了加大对信息披露恶 意违规的处罚力度，MAS 提高付款金额至 25 万新 加坡元，同时最长可达两年的监禁。从 MAS 对信息披露的调整可以看出，未来在新加坡上市的外国公司和本国公司有着享受同等信息披露要求和平等待 遇的趋势，同时未来新加坡对信息披露的惩罚力度 也将呈现出不断加大和加强的趋势，这进一步说明了新加坡信息披露范围的扩大和信息披露执行力度的加强。（四）加强衍生品监管金融衍生品在 2008 年

21、金融危机中所暴露出来 的风险一直遭人诟病，欧美国家纷纷针对衍生品风险采取加强监管的措施，新加坡也不例外。作为国 际金融中心的新加坡，其金融市场不乏大量实力雄 厚的机构参与者，又有众多的实力弱小、抗风险能力差的散户投资者。衍生品市场以高杠杆率和高风险著称，一旦判断失误或稍有不慎就会损失惨重；而未 上市的衍生品其在信息披露方面弱，透明度差，而且又是实行场外交易制度，不仅没有集中和统一的清算机构，面临权益难以保障的风险，同时还面临交易 对手的风险；此外，场外衍生产品大都是通过经销商进行交易，经销商仅仅是中介组织，当违约发生的时候，经销商没有强制客户平仓的权力，况且经销商本 身的信用和运营能力也是难以

22、保障的，投资者不可 避免又多出一道经销商的风险。在受到 MF Global（伦敦乃至全球市场上颇具影响力的衍生品及期货经纪商）破产的影响和刺激下，为了避免投资者特别 是散户在未上市的衍生品中 （主要包括保证金交易及杠杆式外汇投资产品） 遭受损失，MAS 从加强对散户的风险披露，加强衍生品经销商的资本充足率 的监管，加强对散户资产和资金利益保护等方面采取措施。三、对东盟其他国家的借鉴与启示金融危机前新加坡在严明的法律制度基础上放 松金融监管，但是危机后的新加坡又趋于加强监管 的态势。同样是东盟成员国，新加坡却凭借其完善 的金融监管系统和适时调整的金融管理政策，快速 地从危机中调整和恢复过来，这对

23、危机后的东盟其 他国家有非常重要的借鉴意义和启示。（一）结合各国具体国情，制定灵活有效的政策新加坡金融的发展举世瞩目，至关重要的一点 就是将国际规则、外国经验与本国具体国情相结合。 比如，新加坡金融的高度开放性众所周知，国外实力强大的金融机构在本国金融市场的活跃会冲击到本国金融机构的影响力和竞争力，因此，新加坡采用适 当的手段提高国内金融机构的竞争力：一是将本国的中小规模银行联合起来，组成四大银行集团，提高国内银行的资产实力；二是把实体产业公司纳入到 银行集团，既可以以实体资本为基础，增强银行集团实力，又可以为实体经济服务，减少外国金融机构的16冲击。任何国家想要在金融方面获得长足的发展，加大

24、对外开放必不可少，尤其是除新加坡之外的东 盟国家对外开放程度低，更需要加快对外开放的步伐，但是在没有采取任何措施或者本国金融实力仍 然非常弱小的情况下，贸然实行大幅度的资金项目 开放，会对本国金融机构和金融市场造成致命的打击。因此，各国在借鉴国外金融经验的同时要充分考虑本国金融的实际情况。新加坡的政策灵活性为新加坡金融的顺势发展 提供了保障。任何国家政策的制定，特别在宏观审慎政策制定的时候，需要更多的灵活性，因为位于微 观和宏观中间的审慎政策面临非常多的不确定性，比如黑天鹅事件发生的概率虽小，但是影响可能会比较深远，再比如尾端风险的分布特征，人们无法确 定和真正了解，也无法掌握尾部风险的相互作用，境 外危机的传播以及区域市场风险的传导，其不确定性也非常大。因此，任何宏观审慎政策都要充分考虑到各种不确定性，确保有足够的灵活性。（二）构建高效统一的监管体制，提高危机处理 的能力新加坡面临危机时，能及时有效地出台有针对 性的有效的应对和调节措施，无疑得益于新加坡高效的监管体系，正如在前文所述，MAS 构建的适应本国金融发展的混业监管模式、业务监管执行过程 中有力的专业技术人才和法律支持以及 MAS 董事 会成员的高层化和多样化，不仅保持了应对危机中的统一指挥，提高了监管实施过程中的有效性，还增加了金融监管机构的权威性和独立性。MAS 担当了集金融监管与宏观调控于一身的 职能，让其有