建房用地现状考察及思考

1、建房用地现状考察及思考近年来，随着我县农村经济持续快速发展，农民收入水平大 幅度提髙，居住条件得到了明显改善。但是，在不断髙涨的农村 建房热潮中，农民个人建设用地普遍存在着“不批就建，少批多 建，无序乱建”等现象，既违反集约节约用地政策，对耕地保护 工作带来了巨大压力，也严重影响了村容村貌和农村经济的可持 续发展，阻碍了社会主义新农村建设进程。一、农民建房用地存在的突出问题（一）土地利用效益低下。据土地利用更新调查数据显示， 目前我具农村居民点用地20764公顷，按农村人口 76万人计算，人均占地面积273平方米，远远高出国家规定的农村村镇 人均用地150平方米的上限标准。主要表现为：单户用地

2、面积 较大，通常户与户之间都会留有巨大的间隙，并且前有禾场后有庭院，以及人为形成的湾子林，破坏和浪费了大量耕地；一户多 宅现象普遍，建新不拆旧、农村人口进城不归还宅基地等，造成 相当数量的农村住宅和宅基地闲置荒废；公路沿线建房盛行，但 受公路控制红线的约束，房屋与公路之间的土地基本闲置或低效 利用。（二）房屋建设布局散乱。大多数村民建房随意选址，建设 用地杂乱无序，一般都选择在自家的自留地、承包地或交通较为 便利的公路两侧建房，形成不少空心村，也有相当一部分农民新 房建设见缝插针，哪里地势好、风水好就在哪里建，造成新房旧 宅斑驳错杂，住房的朝向、大小、高矮参差不齐，乱建乱占现象 严重，村容村貌

3、较差，浪费了大量土地资源，也不利于基础设施 配套，这些都与新农村各项建设要求格格不入，严重影响了村庄 规划的落实。（三）违建现象非常普遍。年以前，全县90%以上的农户 都在新建住房前，到国土部门履行了申报审批程序，建房用地秩 序较好。但自年以来，由于税费改革取消了土地管理费，加之土 地二轮延包实行长久不变政策，农民以为个人建房不收费，并且 是在私有土地上建房，可以按照自己的意愿随意建设，主动办理 申报审批手续的农户数量也因此急剧下降。年起，每年办理建房 报批手续的农户不到500户，XX建房已成普遍现象。（四）隐形市场极其活跃。在城市和集镇规划区、城郊结合部、交通区位优势明显的区域，受城镇化进程

4、加快和房价高企的 影响，农民和集体经济组织往往不顾土地管理相关法律规定，在 社会资金的加入下，采取对手成交、以租代征等方式变相交易集 体土地，并非法在集体土地上进行小产权房地产开发，致使大量 耕地被占用，扰乱了正常的城区建设用地和房地产秩序，造成了 巨额土地收益流失。表现尤为突出的是斗湖堤城区及周边地区,其中王岗村一、七组的小产权房群就是典型代表。二、农民建房XX用地的主要原因（一）村庄建设规划滞后。我县现行的土地利用总体规划编 制于上世纪末期，由于以前各级对规划重视程度不够，且缺少公 众参与，加上受当时农村发展情况及编制技术水平的限制，规划 从一开始执行就显现出它的不适应性。虽然现在土地修编

5、已经完 成，但仍然缺少可以有效规X和引导农民建房的村镇建设规划, 导致XX建房的行为时有发生，出现了公路修到哪、自己的责任 田在哪，房屋就盖到哪里的现象。尽管在推进新农村建设过程中 各村都制订了村庄建设规划，但大部分都无法与土地利用总体规 划相衔接，规划的控管作用并不明显。（二）耕地保护政策受限。农村税费改革实施后，我省对涉及占用耕地的，由所在的集体经济组织负责落实占补平衡，但现 实情况是绝大部分集体经济组织既无财力也无能力来落实，致使 农民建房的耕地占补平衡成为一句空话。国家实行土地的用途管 制，严格控制农用地转为建设用地,即使是农民建房占用农用地, 也要报经省政府授权的市人民政府批准农用地

6、转用审批手续，但 受到土地利用计划、农民建房用地的面广点多及随机性的影响, 需要大量扎实的工作投入才能办理规X的农民建房用地审批手 续。（三）建设管理缺位越位。一方面是部门和乡管理职责缺位。年以前，国土部门基本上实行的是自收自支财务体制，处于唯钱 管地的状态，出于部门利益追求和生存考虑，忽视和放松了农民 建房用地管理。在实际工作中，乡镇政府履行耕地保护的责任也 不够，在经济发展和耕地保护上，更加倾向于经济发展。同时, 县直相关部门普遍认为农民建房用地是国土部门的事，配合管理 力度不够，加上机构改革后，乡镇国土资源管理人手少且素质参 差不齐，造成了土地XX行为多发。另一方面是村级管理越权或 越位

7、。部分村干部片面理解土地管理相关法律制度，以所有者和 管理者的双重身份，越位行使对集体土地的完全所有权，擅自将 农用地出让、转让、出租用于非农业建设，谋取经济利益，违反 了国家土地用途管理制度，造成了农村用地秩序紊乱。（四）群众法律意识淡薄。由于农村个人建房用地需求的急速增长，群众对国家惠农政策认识不足，以及珍惜保护土地意识 淡薄，不少农民群众思想上存在一些错误观念和不良倾向，助长 了农村个人建房用地随意性，导致农村个人建房用地管理出现了 较为混乱的局面。同时，土地管理法对农民XX用地建房实行只 能拆除的特殊处罚措施，而依法拆除新建房，农民经济损失大， 会产生许多不稳定因素，因而真正拆除的违建

8、房少之又少，XX 成本几乎可以忽略不计，助长了 XX占地XX建设气焰，导致城区及结合部非法哄抢及转让宅基地甚至耕地建房的现象愈演愈 烈。三、加强农民建房用地管理的建议（一）建立齐抓共管的联动机制。目前，国土资源管理已经形成较为完善的制度框架，其中关于农民建房用地管理的一些限 制性、禁止性、程序性的规定也在各级关于宅基地的文件中均有 出现，关键是要加以贯彻落实，并针对出现的矛盾和问题，出台 切合实际具有可操作性的措施。一方面，要加强农民建房用地管 理考核。充分发挥乡镇人民政府在农村宅基地审批中的审核作 用，对各乡镇农民建房用地管理状况实行考核和责任追究。建议 在具政府对乡镇的重点工作综合考核体系

9、中，加入国土资源管理 考核指标，除考核容易留于形式的耕地和基本农田保护外，重点 内容应放在涉及面广的农民建房用地管理上；在乡镇对村级的年 度考核中，也应把农民建房用地管理放在与计划生育、社会治安 同等的位置。另一方面，部门要形成规X农民建设用地管理的 合力。按照国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地 法律和政策的通知的规定，结合农民建房的一些程序性要求, 电力、供水部门凭农民取得的合法建设用地通知书及规划许可证（包括改扩建）通电、通水；房产部门凭土地使用证书和规划许可证办理房屋产权登记；对涉及农民进行经营性建房的，工商税务部门凭合法的土地房屋产权证明办理工商税务登记。（二）大力推行农村建

10、设用地整理。据具土地节约和集约利用研究专题报告显示，到2020年，全县农村居民点整理潜力为14542.8公顷，但农村建设用地复垦整理在我县尚未真正展开,而江浙一带经济发达地区早已尝试并受益。根据国土资源部关 于印发城乡建设用地增减挂钩试点管理办法的通知和省国 土资源厅有关文件的规定，在符合规划的前提下，将若干农村建 设用地地块整理复垦为耕地或农用地后并经国土资源部门验收 后纳入增减挂钩指标储备库，试点市县国土资源部门按照“总量 控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则，使用增减挂钩 指标的新增建设用地不占用土地利用计划指标，不缴纳新增建设 用地有偿使用费和耕地开垦费。在如此政策背景下，建议按

11、照先 易后难的原则，积极推行农村建设用地复垦整理，增加耕地有效 面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，优化城乡建设用 地布局。对新建中心村或居民点所需用地作为村组公共用地，不 承包到各家各户，为农民建房相对集中创造条件；对已分到农户 需调整承包经营权的，可以用复垦新增加的耕地来调整平衡，多 余的耕地村组统一对外发包用于农业生产，农户复垦的拥有优先 承包经营权。（三）加大土地隐形市场整治力度。土地隐形市场非常普遍的一个手段就是利用户口迁移转卖土地，必须采取相应的对策加 以整治。比如对迁入中心城区的农业户口，村组不论什么情况均 不安排宅基地；对迁入城郊和城乡结合部的农业户口，采取限制 措施安排

12、宅基地，由迁出地村组和国土资源所、迁入地村组和国 土资源所共同确认是否符合申请宅基地条件。此外，加强土地价 值明显地区村组干部群众的教育管理，预防土地违规交易。对在 非法转让耕地上新建的小产权房，要组织强有力的专班，从重从 严查处，甚至强制拆除部分影响大的XX建筑，让XX者不仅无 利可图，还要付出高昂的成本，从而震慑和打击隐形交易后XX 用于房地产开发的现象。（四）发挥规划的管控和引导作用。在充分征求公众意见的基础上，尽快实现土地利用总体规划和村庄建设规划的完全对 接，用来控管和引导农民建房。特别是在新农村建设过程中，要 注重发挥项目建设效益，避免重视房屋道路等基础设施建设，轻 视乡风文明、管理XX；重视农业生产条件建设，轻视村庄环境 综合整治，造成只见新房不见新村的现象，发挥项目建设的整体