完善我国公共政策执行机制的思考

1、*作者简介:毛玉楠, 西华师范大学政治学研究所讲师 、 法学硕士, 主要研究中国政治与法治 。(西华师范大学政治与行政学院 四川 南充 637002*公共政策在本质上是国家对社会利益进行权威性分配的方案, 公共政策的执行是指政策被采纳了之后, 将政策内 容付诸实施的过程 。 公共政策执行的效果不仅直接关系到政府的权威性, 政府在民众心中的地位, 也关系到社会公众 的利益与整个社会的和谐发展 。 实践表明, 完善我国公共政 策执行机制, 是克服各种偏差, 保障公共政策有效执行的关 键所在 。 一 、 公共政策作为人类社会特有的一种政治现象, 它伴 随着国家的产生而出现 。 由于其具有明显的跨学科

2、特征, 自 政策科学诞生以来,尽管中外的许多政策科学研究者从自 己的学术背景和研究视角对公共政策的含义进行研究和概 括, 但至今并没有形成一致的看法 。 但是他们的研究为我们 理解和把握公共政策的含义, 还是有益的 。 根据政府在社会发展中地位和现实社会各阶层的要 求, 结合学者们的研究成果, 我们认为:公共政策是政府或 政府有关部门在一定的历史时期, 为达到一定的目标 (比如经济上的协调发展,人民生活水平共同提高;政治上的稳 定; 社会的进步等等 , 经过一定的程序制定的方案和行动计划 。 诸如政府的指示 、 规定 、 会议决议等各种表达政府或 政府有关部门的某种特定意图和行动方案 。 公共

3、政策的本质 “ 是一种直接或间接地对社会利益进行权威性分配的方 案 。”1二 、 执行, 是公共政策从理想成为现实的唯一途径 。 公 共政策的执行就是指政策执行主体通过一定的组织机构, 运用各种政策资源, 采取各种行动, 将政策观念形态的内容 转化为实际效果, 从而使既定的政策目标得以实现的过程 。而能否正确执行 、 规避偏差, 直接决定了公共政策的存在价 值和价值的实现 。 但是,公共政策执行是一个复杂动态过程,加之市场经济对各级行政主体行政效率的要求以及人 们自身利益观念的变化, 导致在现实生活中出现 “ 公共政策执行偏差 ” 现象屡见不鲜 。 一是政策选择性执行, 也称之为政策截留或政策

4、缺损 。 一般发生于执行主体根据自身利益取向将上级的政策 、 指 令 、 命令进行过滤, 对完整的政策进行肢解, 选择性地将有 利于自己的部分政策公布执行,将有可能不利于自身利益 的部分政策隐瞒 、 不作为 。二是政策附加性执行, 也称政策扩大化执行 。 主要指政 策在执行过程中被政策执行者根据自身利益附加了不恰当 的内容, 使公共政策的调整对象 、 范围 、 力度 、 目标超越了原 有的政策要求, 导致政策扩大执行 。 附加的政策往往披上了 “ 与地方特殊性相符合 ” 的合法外衣, 通过 “ 土政策 ” 得以实现 。三是政策敷衍性执行, 也称象征性执行 。 政策执行主体 在政策执行过程中敷衍

5、塞责, 只做表面文章, 并不采取可操 作性的具体措施, 或者采取虎头蛇尾的执行方式, 待风头一 过立马将政策束之高阁, 使得国家政策的执行流于形式 。 四是政策替换性执行, 也称 “ 上有政策, 下有对策 ” 。 在政策执行过程中,当公共政策与政策执行主体的利益发生 冲突时, 执行者或者有意曲解政策本来的精神, 规避政策精神实质, 或者出台新的措施对抗政策, 以维护自身利益 。 五是政策观望性执行 。 国家政策出台后, 执行者或者出于既得利益考虑或者出于谨慎,并不在第一时间对政策展 开执行, 但又摄于公共政策的权威性不得不予执行, 于是便出现行动缓慢, 边执行边观望, 以上行为造成了严重的负面

6、影响 。 就公共政策本身而言, 它使政策的统一 、 连续性中断, 严重损害了公共政策的 严肃性 。 就政治层面而言, 它造成了资源巨大浪费, 既影响了政府公信力,也损害公民参与热情 。 就社会层面而言, 它 使促进社会发展与进步的目标落空 。三 、 公共政策执行是 “ 将政策观念形态的内容转化为实 际效果, 从而实现既定政策目标的活动过程 。” 2由此可见,作为联系理论和现实的桥梁,完善公共政策的执行机制是 保证公共政策的有效执行的关键所在 。第一 、 建立高效的利益平衡机制 政府的主要职能是通过政策的制定和执行为公众提供有效的公共服务和产品, 实现社会经济全面协调发展 。 而维 护公共利益是

7、政府存在运行的基础, 是政府的神圣义务 。 公 共政策从原则上规定着基本的利益格局,而公共政策的执完善我国公共政策执行机制的思考毛玉楠 【 内容摘要 】 公共政策作为人类社会特有的一种政治现象, 在本质上是国家对社会利益进行权威性分配的方案, 关系到社会各 个阶层的利益与社会的和谐发展 。 实践表明, 完善我国公共政策执行机制, 是克服偏差, 保障公共政策有效执行的关键所在 。【 关 键 词 】完善 公共政策 执行机制 2009年 10月 总 第 24卷 社科纵横 新 理 论 版SOCIAL SCIENCES REVIEW 53行是对利益和价值的最直接的配置 。 在市场经济中, 人必然 要追求

8、个人经济利益, 一个有理性的经济人, 必定是效用最 大化的追求者 。 而在政治领域活动的人, 同样是经济人, 都 会遵循经济人的规则 。 因此, 在公共政策的执行过程中, 无 论是政策制定者还是决策的执行者以及目标群体等组织和 团体, 都有追求自身利益最大化的动机和愿望 。 同样, 现代 博弈理论以完全理性人为假设前提,认为在冲突和竞争的 情况下, 相关参加者都遵循最大收益最小损失原则, 即都追 求得到最大的收获, 并把损失减少到最低限度 。公共政策是为了解决公共问题而制定并实施的,它必 然涉及到各方或大或小的利益调整和分配 。 如果公共政策 涉及的各方利益较为趋同, 政策执行就比较容易 。

9、反之, 执 行就会遇到更大的阻力 。 因此, 要使政策得到有效的执行, 就必须充分考虑各方的利益因素 。 政策执行偏差表明, 只有 建立一个利益平衡机制, 即建立一种利益的表达 、 利益评价 和利益整合的机制, 去实现利益的平衡, 才能为政策执行创 造良好的环境; 就不同的政策而言, 利益平衡要针对不同的 利益关联性采取不同的措施, 坚持不同的原则; 同时本着公 平公正的立场, 坚持利益普惠的原则, 实行 “ 损益补偿 ” , 兼 顾各方利益, 当然也要引导人们树立全局观念, 这样才能从 利益的角度减小政策执行的阻力 。第二 、 健全民主参与机制公共政策的民主化是现代社会普遍的政治原则和社会

10、行为准则, 也是提高公共政策执行的基础和保证 。民主参与是实现公民依法介入国家社会政治生活 、 真 正享有管理国家和社会公共事务权利的重要渠道,是体现 民意 、 反映民情 、 提高政策执行民主化水平的根本举措 。 在 现代治理中,只有让人民充分参与到政策执行的各个环节 中, 疏通反馈渠道, 倾听民意, 代表人民群众的根本利益, 获 得人民对政策发自内心的认同和支持,政策才能得到有效 地执行 。 在我国现阶段的公共政策执行中, 健全和完善公民 民主参与机制, 主要包括以下几个方面 。其一, 公众参与执行计划制定 。 执行计划是公共政策执 行的首要环节, 通过公众参与执行计划的制定, 有利于提高

11、公民对公共政策执行的关切度, 有利于公民意愿充分表达 。 可以如通过建立政策执行的听证制度 、 电视电话会议和电 子行政等手段, 广泛听取公众意见, 为优化政策执行计划提 供智力资源, 从而使政策执行计划更具可行性 。其二, 公众参与政策的执行 。 在市场经济条件下, 要更 多地通过行政契约来对政府等公共政策执行主体进行制 约, 这将有助于改变政府既当 “ 运动员 ” 又当 “ 裁判员 ” 的双 重混合角色,实现公民与政府委托代理关系和服务被服务 的良性运作 。 行政契约既有民事行为中的契约精神, 又有公 共政策执行的行政性质,充分体现了民事自治和公民自主 参与精神与主体意识,群策群力,提高公

12、共政策的执行效 率 。 这种行政契约的建立与完善将有助于实现民主行政 、 依 法行政, 有力地防止政策执行的偏差 。其三, 公众参与执行评估 。 公众参与执行评估有利于公 共政策执行信息的反馈和公开,防止政策执行结果的浮夸 与失真,也有利于加强公共政策执行主体的责任追究的力 度和行为监控强度, 防止不良结构的继续恶化 。 公民参与执 行评估主要是公民通过政策执行的社会评价机制,参与政 策执行结果的考核制和执行人员的业绩评价,既保证对公共政策执行评估的公开与公正, 也维护公共政策的权威性 。 第三 、 完善政策执行监督机制科学 、 合理的政策执行监督体系是公共政策有效执行 的必要前提 。 各监督

13、主体缺乏相对独立性, 协同不足, 这是 导致目前我国公共政策执行活动监督不力并造成政策执行 偏差的重要原因 。 针对我国公共政策执行监督体系存在的 “ 漏监 ” 、 “ 虚监 ” 、 “ 难监 ” 等缺陷, 必须从以下三个方面着手 完善公共政策执行监督体系, 形成监督整体合力, 加大监管 的力度 。一是强化各级人大的权力监督 。 “ 严密监督政府的每一 项工作,并对所见到的一切进行议论,乃是代议机构的天 职 。 ” 3我国的代议机构即各级人民代表大会, 其主要职责包 括对政府执行政策的行为实施监督 。 但是在现实生活中, 人 大的监督权在相当程度上还没有得到充分发挥 。 为了强化 人大的监督作

14、用,一是要提高人大代表的监督意识和监督 能力, 二是要建立隶属于各级人大的专门监督机构, 即将目 前的监察部 、 厅 、 局改为监察委员会, 由同级人代会选举产 生, 直接受同级人代会和上级监察委员会领导并对其负责, 从而加强各级人大对政府公共政策执行活动的监督 。 二是强化政府层级监督,充分发挥审计等专职监督主 体的作用 。 针对目前我国专职监督主体受控于行政机关因 而无法形成有效监督的情况, 我们可以借鉴国外的经验, 如 将监察机关独立于行政机关, 直接隶属于国家立法机关, 通 过从从行政机关外部对行政机关及其工作人员进行监察, 保证监察机关的相对独立性和权威性,从而能更好的发挥 对公共政

15、策执行的监督作用 。三是协调各类监督主体, 发挥整体效能 。 目前我国各类 监督主体分散, 缺乏统一协调, 造成了政策执行监督的空白 带和交叉点 。 因此, 建立各类监督主体合作协调机制, 形成 监督合力, 从而实现有效监督公共政策执行, 控制并减少公 共政策执行偏差的出现, 是必然的, 也是可行的 。第四 、 建立健全信息沟通机制信息问题是现代政策资源中的重要方面,也是地方政 府公共政策执行中的一个重要方面 。 现代政府面临的是一 个纷繁复杂 、 日新月异的多元社会, 任何一项政策都不可能 满足所有各面的利益要求,执行过程中尤其是难免出现或 者消极或者抵制的政策执行局面 。 所以, 建立有效的信息沟 通机制, 是地方政府有效执行公共政策的条件之一 。公共政策执行中的信息沟通包括信息的下行 、 上行和 平行三个方面的运动,它对公共政策的执行有着重要的影 响 。 信息下行顺畅, 政令通行, 使政策执行顺利; 信息上行通 顺, 信息反馈及时