行政事业单位内部控制规范

1、行政事业单位内部控制规范行政事业单位内部控制规范目录目录第一章第一章 总则总则第二章第二章 风险评估和控制方法风险评估和控制方法第三章第三章 单位层面内部控制单位层面内部控制第四章第四章 业务层面内部控制业务层面内部控制第五章第五章 评价与监督评价与监督第六章第六章 附则附则第一节第一节 预算业务控制预算业务控制第二节第二节 收支业务控制收支业务控制第三节第三节 政府采购业务控制政府采购业务控制第四节第四节 资产控制资产控制第五节第五节 建设项目控制建设项目控制第六节第六节 合同控制合同控制 行政事业单位内部控制规范（试行）业务层面内部控制o 业务层面内控设计过程业务层面内控设计过程n 梳理单

2、位业务流程、明确业务环节梳理单位业务流程、明确业务环节n 系统分析经济活动风险，确定风险点系统分析经济活动风险，确定风险点n 选择风险应对策略选择风险应对策略n 根据国家有关规定和单位实际情况建立健全管根据国家有关规定和单位实际情况建立健全管理制度理制度n 督促相关工作人员认真执行督促相关工作人员认真执行一、预算业务控制o 预算业务的主要环节预算业务的主要环节n 预算编制（包括内部审批下达）预算编制（包括内部审批下达）n 预算执行（包括追加调整）预算执行（包括追加调整）n 决算编制和绩效评价决算编制和绩效评价o 建立健全预算业务内部管理制度建立健全预算业务内部管理制度n 建立预算业务组织管理体

3、系，明确职责权限，落实责任分建立预算业务组织管理体系，明确职责权限，落实责任分工工n 明确预算业务各环节的工作流程和时间要求明确预算业务各环节的工作流程和时间要求o 预算业务的不相容岗位：预决算的编制和审核，执行和评价预算业务的不相容岗位：预决算的编制和审核，执行和评价(一)预算业务控制预算编制p 单位预算来源于单位实际的经济行为，是根据单位内单位预算来源于单位实际的经济行为，是根据单位内部各项工作任务对经济行为进行合理计划，实现财务对业部各项工作任务对经济行为进行合理计划，实现财务对业务的支撑和管理。务的支撑和管理。p 预算编制的要求：程序规范、方法科学、编制及时、预算编制的要求：程序规范、

4、方法科学、编制及时、内容完整、项目细化、数据准确。内容完整、项目细化、数据准确。预算编制流程(举例) 业务部门业务部门业务部门负责人业务部门负责人或归口部门或归口部门财会部门财会部门预算工作领导小组预算工作领导小组财政部门财政部门部署预算编报工作部署预算编报工作 审核审核 审批审批 审核审核下达预算控下达预算控制数制数分类汇总分类汇总提出预算编制要求提出预算编制要求预算建议数预算建议数预算建议数预算建议数 审批审批预算批复流程(举例) 业务部门业务部门业务部门负责人业务部门负责人或归口部门或归口部门财会部门财会部门预算工作领导小组预算工作领导小组财政部门财政部门分解细化控制数分解细化控制数 审

5、核审核 审批审批 审核审核下达预算控下达预算控制数制数分类汇总分类汇总细化调整细化调整预算建议数预算建议数 审批审批预算执行预算执行p 预算编制的主要风险：业务工作、资产配置与财预算编制的主要风险：业务工作、资产配置与财力支持相脱节力支持相脱节p 预算编制控制措施：预算编制控制措施：n 落实编制责任落实编制责任n 采用有效方法确保预算编制合规、科学采用有效方法确保预算编制合规、科学u 掌握政策掌握政策l 依托信息系统依托信息系统l 依靠专业人员依靠专业人员u 加强部门间沟通协调加强部门间沟通协调预算业务控制预算编制p 预算编制控制措施：预算编制控制措施：n 根据工作任务细化预算编制根据工作任务

6、细化预算编制u 按工作任务的支出规律进行细化按工作任务的支出规律进行细化n 落实审核责任落实审核责任n 内部审批下达内部审批下达预算业务控制预算编制p 预算执行与收支业务、采购业务、资产管理、建设项目管预算执行与收支业务、采购业务、资产管理、建设项目管理、合同管理有密切关系。理、合同管理有密切关系。p 预算执行的要求：根据批复的预算安排各类收支，确保预预算执行的要求：根据批复的预算安排各类收支，确保预算严格有效执行。算严格有效执行。p 预算执行的主要风险：资金收支和预算追加调整随意无序预算执行的主要风险：资金收支和预算追加调整随意无序，存在无预算、超预算支出情况；执行进度不合理。，存在无预算、

7、超预算支出情况；执行进度不合理。（二）预算业务控制预算执行p 预算执行控制措施：预算执行控制措施：n 明确执行方式明确执行方式n 加强对预算执行申请的审核和审批加强对预算执行申请的审核和审批n 明确预算追加调整的范围，严格履行审核和审批手续明确预算追加调整的范围，严格履行审核和审批手续n 加强执行监控，建立预算执行适时分析机制加强执行监控，建立预算执行适时分析机制预算业务控制预算执行额度匹配流程(举例) 业务部门业务部门业务部门负责人业务部门负责人或归口部门或归口部门财会部门财会部门预算工作领导小组预算工作领导小组财政部门财政部门根据批复的预算根据批复的预算编制本部门的月编制本部门的月度资金使

8、用计划度资金使用计划 审核审核 审核审核国库指标额国库指标额度发布度发布国库申报国库申报单位月度资单位月度资金使用计划金使用计划本部门月度资金本部门月度资金使用计划使用计划 审批审批汇总形成单位月汇总形成单位月度资金使用计划度资金使用计划额度分配及额度分配及发布发布预算执行预算执行预算调整流程(举例) 业务部门业务部门业务部门负责人业务部门负责人或归口部门或归口部门财会部门财会部门预算工作领导小组预算工作领导小组财政部门财政部门预算调整预算调整申请申请 审核审核 审批审批国库指标额国库指标额度发布度发布调整申请调整申请 审批审批预算调整预算调整预算执行预算执行 审核审核 是否需财政是否需财政审

9、批审批是是否否14（三）预算业务控制决算与绩效评价p 社会关注点的转变：社会关注点的转变： 资金使用的合法合规资金使用的合法合规 支出的效果支出的效果p 要求：决算真实、完整、准确、及时，强化决算和绩效评要求：决算真实、完整、准确、及时，强化决算和绩效评价结果的运用价结果的运用p 主要风险：主要风险：n不准确、不及时不准确、不及时n没有起到事后控制的作用没有起到事后控制的作用p 决算和绩效评价的控制措施：决算和绩效评价的控制措施：n 加强会计控制加强会计控制n 建立起定期报告和分析制度建立起定期报告和分析制度n 真正建立起分析和评价结果有运用的机制和激励真正建立起分析和评价结果有运用的机制和激

10、励机制，改变超支不罚、节约不奖的局面机制，改变超支不罚、节约不奖的局面预算业务控制决算与绩效评价（一）收支业务控制收入业务控制p 内控中的收入与会计上的收入不完全一致内控中的收入与会计上的收入不完全一致p 要求：要求：n按规定收取、应收尽收，需要上缴的应及时、足额上缴按规定收取、应收尽收，需要上缴的应及时、足额上缴n票款一致票款一致n及时入账及时入账p 风险：风险：n收取过程不规范收取过程不规范n金额不实金额不实n私设小金库私设小金库收支业务控制收入业务控制p收入业务控制措施收入业务控制措施：n建立健全收入内部管理制度建立健全收入内部管理制度n合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保收款合理

11、设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保收款、会计核算等不相容岗位相互分离、会计核算等不相容岗位相互分离n财会部门对收入实施归口管理财会部门对收入实施归口管理n严格执行严格执行“收支两条线收支两条线”管理规定管理规定n建立健全票据管理制度建立健全票据管理制度n加强对收入的分析加强对收入的分析收支业务控制支出业务控制p支出业务的特点：覆盖单位所有部门，涉及所支出业务的特点：覆盖单位所有部门，涉及所有业务有业务；不同类型的支出事项各具特点不同类型的支出事项各具特点p要求：要求：合法、合规、厉行节约、入账及时准确合法、合规、厉行节约、入账及时准确p风险：风险：n支出不符合规定的范围和标准支出不符合规定

12、的范围和标准n存在使用虚假票据套取资金等问题存在使用虚假票据套取资金等问题n资金使用效益低下，浪费现象严重资金使用效益低下，浪费现象严重收支业务控制支出业务控制p控制措施：按照支出的业务特点来选择控制措控制措施：按照支出的业务特点来选择控制措施，强化预算的制约作用施，强化预算的制约作用n建立健全支出业务内部管理制度建立健全支出业务内部管理制度u理清支出的内容构成，确定归口部门理清支出的内容构成，确定归口部门u明确开支范围明确开支范围、开支标准开支标准、所涉及的单据、所涉及的单据u理顺申请、审核审批、借款及报销等流程理顺申请、审核审批、借款及报销等流程u明确审核责任、审批权限明确审核责任、审批权

13、限收支业务控制支出业务控制p控制措施：控制措施：n合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保支合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保支出申请和内部审批、付款审批和付款执行、业务经办出申请和内部审批、付款审批和付款执行、业务经办和会计核算等不相容岗位相互分离和会计核算等不相容岗位相互分离n落实业务部门和归口部门的事前审核责任，落实业务部门和归口部门的事前审核责任，要求按要求按照规定的照规定的审批权限审批权限进行审批进行审批n财会部门加强对单据的审核财会部门加强对单据的审核n加强会计核算和归档控制加强会计核算和归档控制n做好支出业务的分析和报告做好支出业务的分析和报告收支业务控制债务业务控制p

14、债务业务的主要风险：债务业务的主要风险：无力偿还本息的财务风险无力偿还本息的财务风险p控制措施：控制措施：n建立健全债务内部管理制度建立健全债务内部管理制度n明确债务管理岗位的职责权限，不得由一人办理债明确债务管理岗位的职责权限，不得由一人办理债务业务全过程务业务全过程n充分的事前论证，领导班子集体研究决定充分的事前论证，领导班子集体研究决定n加强债务业务日常管理加强债务业务日常管理n做好评价和分析工作做好评价和分析工作2022-1-1422三、政府采购业务控制三、政府采购业务控制1. 政府采购业务控制目标政府采购业务控制目标2. 政府采购预算与计划管理政府采购预算与计划管理3. 政府采购活动

15、的管理政府采购活动的管理4. 政府采购项目的验收政府采购项目的验收5. 政府采购业务质疑投诉答复管理政府采购业务质疑投诉答复管理6. 政府采购业务的记录控制政府采购业务的记录控制7. 政府采购业务安全保密的控制政府采购业务安全保密的控制（一）一）采购预算的编制与审批采购预算的编制与审批预算预算政府采购项目没有列入财政预算政府采购项目没有列入财政预算政府采购项目没有按照批准的采购预算执行政府采购项目没有按照批准的采购预算执行政府采购项目超过预算定额政府采购项目超过预算定额风险分析风险分析坚持预算控制计划，计划控制采购，采购控制支付坚持预算控制计划，计划控制采购，采购控制支付采购预算的编制与审核采

16、购预算的编制与审核政府采购预算上报审批政府采购预算上报审批管控措施管控措施采购计划的编制与审批采购计划的编制与审批采购计划采购计划缺乏采购计划，不利于开展采购工作缺乏采购计划，不利于开展采购工作采购计划与预算脱节，影响采购资金安排采购计划与预算脱节，影响采购资金安排采购方式不合理，规避公开招标采购方式不合理，规避公开招标风险分析风险分析采购计划编制控制采购计划编制控制采购计划审核控制采购计划审核控制采购计划审批控制采购计划审批控制管控措施管控措施（二）采购需求申请与审核算（二）采购需求申请与审核算采购单位的采购需求不真实、不准确采购单位的采购需求不真实、不准确采购需求带有明显的倾向性和排他性采

17、购需求带有明显的倾向性和排他性风险分析风险分析采购需求登记与上报采购需求登记与上报需求单位负责人复核需求单位负责人复核采购归口部门审核采购归口部门审核管控措施管控措施（三）政府采购方式的选择（三）政府采购方式的选择化整为零或者以其他方式规避公开招标采购，甚至是化整为零或者以其他方式规避公开招标采购，甚至是采购单位和供应商之间串通舞弊。采购单位和供应商之间串通舞弊。风险分析风险分析采购单位对采购方式的确定采购单位对采购方式的确定归口部门审核对采购方式的审核归口部门审核对采购方式的审核管控措施管控措施（四）政府采购信息的发布（四）政府采购信息的发布单位招标投标信息中以不合理条件限制或者排斥潜在单位

18、招标投标信息中以不合理条件限制或者排斥潜在投标人投标人政府采购信息不真实、虚假或者欺诈内容政府采购信息不真实、虚假或者欺诈内容风险分析风险分析单位内部对招标文件、中标公告的审核单位内部对招标文件、中标公告的审核采购需求单位的确认、本单位负责人的审批采购需求单位的确认、本单位负责人的审批在指定的媒体上全面、及时地公布在指定的媒体上全面、及时地公布管控措施管控措施（五）政府采购项目的验收（五）政府采购项目的验收验收标准不明确、验收程序不规范，可能造成账实不符，验收标准不明确、验收程序不规范，可能造成账实不符，采购物质损失。采购物质损失。风险分析风险分析组织验收小组对采购合同的履约结果进行验收。组织

19、验收小组对采购合同的履约结果进行验收。采购合同的验收方式。采购合同的验收方式。验收结束后，验收小组出具验收报告并签字加盖公章。验收结束后，验收小组出具验收报告并签字加盖公章。管控措施管控措施（六）政府采购业务质疑投诉答复管理（六）政府采购业务质疑投诉答复管理缺乏质疑投诉渠道与程序，可能影响单位声誉。缺乏质疑投诉渠道与程序，可能影响单位声誉。风险分析风险分析制定政府采购业务质疑投诉答复的制度与程序。制定政府采购业务质疑投诉答复的制度与程序。明确相关岗位在对政府采购业务质疑投诉答复中的职责。明确相关岗位在对政府采购业务质疑投诉答复中的职责。对政府采购业务质疑投诉答复过程建立完整的文档记录。对政府采

20、购业务质疑投诉答复过程建立完整的文档记录。管控措施管控措施（七）政府采购业务的记录控制（七）政府采购业务的记录控制对政府采购业务记录缺乏有效控制，可能导致采购信息对政府采购业务记录缺乏有效控制，可能导致采购信息缺失，影响采购信息的真实性与准确性。缺失，影响采购信息的真实性与准确性。风险分析风险分析 做好采购文件的分类、建档保管工作。做好采购文件的分类、建档保管工作。 将政府采购合同副本报同级政府采购监管部门和有关部门备案。将政府采购合同副本报同级政府采购监管部门和有关部门备案。 采购文件的保存期限为从采购结束之日起至少保存十五年。采购文件的保存期限为从采购结束之日起至少保存十五年。 定期对政府

21、采购业务信息进行分类统计，并在内部进行通报。定期对政府采购业务信息进行分类统计，并在内部进行通报。管控措施管控措施（八）政府采购业务安全保密的控制（八）政府采购业务安全保密的控制对涉密政府采购项目信息保护不当，导致单位或国家利对涉密政府采购项目信息保护不当，导致单位或国家利益受损。益受损。风险分析风险分析 建立涉密政府采购项目信息的管理制度。建立涉密政府采购项目信息的管理制度。 对于涉密政府采购项目，明确非经允许，与该项目无关人员不得对于涉密政府采购项目，明确非经允许，与该项目无关人员不得接触或了解该项目相关信息。接触或了解该项目相关信息。 对于涉密政府采购项目，签订保密协议或者在合同中设定保

22、密条对于涉密政府采购项目，签订保密协议或者在合同中设定保密条款，明确保密责任与业务。款，明确保密责任与业务。管控措施管控措施2022-1-1432四、资产控制四、资产控制1. 资产管理资产管理2. 货币资金控制货币资金控制3. 实物资产控制实物资产控制4. 无形资产控制无形资产控制5. 对外投资控制对外投资控制2022-1-14331.1.资产管理资产管理o行政事业单位国有资产的管理实行国家统一所有，政府分级监管行政事业单位国有资产的管理实行国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制。，单位占有、使用的管理体制。o建立健全资产内部管理制度建立健全资产内部管理制度n单位应当对资产实行分

23、类管理，建立健全资产内部单位应当对资产实行分类管理，建立健全资产内部管理制度管理制度o合理设置资产管理岗位合理设置资产管理岗位n单位应当合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限单位应当合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保资产安全和有效使用。，确保资产安全和有效使用。2022-1-14342.2.货币资金控制货币资金控制n不相容岗位相互分离不相容岗位相互分离n印鉴章管理印鉴章管理n银行账户管理银行账户管理n货币资金核查控制货币资金核查控制2022-1-14353.3.实物资产控制实物资产控制n分工与授权控制分工与授权控制n取得和验收控制取得和验收控制n使用和维护控制使用和维护控制n处置与转移控

24、制处置与转移控制2022-1-14364.4.无形资产控制无形资产控制n无形资产的取得和验收无形资产的取得和验收n无形资产的使用和保全无形资产的使用和保全n无形资产处置无形资产处置2022-1-14375.5.对外投资控制对外投资控制n对外投资的岗位设置对外投资的岗位设置n对外投资的决策机制对外投资的决策机制n对外投资的日常监控对外投资的日常监控n对外投资的处置对外投资的处置n对外投资的监督检查对外投资的监督检查2022-1-1438五、建设项目控制五、建设项目控制1. 建设项目控制流程与目标建设项目控制流程与目标2. 建设项目管理总体要求建设项目管理总体要求3. 工程立项工程立项4. 工程设

25、计与概预算工程设计与概预算5. 工程招标工程招标6. 工程建设工程建设7. 工程竣工验收工程竣工验收2022-1-1439建设项目控制流程与目标建设项目控制流程与目标n建设项目概念建设项目概念n建设项目控制流程建设项目控制流程n工程立项工程立项n工程设计与概预算工程设计与概预算n工程招标工程招标n工程建设工程建设n工程竣工验收工程竣工验收n建设项目控制目标建设项目控制目标（一）工程立项（一）工程立项建设项目管理建议书不合规、不完整；建设项目缺乏建设项目管理建议书不合规、不完整；建设项目缺乏可行性研究，管理评审流于形式；决策失误或项目未可行性研究，管理评审流于形式；决策失误或项目未经适当审批或超

26、越授权审批，可能造成单位资产损失经适当审批或超越授权审批，可能造成单位资产损失或资源浪费或资源浪费风险分析风险分析明确决策程序明确决策程序确保有效执行确保有效执行管控措施管控措施（二）工程设计与概预算（二）工程设计与概预算在初步设计阶段，设计单位未达到相关资质要求，初在初步设计阶段，设计单位未达到相关资质要求，初步设计出现较大疏漏，设计方案不合理；步设计出现较大疏漏，设计方案不合理；在施工图设计阶段，工程造价信息不对称，概预算脱在施工图设计阶段，工程造价信息不对称，概预算脱离实际，技术方案未能有效落实。离实际，技术方案未能有效落实。风险分析风险分析设计单位选择程序和标准控制设计单位选择程序和标

27、准控制设计方案审核设计方案审核概预算控制概预算控制管控措施管控措施（三）工程招标（三）工程招标招标人未做到公平、合理，逃避公开招标，指定单位招标人未做到公平、合理，逃避公开招标，指定单位设置资格条件、评标规则等；招标人与投标人串通，设置资格条件、评标规则等；招标人与投标人串通，存在暗箱操作或商业贿赂等舞弊行为；投标人与投标存在暗箱操作或商业贿赂等舞弊行为；投标人与投标人私下合作围标；开标不公开、不透明。人私下合作围标；开标不公开、不透明。风险分析风险分析招标程序控制招标程序控制项目标底编制与审核项目标底编制与审核评标程序控制评标程序控制中标结果控制中标结果控制管控措施管控措施（四）工程建设（四

28、）工程建设任意压缩工期、盲目赶进度；质量、安全监管不到位，任意压缩工期、盲目赶进度；质量、安全监管不到位，现场控制不当、项目变更审核不严格；工程物质采购、现场控制不当、项目变更审核不严格；工程物质采购、收发、保管、记录不完整；工程监理不到位；建设项收发、保管、记录不完整；工程监理不到位；建设项目价款结算管理不严格，价款结算不及时。目价款结算管理不严格，价款结算不及时。风险分析风险分析监理控制监理控制进度价款支付控制进度价款支付控制资金使用控制资金使用控制工程物质采购、验收和付款控制工程物质采购、验收和付款控制项目变更控制项目变更控制管控措施管控措施（五）工程竣工验收（五）工程竣工验收竣工验收不

29、规范，质量检验把关不严竣工验收不规范，质量检验把关不严虚报项目投资完成额、虚列建设成本或隐匿结余资金虚报项目投资完成额、虚列建设成本或隐匿结余资金建设项目未及时结转建设项目未及时结转风险分析风险分析竣工决算编制控制竣工决算编制控制竣工决算审核控制竣工决算审核控制竣工决算审计控制竣工决算审计控制竣工验收控制竣工验收控制会计核算与档案管理控制会计核算与档案管理控制后评估控制后评估控制管控措施管控措施2022-1-1445六、合同控制六、合同控制1. 合同控制的总体要求合同控制的总体要求2. 合同订立合同订立3. 合同履行合同履行4. 合同结算合同结算5. 合同登记合同登记6. 合同纠纷管理合同纠纷

30、管理2022-1-14461.1.合同控制的总体要求合同控制的总体要求n合同控制的重要性合同控制的重要性n合同管理流程合同管理流程n合同管理的总体要求合同管理的总体要求n完善合同管理制度完善合同管理制度n明确岗位设置与职责分工明确岗位设置与职责分工n统一归口与分级授权管理统一归口与分级授权管理n考核与责任追究考核与责任追究2022-1-14472.2.合同订立合同订立n合同调查合同调查n合同谈判合同谈判n合同拟定合同拟定n合同审批合同审批n合同签署合同签署2022-1-14483.3.合同履行合同履行n合同履行时的控制合同履行时的控制n补充、变更或解除合同时的控制补充、变更或解除合同时的控制4

31、.4.合同结算合同结算未按合同规定期限、金额或方式结算并支付未按合同规定期限、金额或方式结算并支付未审核合同条款直接办理结算业务或未按照合同条款未审核合同条款直接办理结算业务或未按照合同条款履约，财务部门仍对其付款履约，财务部门仍对其付款合同付款未经相关负责人审批合同付款未经相关负责人审批风险分析风险分析财会部门应当在审核合同条款后办理结算业务财会部门应当在审核合同条款后办理结算业务未按合同条款履约或应签订书面合同而未签订的，财未按合同条款履约或应签订书面合同而未签订的，财会部门有权拒绝付款，并及时向单位有关负责人报告会部门有权拒绝付款，并及时向单位有关负责人报告财务结算系统与合同控制信息系统应实现数据对接财务结算系统与合同控制信息系统应实现数据对接管控措施管控措施5.5.合同登记合同登记合同档案不全；合同缺乏统计、分类和归档，导致合合同档案不全；合同缺乏统计、分类和归档，导致合同遗失或毁坏；未对合同订立、履行、变更和终结等同遗失或毁坏；未对合同订立、履行、变更和终结等情况进行记录，导致合同纠纷无法处理；合同泄密情况进行记录