浅论对外地劳动力的管理和控制

1、浅论对外地劳动力的管理和控制上海外来流动人员现状分析 进入90年代以来，上海外来流动人口的增长趋势十分明显，1988年有外来流动人员125万，1993年281万，1997年出现小幅下降，减少为276万，但2000年第五次人口普查资料显示，近期重新回升并增加到387万。上海现有户籍人口1300多万，外来人员数量已经相当于户籍人口的2/5，形成了相当大的规模。 外来流动人口中，从事经济活动半年以上的外劳力有284.2万，占73.3%，其中专业技术人员10.8万，占3.8%，农林牧副渔业20.7万，占7.3%，制造加工业73.5万，占25.8%，建筑施工人员55.5万，占19.5%，商业餐饮等服务业

2、92.1万，占32.4%，其他职业不明人员31.7万，占11.2%（见图1）。外来流动人口73.3%的劳动参与率，远远高于本市居民劳动参与率，充分说明外来人口外出的主要目的是务工经商。本市劳动密集型加工制造、城市建筑、餐饮服务、市场摊贩、生活设施维修等劳动强度大或非正规部门的从业人员，绝大部分是外来流动人员。 外来流动人员的年龄结构非常轻。284.2万外劳力中，基本上以35岁以下的青年劳动力为主，有208万，占73.2%，比户籍劳动力高32.1%（户籍劳动力为41.1%，第五次人口普查10%抽样调查数据）；35岁以后，随着年龄增加，人数呈明显下降趋势，35岁到39岁35.3万人，占12.4%，

3、40岁以上40.93万人，占14.4%，从某种意义上说，与本市劳动力从年龄上形成一定互补关系（见图2）。他们多集中居住在城乡结合部地区，以浦东、宝山、闵行、长宁、等边缘地区最多，占60%以上。在沪居住时间有延长趋势，居住半年以上五年以下的177.1万人，占62.3%，居住五年以上的47.6万人，占16.7%。 外劳力学历状况令人担忧，小学、初中文化水平244.6万人，占86.1%，85%以上是农民工，对工作、居住环境要求很低，往往只要赚钱（或能生存）都去做，就业领域广，就业方式五花八门，有些行业或地域的岗位已基本上被外来流动人员占据，如菜场、果品市场、小商品市场及市场“裙带”地区，80%以上是

4、外来人员。 庞大的外来人员群体，一方面为本市社会经济发展作出了贡献，另一方面由于数量及结构不合理，也产生了不少问题： （1）对本市就业形成不可忽视的压力。单位使用外劳力，每月支付工资一般在400元左右，这个价格与外劳力来源地的工资水平相比，已经比较高了，而单位招用本市劳动力，价格至少是外劳力的1.5-2倍。两类人群的价格悬殊，使外来人员在那些对劳动力素质要求低、劳动强度大、薪资较低甚至带有一定危险性的职业领域，形成与本市劳动力竞争的绝对劣势。同时，外省市农村劳动力基本上处于无限量供给状态，走掉一批还会新来一批，过量涌进的结果是造成外劳力和本市劳动力之间、外劳力之间的恶性竞争，压低劳动力价格，导

5、致本市劳动力市场上价格失控，影响劳动者就业。 （2）严重干扰劳动力市场秩序。由于供大于求，正常的务工渠道无法实现供求之间的平衡，针对过剩的外劳力供给，本市产生了大量非法劳务中介机构，这些机构抓住外来人员急于寻找工作的心态，利用私营企业、个体工商户减少成本的动机，靠“一桌一椅一电话”，非法中介外来人员，不但严重损害外来人员的合法权益，造成社会隐祸，而且严重干扰劳动力市场正常运行。 （3）影响本市城市建设、社会治安和市容市貌。据第五次人口普查统计，本市人口密度高达2588人/平方公里，是北京市的3.1倍，天津市的2.9倍，全国平均数的19.9倍，高居全国之首。中心城区人口更密，每平方公里达到239

6、44人，其中黄浦区46296人，卢湾区40859人，比纽约曼哈顿地区、巴黎市区高3000多人，比东京都市区高1万多人。人口的过度集中，加大了城市基础建设和管理的难度。本市一些市容市貌“脏乱差”的地区，往往是外来人员的聚集地，这些场所由于管理薄弱，往往滋生出各种违法乱纪的现象，比如制贩假、刑事犯罪等，严重影响社会治安和社会稳定。 二、当前外劳力管理体制的利弊分析 当前外劳力管理可分为三大块，一是人事行政部门，主要管理本科以上学历、中级以上职称人员；二是建筑行政部门，主要管理外省市建筑成建制进沪施工队伍；三是劳动保障行政部门，主要管理单位用工及散落在城市社区的就业人员。由于劳动保障行政部门管理面最

7、广、人数最多，也最具有代表性，这里仅对其管理体制作出讨论。 经过近十年的积累，上海劳动保障系统已基本建立起了以就业证管理为核心、劳动合同和劳务合同双轨制管理为主要内容的外劳力管理体制，出台了上海市单位使用外地劳动力管理规定、外地驻沪劳务输出办事机构管理试行办法、关于进一步加强本市外来人员就业管理的意见等一套较为完善的法律法规体系和立法机制，形成了较好的制度环境。但是，已建立起来的制度系统在实施上却并不完全到位，而出现所谓“规则空置”现象。分析起来，可能主要有以下原因： （一）管理目标定位 当前，开展外劳力管理的根本原则是“本市劳动力优先就业”，也就是说，管理外劳力的主要目的是为了外劳力不影响本

8、市劳动力就业。从本市严峻的就业形势看，这是一个必需的、正确的决策方向。但在操作层面上，由于外劳力已经达到了庞大的规模，在不能与本市劳动力管理并轨的情况下，其本身的就业程式和规则也需要有一套约束机制和一个管理模式。这样，自觉不自觉中，本市外劳力管理形成了“促进本市劳动力就业”、和“促进外劳力规范、有序就业”的双重管理目标，且政府部门往往对本市劳动力就业强调的比较多，操作中“促进本市劳动力就业”的目标明显优于“促进外劳力规范、有序就业”而成为首要管理目标。 然而，本市的客观现实是，本市劳动力由于观念、收入、上班路程、工作强度等一系列原因，对“本市劳动力优先”政策下派生的就业岗位并不十分珍惜。在“单

9、位需要招聘外劳力的，必须先到本市公益性职业介绍所”政策实施的前两个月（这两个月没有规定单位必须从应聘人员中录用相应比例），单位上网招聘17476多个岗位，只有1171多个本市劳动力前来报名，最后单位仅录用9人这一事例，从某个侧面说明了这一问题。同济大学等单位也反映，现在使用外劳力的岗位换了本市劳动力，做不了一个月准“跑人”，也是这一结果的体现。从外劳力结构看，部分工作并不冲突。如果这种管理目标造成的结果仅仅是很少的本市劳动力替代了外劳力，也没什么可争议的，问题在于多年来对这一目标的坚持，造成外劳力管理的无序和混乱。按今年发放就业证的最新数据85万外劳力计算，纳入劳动保障行政部门管理的外劳力只占

10、全市外劳力总数的30%，即使扣除人事和建筑部门“割掉”的两块儿，管理人数也只占应纳入管理数的50%。 （二）“条块结合”的管理体制 “条块结合”产生的主要问题是实施一体化的“就业证”规范管理要求与纵向管理职能分工的不整合。“就业证”作为劳动保障部门实施规范化外劳力管理的基本手段之一。按照规定，来沪“打工者”在找到工作单位后，单位必须在15天内为“打工者”申领“就业证”，缴纳外劳力管理费等相关费用。这种管理办法的基本制度安排，实施的基本条件是必须实施网络式的管理，实现相关功能的一体化。但是，目前劳动保障部门的“条条”和“块块”关系，掺合着部分部门利益，却一定程度上造成了功能分割，使得制度执行的连

11、续性被阻断。 本市外劳力管理系统在市和区县两级政府领导下，主要由三部份构成，第一是市劳动保障局，第二是区县劳动局，第三是街道、乡镇劳动服务所或办事处。三部份的基本关系是，市劳动保障局对区县劳动局为业务指导关系，而无直接领导关系；街道、乡镇劳动服务所则隶属街道办事处或乡镇政府，在业务上完全独立。而在各部份之间的管理权限上也有划分，市局管理市属大型企业，区县局管理区县属企业和属地内市属企业（后者2001年由市委托区县操作），街道、乡镇服务所则受区县委托管理散落在社区的就业人员。这样一种管理权限分割的局面严重制约了制度的操作，无法形成与外劳力强流动性相适应的运转有序的管理系统，也使得劳动保障管理部门

12、一方面难以实现常规化的规范管理，另一方面又难以实现政府职能部门应有的市场宏观调控，直接表现是制度实施的软弱和效率低下。劳动监察中多次发现，用工单位存在外劳力“少报多用”、“收费不发证”现象，如2001年6月外劳力专项监察统计，所检查的1712户使用外劳力单位中，存在各种问题的730户，占检查单位总数的42%；实际使用外劳力79395人，其中经批准使用的53871人，占实际使用人数的68%；未办理就业证（或正在申请办理）人数34000多人，占批准使用总数的63%；擅自招用（含少报多用）外地劳动力7468人，占总数的10%。 （三）双重目标下政府主导型管理方法 从以上分析也可以看出，在双重约束下目

13、标下，本市外劳力管理表面上十分强调市场的调节、调控作用，但实际上还是主要以政府强制性规定，如部分工种限制使用外劳力、上网招聘必须在本市应聘人员中录用相应比例等为主要约束手段，法律和经济手仅能称作辅助手段，这里，我们将这种管理办法简称为“政府主导型管理”。 在我国社会尚处在转型阶段，社会主义市场经济制度、经济秩序尚处在建设过程中，且中西部发展十分不平衡的前提下，相对发达的东部沿海地区适当采用行政手段宏观调控外劳力，是政府必要的选择。但是，随着经济改革的深入和加入WTO，市场将会越来越开放，市场机制将在资源配置中发挥越来越大的作用，劳动力资源作为劳动力市场的重要组成部分，流动将是不可阻挠的趋势。政

14、府主导型管理外劳力管理的结果，要么是花费巨额成本，要么是“规则空置”，管理效率低下。北京、上海等省市原来普遍推行的工种分类管理办法落空，便是证明。今年本市将工种分类管理压缩为控制五类工种使用外劳力后，效果稍微好了一点儿，但据实地考察，除非有组织地进行顶岗，清退外劳力的岗位真正被本市劳动力顶上去的，并非象想象的那么乐观。 三、加强外劳力管理与控制的思考 （一）重新思考和设置管理目标 考虑上海产业结构调整力度大、下岗失业人员较多的现实，外劳力管理应当“促进外劳力规范、有序就业”和“促进本市劳动力优先就业”双重目标举头并进，但在两个目标的优先顺序上可以做适当调整，应该把“促进外劳力规范、有序就业”放

15、在首位，在把外劳力“管好”的基础上来考虑通过“腾岗”、“清岗”促进本市劳动力就业，从而实现把外劳力“管住”的最终目标。这样做起码可以避免以下两个问题： 一是避免怕影响本市劳动力就业而放弃外劳力管理机会。前几年本市外劳力管理人数一直徘徊在35万左右，远比北京和广州管理的人数少，最深刻的原因恐怕就在于此。今年初将管理目标向扩大外劳力覆盖面调整后，收到了初步效果，但尚未从根本上扭转管理局面。 二是避免影响企业正常生产经营活动。先“促进外劳力规范、有序就业”，摸清外劳力就业的情况，然后根据本市劳动力的岗位需求，一个一个地清退，确保企业生产经营岗位上有工人，是促进双重管理目标有效实施的唯一途径。今年本市

16、对就业困难对象进行摸底，全面调研他们的岗位需求，年底对“五类禁止使用外劳力岗位”清退工作进行调整，允许先有“顶岗人”后清退等举措，都是非常好的方向，为调整外劳力管理目标打下了的基础。 （二）管理中心进一步下移，充分发挥基层管理力量的作用 根据管理工作需要，从去年开始，本市已经把部分市属单位委托给区县劳动部门管理，但从政策规定看，区县属用工单位的管理权限并没有下移，依然掌握在区县劳动部门手中。在这种制度安排下，要实现网络化管理，一个思路是无限量增加区县劳动部门外管力管理力量，另一个思路是将管理权限适当下放给街镇。目前，区县外劳力管理部门多的十几人，少的只有二三人，无限量增加管理人员因受到机构改革

17、等一系列政策性因素限制，显然是不可能的，那么唯一的选择只有将管理权限适当下放，把大量具体的事务性工作交给基层同志，市和区县劳动部门主要负责制订“游戏规则”和监督“游戏规则”的实施。这样做，将会有利于外劳力管理工作效率和质量进一步提高。部分地域比较大的区县，如浦东新区、闵行将乡镇企业下放给街镇管理，充分发挥街镇社区保安队劳动监督分队的作用，已经收到了比较明显的效果。 当然，在将一般权力下放和充分调动基层工作灵活性和积极性的同时，要加强监督和奖罚机制，这样才能做到效率和公平兼顾。 （三）建设市场，完善法规，逐步建立市场主导型的管理机制 经过20多年的改革开放，对外来劳动力，沿海城市无论承认与否，都

18、必须真正将他们视为社会结构的有机群体，而不是视作“招之即来，挥之即去”的边缘群体，这样，一个更具开放性和吸纳能力的劳动力大市场体系，是保证本市城市社会经济持续发展的必备条件。 特别是随着入世以后政府职能的转变，政府应从侧重管理到更多地提供服务，在劳动力市场上也同样如此。比如当前在政府控制下提供劳动力供需渠道就存在明显不足，因为没有完全开放的外劳力市场，企业无法及时地对希望招用的外劳力进行对比、挑选，对有就业需求的外劳力来说，因处于信息不完全的劣势地位，就业时也十分较盲目，双方交易成本都很高。而从世界发达国家的历程看，经济发展是不能承受一个自由放任的无序市场所带来的高结构成本的，而要求一个规则明晰、运行规范的有序市场。 因此