管理-制度芬兰养老保障制度的考察与启示

1、芬兰养老保障制度的考察与启示养老保障制度是社会保障体系中的重要内容，对国家经济发展和社会稳定 具有重要作用。作为典型的北欧福利国家，芬兰的社会福利保障体系比较完善， 其养老保障制度对我国养老保障制度的改革与发展具有一定的借鉴意义。一、芬兰的养老保障制度（一）芬兰养老保障制度的主要内容 芬兰有两种相互补充的养老金体系，一种是与就业时收入相关的养老金体 系；另外一种是与在芬兰居住的时间相关的国家养老金体系。 两种体系都包括了 为应付可能的意外情况的退休福利。具体包括晚年 / 早期晚年养老金、无劳动能 力养老金/康复津贴、个别提前退休养老金 （1944 年前出生人员） 和失业养老金 （ 1950 年

2、前出生人员）。另外，与收入相关的养老金体系里还有针对局部残疾和部分时间工作人员的 养老金规定。 自雇佣的农民则还有一系列单独的退休规定。 其它类似的与收入相 关的养老金福利还包括诸如： 有意外事故保险、 汽车保险和军事行动伤害保险等 情况下的法定特别补偿金。芬兰的社会保障局负责国家养老金保障，还负责保障包括国家晚年养老金、 无劳动能力养老金、 失业养老金中的儿童抚养补贴、 退休人员住房和照顾津贴及 军队退伍人员的供应等。1、与收入相关的养老金在芬兰， 与收入相关的养老金不仅与公共和私人收入有关， 而且与自雇佣的 收入也有关。所有就业人员及自雇佣人员都在与收入有关的社会保障体系之内， 其所上保险

3、都受与收入相关的法律保护。 芬兰养老保险中心包括一个就业合同登 记处，所有在此处登记的合同受就业养老保险法、临时就业养老法、 自由职业者 养老保险法、海员养老保险法的保护， 自雇佣人员受农民养老保险法的保护， 半 时工作人员也有养老保险法案的保护。在公共部门就业人员的养老保险覆盖了政府、 市政当局、 教会和其它在公共 法律下的特定实体。与收入相关的养老金的数量取决于可领退休金的收入的数量以及工作的年 限。一个人的全部养老金包括他在芬兰以外国家工作期间的养老金。但 23 岁以 前参加工作的时间一般不予考虑。可领取退休金的收入取决于过去 10 年间在每 一种工作岗位上的基本工资。 半时工作人员和临

4、时工人员的退休金收入取决于所 有职业生涯中的收入。对于每位单独的退休人员， 领取与收入相关的养老金总额的上限， 一是可领 取养老金的最高月收入 60%（私企部门退休人员） ，二是也可领取工作或者半时 工作人员的一年收入总和的 66% （公共部门退休人员）。根据意外保险法或者汽 车保险法， 如果就业者在重新寻找工作期间享受与收入相关的失业津贴、 职业训 练津贴、成人再就业津贴或者无收入补偿， 那么他就可能同时享受与收入相关的在芬兰，就业者年龄达到 58 岁或者从全时工作转为部分时间工作的人员， 可以领取法定的与收入相关的养老金之下的可支付的部分时间养老金， 但不能同 时领取其它法定的个人养老金。

5、部分时间工作要求每周工作时间必须减少到 16-28 小时以内。部分时间养老金的数量是部分工作收入与正常收入之间差额的 50% 。2、无劳动能力养老金无劳动能力养老金是指对无能力工作人员的补偿， 也就是说一个人无法从事 有效的工作，而不是对实际的疾病或残疾的补偿无劳动能力养老金在国家养老保险和与收入相关的养老保险的双重体系下 支付。在各自的体系内，两个体系对于无劳动能力的定义有轻微的差别。在芬兰，当疾病导致残疾时， 第一步通常是申请疾病补贴， 只有在此基础上， 如果疾病持续不好， 然后才能申请无劳动能力养老金。 日常补贴支付根据健康保 险法进行，也就是说，疾病补贴为因某疾病而失去收入提供补偿。它

6、向 16 岁到 64 岁因疾病而无法从事其正常工作或者其它类似工作的人提供。芬兰社会保障局负责对疾病补贴申请者的病情恢复情况进行评估， 而且在补 贴提供了 60 天之后必须进行。然而，并不是每个人都享有疾病补贴，由于收入 不同，补贴只能够按最小的比率支付。 既便如此， 受国家养老保险法保护的无劳 动能力养老金也一般要等一个时期的最小健康补贴支付完毕之后才能给付。 除非 是 15 岁之前就失去劳动能力并且在 16 岁以后一定会被无劳动能力养老金体系 接受的情况。根据芬兰国家养老金的规定， 下列失去劳动能力的人员可领取无劳动能力养 老金：其它各种养老金及补助达不到国家最低养老金标准的； 居住在芬兰

7、享受最 低居住保障的；年满 16 岁至 64 岁并且患有疾病，影响到其赖以生活的正常工 作或在自己家庭里的工作（对于 60 岁以上人员有无工作能力的评估，会根据职 业环境设置不同的重点条件来确定） ；永久失明、失去行动能力或者需要专门照 顾的人员。在提出申请无劳动能力养老金时， 通常依据医生的证明来确定申请者是否具 有劳动能力。 包括申请者的年龄在内的重要因素也会被考虑在内， 例如申请者的 职业、受教育及培训情况、居住地、寻找其他适宜工作的机会和可能性等等。在确定无劳动能力养老金的申请时， 社会保障局会根据对申请者康复希望的 有关评估和鉴定。 如果申请被拒绝， 申请者应根据指导进行适当的康复治

8、疗或其它服务或者被建议去申请失业福利。对接受者来说，国家养老金体系下规定的无劳动能力养老金的支付数量取决 于在与收入相关的养老金体系下的数量以及接受者享有的其它养老金收入。同 时，无劳动能力养老金数量还会根据接受者在芬兰居住时间的长短来调整。 为了 对全额无劳动能力养老金进行资格确认， 在 16 岁和领取养老金之间的这段时间， 必须有 80% 以上的时间居住在芬兰。居住时间越短，养老金数量相应地越少。 21 岁之前就失去劳动能力并是在芬兰居住期间失去的，可以领取全额养老金。在与收入相关的养老金体系中， 无劳动能力养老金的数量与申请者工作经历 的长短有关，也与开始失去劳动能力和正常的可领取养老金

9、的年龄之间的间隔有 关，在失去劳动能力之前，申请者还必须至少完整地工作达 12 个月以上。在芬兰，要享受无劳动能力养老金， 申请者必须有疾病并因此无法养活自己。 唯一的例外是针对那些 100% 失去视觉或行动能力的。 不过，对那些不属于上述 两种情况的人允许有少量的收入。但是，如果申请者的收入被认定足够养活其生活， 那么就会停发其无劳动能 力养老金。 芬兰法律设定了早期退休金和失业养老金享受者的允许收入限度， 但 对于无劳动能力养老金享受者， 没有专门的收入限定。 享受完全无劳动能力养老 金的人员如果找到工作，可以暂时终止其养老金 6 个月至 5 年时间。养老金只 是暂时终止而非完全中断。这类

10、人员每月最少要挣到 588.66 欧元。在前两年， 他们在正常收入的基础上还享受等同于特殊无能力补贴的现金补助。3、个别提前退休养老金 个别提前退休养老金是一种特殊类型的无劳动能力养老金， 其医疗认定标准 没有正常的无劳动能力养老金那么严格。 它在国家养老金体系和与收入相关的养 老金体系下同样适用。 个别提前退休养老金主要是针对 1944 年以前出生且有很 长工作经历的就业者或者自雇佣者设置的在芬兰，申请个别提前退休养老金的条件是：年龄在 60 岁到 64 岁之间； 申请者的工作能力已经永久性衰退到某种程度，由于疾病、受伤、 年迈等无法适 应工作需要，或者由于很长的工作经历、 工作导致的紧张、

11、 疲劳等因素的影响已 经无法从事实际的工作；在 TEL 强制性最低保险的保障下申请者已经停止工作 或者减少了工作时间。在国家养老金体系下，还要求申请者必须居住在芬兰并且达到最低居住年 限，同时申请者的其它养老金和补助没有达到最低国家养老金的上限。在国家养老金体系下， 个别提前退休养老金与无劳动能力养老金采取同样的 比率支付，其它的也一样。 在与收入有关的养老金体系下， 个别提前退休养老金 和无劳动能力养老金采用一种计算方法。 享有个别提前退休养老金的人员还有资 格领取儿童抚养费以及退休人员照顾津贴和住房津贴。社会保障局规定， 如果个别提前退休养老金享受者在特别限制之外还有额外 的收入，如果每月

12、收入超过了 229.34 欧元，则其养老金要减少 50% 。如果额外 收入超过了与收入相关养老金收入的 60% ，国家养老金和与收入相关的养老金 都要取消。4 、失业养老金 在芬兰，失业养老金在国家养老金体系和与收入相关的养老金体系下支付。1950 年以前出生且失业很长时间的下列人员可以申请失业养老金：年龄在 60 至 64 岁之间；能够提供由就业工作办公室出具的失业证明；已领取显示其享受 最高时限（至少 500 天以上或者直到 60 岁）的失业津贴的证明；在 15 年工龄 的基础上至少又工作 5 年以上。此外，如果申请者在 20 年工龄的基础上至少又工作了 5 年，可以领取失业 养老金。这要

13、求申请者出生在 1938 年至 1944 年之间，至少有 15 年的就业或 自雇佣养老金，并且在 2000 年 1 月 1 日前失业。在国家养老金体系中，还要求申请者要居住在芬兰并且达到最低居住年限， 同时申请者的其它养老金和补助没有达到最低国家养老金的上限。只要失业者达到 60 岁，从其达到法定年龄的第一个月开始就可以领取失业如果由于领取人找到了工作而使失业养老金暂停了不到一年时间， 那么从其 又失业开始可以继续领取。 如果暂停的时间超过了一年， 那么领取者必须在符合 各项条件的情况下重新办理失业养老金的相关手续。在国家养老金体系下， 失业养老金的数量与接受者的其它养老金收入， 如无 劳动能

14、力养老金等直接相关， 并且与其在芬兰居住的年限相对应。 除领取者继续 工作所得的以外， 所有与收入相关的养老金都要考虑在内。 如果申请者每月收入 超过 458.68 欧元，那么就不能享受失业养老金。 当然，这不适用于那些在 1944 年或更早以前出生的并且在 2000 年 1 月 1 日前就失业的人员， 或者其它在法律 规定内符合条件的。芬兰政府规定，对于从社会保障局或者是与收入相关的养老金提供者那里享 受下列福利的人员， 不能再享受失业养老金： 老年人养老金； 早期老年人养老金； 无劳动能力养老金；个人提前退休养老金； 在健康保险法下的疾病保险； 在完全 残疾下的其它综合补助。失业养老金也不

15、能同时和以下几种福利享受：失业保险；劳动力市场补贴； 从社会保障局领取的配偶养老金；从社会保障局领取的抚恤金。5 、晚年养老金和早期晚年养老金芬兰是个长寿国，人均寿命女性为 80.5 岁，男性为 73 岁。男女正常退休年龄为 65 岁在芬兰，有两种类型根据年龄设置的养老金， 晚年养老金和早期晚年养老金。 这两种都在国家养老金体系和与收入相关的养老金体系之内， 晚年养老金从一个 特定的年龄开始（在国家养老金体系中是 65 岁）。在国家养老金体系的规定中， 要求申请者必须住在芬兰， 同时要经过必要的 资格验证阶段， 并且没有其他的养老金或补贴收入， 超不过国家养老金保障的最 低标准。年满或者超过

16、65 岁的申请者，从其达到 65 岁后的第一个月开始就可以享 受晚年养老金。 在国家养老金体系中， 晚年养老金的数量取决于申请者的其它养 老金收入尤其是与收入相关的养老金收入。 在享有晚年养老金保障的同时， 还可 以享有儿童抚养补贴、老年人照顾津贴、住房补贴、军队退伍人员补贴。除那些 在 16 岁至 64 岁之间在芬兰居住 40 年以上的人外， 晚年养老金的数量根据申请 者在芬兰居住的时间长短进行相应调整。早期晚年养老金从申请者到 60 岁之日起可以申请。在满 65 岁享受正常晚 年养老金之前， 其每月数量永久性减少 0.4%（与通常的晚年养老金比较） 。当申 请者到 65 岁时，养老金也不能

17、长到正常水平。如果申请者刚刚满 60 岁就开始领取早期晚年养老金，减少比例则为 24% 。 早期晚年养老金的领取者不能同时享受老年人照顾津贴或者住房补助， 但是 可以享受军队退伍人员补助。在申请早期养老金之前， 申请者应该先查一下其早期养老金的数量。 第一步 是向相关机构问询早期养老金的估算数额。 基于此估算， 社会保障局会计算其国 家养老金的数额。一旦申请被接受，早期养老金通常不能改成其他类型的养老金。65 岁之后申请晚年养老金的， 因其推迟退休，养老金数额每月可增加 0.6% 。 增长的这部分金额会因申请者曾经在芬兰以外居住或没有满足其他相应条件而 推迟给付。对于增长的部分没有上限。在社会

18、保障局享受晚年养老金者不能同时享受疾病补贴及失业补助等其他 养老金。 65 岁以下尚在工作的早期晚年养老金享有者可以根据条件享受疾病补 贴。芬兰政府规定， 晚年养老金， 推迟的养老金红利和早期晚年养老金都是与收 入相关的养老金体系的组成部分。当申请者达到 65 岁以后，失业、无劳动能力 和个别提前退休的养老金都自动转变为晚年养老金。 在这一点上， 国家养老金的 数量变化将是最后的一次变动。也就是说，当失业养老金转变为晚年养老金后， 因为偶然因素和正常的年龄而导致的金额差别将体现到最后的养老金数额上。6、其他老年福利 在芬兰的国家养老金体系和与收入相关的养老金体系中，还有儿童抚养补 贴、退休人员

19、照顾津贴和老年人住房补贴等老年福利。如果养老金申请者有 16 岁以下的小孩，那么可以从社会保障局每月领取 18.41 欧元作为儿童抚养补贴。作为一个平利率的福利，儿童抚养补贴免税并且 在国家养老金目录中逐年调整增加。按照规定， 国家晚年养老金、 无劳动能力养 老金或者失业养老金享受者以及与收入相关的完全无劳动能力养老金、 个别提前 退休养老金、 失业养老金、 晚年养老金或者早期晚年养老金的享受者都可以领取 儿童抚养补贴。儿童抚养补贴是针对每一个 16 岁以下的儿童而设置的，要求孩 子必须要住在领取者家中由领取者供养（至少支付用于孩子的主要支出） 。在芬兰， 为了使有病或无劳动能力的退休在家人员

20、能够得到家庭照顾， 同时 补偿因疾病或无劳动能力的退休人员，专门设置有退休人员照顾津贴。 65 岁以 上人员或者年龄不满 65 岁但享受完全的无劳动能力养老金、康复补贴或者早期退休金的人员， 可以申请退休人员照顾津贴； 因疾病或者伤害而导致功能性劳动 能力丧失，使其在没人照顾的情况下生活不能自理者也可以申请退休人员照顾津 贴。但是，照顾津贴不能支付给那些因同样的疾病或者伤害原因而接受部分无劳 动能力养老金、部分时间养老金、或者是特定的无助者。根据其所需帮助、 供应程度以及附加金的数额不同， 退休人员的照顾津贴有 低、高及特殊支付之分。一般（低等级）护理津贴为每月 51.79 欧元，高等级护 理

21、津贴每月 128.93 欧元，特别等级护理津贴每月 257.84 欧元，伙食补助每月 21 欧元。如果申请者在 16 岁之后曾经在国外居住过， 那么在国家养老金体系中 的照顾津贴数额会根据其在芬兰居住时间的长短来调整。退休人员照顾津贴免 税。在芬兰，年满 65 岁的老人还可以享受老年人住房补贴。政府每年确定房屋 价格的最高限，同时考虑家庭人员数量和居住所在城市。一个人居住的， 最大面 积为 70 平方米，对在同一住所居住的，每增加一名家庭成员，面积可增加 15 平米。如果实际面积超过了家庭所需面积， 那么只有被认为是合理的部分才能获 得补贴。（二）芬兰养老保障制度的基本特点1 、广泛、普遍、统

22、一广泛性、 普遍性和统一性是芬兰养老保障的基本特点， 即保证为每个老年公 民提供最低的生活保障，保证在全国范围内福利的统一和平等。这种 “全面养老 保障”包括的对象既包括边远地区的渔民和林业工人， 也包括居住在当地的外国 人或其他纳税人。 芬兰通过各种法定的福利保障计划形成一种体制， 使个人不因 老、病、残等原因而影响正常的生活，从而建立起一种社会安全网，并使享受社 会福利成为老年公民的一种基本社会权利2 、高税收支撑高福利芬兰的高福利政策并非空中楼阁， 芬兰公民所享受的良好福利待遇是建立在 高税收基础之上的， 国家用于社会福利的巨额费用主要来自税收以及企业和个人 缴纳的各种社会保险金。芬兰的

23、社会保障资金主要来自三个方面：财政预算拨款、雇主和雇员缴费， 财政预算收入主要来自一般税收。其中雇主和雇员的缴费大体占60% 左右，政府财政预算支出占 40% 左右。据欧盟统计局统计显示，芬兰的各种税收加在一起，在 2001 年占到国民生 产总值的 46% ，比欧盟国家的平均水平高 4 个百分点。另据欧盟国家税收数字 统计，芬兰对工薪者征收的所得税， 加上雇主为雇员缴纳的社会保险金， 在 2001 年占到工薪者工作所得的 44.2% ，在欧盟国家中仅次于瑞典。此外，芬兰包括 汽车税在内的消费税税率为 28% ，而欧盟国家平均为 23.3% 。芬兰的资本收益 税税率为 22.9% ，高于欧盟国家

24、 21% 的平均水平。从总体看，个人总收入的 50% 左右要用于税收和缴费。从另一方面来看， 芬兰的高税收给企业、个人和社会带来沉重负担，影响了 人们的工作积极性和芬兰产品在海外的竞争力。3、福利过高导致激励不足 过高的福利保障成了芬兰国家和企业的沉重负担，压制了企业的发展活力， 直接影响了经济发展。 同时，这种政策最容易培养懒汉，使许多人陷入了对福利 制度的长期依赖。在芬兰，许多人都认为，国家提供的福利过于慷慨，以至于存 在很多对福利制度的滥用现象。提前退休的人员可领到工作时工资的 80% ，在 经济危机期间可领到 70% ，但目前芬兰工会仍然认为太低，要求将这一比例提 高到 90% ，这就

25、使得提前退休的人数更多了4、财政开支及社会负担过重芬兰的资料表明，整个20世纪90年代社会保障支出占GDP的比重保持在 25 30% 之间，近一、两年来社会保障支出占 GDP 的比重虽然有所下降，但其 总额仍然居高不下， 2003 年芬兰社会保障局福利开支达 99 亿欧元。近年来， 芬兰的人口老龄化问题日益突出。 由于生活条件的改善和医疗技术的进步， 人的 寿命越来越长，医疗费用越来越高， 这将使财政开支不堪重负。 老龄化不仅使社 会福利需求增大，而且使从事财富创造的人口比例降低。其结果， 现行经济活动 人口所承担的社会负担加重，提高了财富的非生产性消费，不利于社会再生产。二、几点启示1、一个

26、国家养老保障制度的选择和建立必须立足于自己的国情，选择适合 自己的道路芬兰的养老保障制度是建立在其特定的国家制度、 经济发展水平和人口结构 等自身国情基础之上的。 芬兰是一个高度发达的后工业化国家， 20 世纪 90 年代 人均国民生产总值已达 2.3 万美元以上， 在发达国家中名列前茅。 没有高度发达 的经济基础，没有高额的税收， 广泛普遍统一的养老保障制度根本无从谈起。 中 国还处于社会主义初级阶段，二元社会结构明显，由于历史原因及现行政治、 经 济和文化体制改革而引起的各种利益差异， 使新旧矛盾相互交织， 情况极其复杂。 在建立社会保障制度时，必须从实际出发，依据自身的国情，有计划、有步

27、骤、 渐进式地建立起逐步覆盖全体公民、 城乡结合的社会养老保障体系， 保障基本生 存权利和最低生活防线， 维护国家政局的安定， 保证社会的全面进步和国民经济 的持续发展，走出一条具有中国特色的社会养老保障路子。2、逐步健全和完善国家养老保障法律体系在芬兰， 养老保障有一套完善的法律制度作保证。芬兰人认为，养老保障具 有义务性和法律性，立法是规范保障人和被保障人的权力和义务最有力的工具。 芬兰政府对养老保障收支都以法律为依据， 其法制化程度非常高， 依法行政贯穿 养老保障计划、 执行和解决问题的全过程。 每年度的福利指南对于养老保障的对 象、保障项目、保障种类及费率、给付条件及标准等都有十分详细

28、的规定。近年 来，我国在养老保障制度的改革和发展上进步很大， 但与国外相比还有很大的差 距，存在诸多问题。 主要表现在养老保障的立法不健全， 严重滞后于政治经济体 制改革， 没有建立统一的、 适用范围大的养老保障法律制度体系； 养老保障费用 的征缴、支付、运营、统筹管理不规范；老年救济、老年福利和老年照顾的立法 欠缺；养老保障的法律实施机制较为薄弱，筹资、保障、管理、运行、监督机制 不健全等。目前， 我国应当把养老保障立法作为一件大事来抓， 进一步抓紧制定 和完善养老保障法律体系，逐步实现退休保障、养老保险、老年福利、老年救济 等多方面涉及广大国民权力的法律保障。3、逐步建立多渠道、多层次、多种形式的养老保障体制 中国是社会主义国家， 养老保障是劳动者应享有的权利， 应保证全体公民享 有最低生活水平，消除因年老、疾病、伤残而