旅游景区资源一体化管理初探——以四川海螺沟为例

1、旅游景区资源一体化管理初探一一以四川海螺沟为例-旅游管理旅游景区资源一体化管理初探一一以四川海螺沟为例旅游业能否真正担当起第三产业的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业，取决于国家对旅游资源的有效管理。 四川省海螺沟景区属于贡嘎 山国家重点风景名胜区的重要组成部分， 资源品味极高。该景区的管理一直处于 多部门、多头管理的状态，导致高品位的旅游资源得不到全方位保护和利用，探索实施旅游资源一体化管理十分必要。资源一体化管理同旅游景区管理相结合是 本文的创新。以四川海螺沟景区为例，提出了实现景区资源一体化管理的思路、 原则和路径，为国内同类型旅游景区的建设和发展提供借鉴。一、国内研究现状旅游

2、资源是旅游产品的基础依托，旅游资源的有效开发关系到旅游产业的发展 速度与效果。现阶段，我国很多高品位的旅游资源处于部门分割、区域分割和利 益分割的矛盾状态，旅游资源的保护与开发很难形成合力， 从而影响旅游业健康 发展。2009年12月1日国务院出台关于加快发展旅游业的意见，提出“支 持各地开展旅游综合改革和专项改革试点，鼓励有条件的地方探索旅游资源一体 化管理”，这对促进旅游业发展具有重要的指导意义。所谓“一体化”指的是，“将两个或两个以上互不相同、互不协调的事物，采取适当的方式、方法，有机 地融合为一个整体，形成合力，实现预定目标”。“旅游资源一体化”则是在尊 重游客对旅游资源整体感知和遵循

3、旅游业自身发展规律的前提下，结合各地实际情况，采取相应的方法打破部门、区域和利益的分割状态，统筹协调各方面力量， 实现旅游资源的整体管理与开发，全面提高旅游资源保护和利用水平。表一 道源一体化文献统计年限文献数最219*Xt*l9991020fflb2(M172MXu*59|1W)45|201056201179笔者利用CNKI数据库以“资源一体化”为 关键词 ，以主题为检索项，以 1979-2012年为时间段进行模糊搜索，共查到文献 410篇。其中期刊全文数据 库352篇，重要会议全文数据库30篇。国内学者关于资源一体化的研究探索主 要集中于区域经济一体化、城乡一体化、矿产资源一体化、人力资源

4、一体化、教 育医疗资源一体化、信息资源一体化和旅游资源一体化等方向。文献统计如表一 所示。从表一不难看出，近十年来国内学者对“资源一体化”的研究热情不断开 温。笔者以同样的方法以“旅游资源一体化”为 关键词进行搜索，得到文献19篇。其中中文核心期刊收录4篇，美国剑桥科学文摘收录2篇（如表二所 示）。可见，我国学者对旅游资源一体化的研究还处于初步探索阶段。二旅游资源一体化要文款统计.国门桥科学史摭电工（2君）江通I洲城市旅游宛潺空间 体正分析区域郁化作冏中的中的资源空间性合模式研究冗辽宁沿三地区为 M 国内心期刊收录（艮田卜域以白旅谢臣;臬二怖化合作路逐逸。城乡,体化视好卜或渝体罚信游坡豫魅台开

5、发研究 体化旭F球体江遍区加里瓦正欣了诬卑京?而免 库化前架之卜-*俅部宛魄的整百笔者利用CNKI数据库，以“海螺沟”为 关键词，以题名为检索项，以 1979-2011年为时间段，得到文献115篇。其中期刊全文数据库108篇，优秀 硕士论文全文数据库3篇，重要会议全文数据库4篇。其中美国剑桥科学文摘 收录1篇，国内核心期刊收录11篇。现有的文献主要研究对象是海螺沟的植被 和动物演替、冰川和温泉特性、河川径流、气候变化、泥石流灾害、旅游资源梯 度分异规律、旅游可持续发展、旅游项目策划等方面。通过分析目前国内已经发表的文献不难看出， 本文的研究比较新颖。研究意义 在于，一方面可以沿着“旅游资源一体

6、化”的理论方向进行深入探索， 另一方面 可以为海螺沟景区管理部门提供决策参考。、研究区概况妻三黄嘎山东坡植植常垂直分布涮板（来）植俄沿景观1150-15007热河谷稀战灌丛带山地常绿辐叶林带2200500山地常绿甜叶叼落叶阔叶想交林带山地针阔叶混交林带亚高山针叶株带.WK 3M即高山溜从草甸带高由流行薄疏草带4900永久冰海螺沟景区位于贡嘎山主峰东坡（贡嘎山坐落在青藏高原东部边缘，大雪山脉 的中南段，位于大渡河与雅碧江之间），在行政区划上处于四JI省甘孜藏族自治 州的泸定、康定、九龙和雅安市的石棉4县交接区。地理位置介于北纬29 20 30 0 20 和东穿1 0 30 102 15 之间，幅

7、06面豕平方公里。1993年国 家林业部批准建立海螺沟国家森林公园；1994年被四川省政府批准为省内第一 家省级旅游度假区；1997年国家林业部批准建立贡嘎山国家级自然保护区；1998年国务院批准建立贡嘎山国家重点风景名胜区；2001年国家国土资源部 批准海螺沟为国家级地质公园；同年，国家旅游局批准海螺沟冰川森林公园为AAAA级旅游区。景区分布了 7个垂直气候带和植被带（如表三所示），植物群 落丰富，珍稀动植物荟萃。由于地理位置特殊，景区囊括了雪山、冰川、峡谷、 温泉、森林、草原、湖泊等多姿多彩的自然景观。国内同纬度海拔最低的冰川一一 海螺沟冰川，最低点海拔2940m ,深入原始针叶林带达6k

8、m,冰川森林共存形 成“绿海银川”奇景。三、海螺沟景区管理体制的历史沿革（一）泸定县管理时期（1982 1998 ）1982年2月，中共泸定县委、县人民政府成立了泸定县海螺沟开发领导小组， 负责对公园前期开发工作的管理。1988年6月，经甘孜州政府和泸定县人民政 府批准成立了泸定县旅游公司，与县旅游局实行一套人马、两块牌子，负责对公 园的管理和经营。1995年，甘孜州人民政府与泸定县人民政府授权成立了海螺 沟旅游度假区管理委员会，统一负责海螺沟冰川公园的保护、 利用、建设和管理 工作。1.成绩1986年，领导小组积极筹措资金着手景区步行游山道等基础设施建设，修建了景区一、二、三号营地，建立了海

9、螺沟景区门票站与验票站，使海螺沟景区具 备了对外营业的初步条件。截止1997年，海螺沟已有各类饭店旅馆 46家，床 位785个，接待能力有所增强，游客逐年增长。2.评价地方政府泸定县集风景旅游区的所有权和经营权于一身，景区的管理、保护和开发经费由地方财政承担，门票及其他旅游项目由政府定价， 一般定价很低（如 图一所示），收入上缴地方政府。这种管理模式在保护遗产、资源整合等方面表 现的比较突出。但从实际发展来看，这种经营管理模式还存在着明显的缺陷。 效 率低下，从而导致资源得不到有效配置，经济价值得不到应有的体现；投资实力 缺乏，不能对交通等重大改造项目进行深入开发， 严重阻碍了海螺沟风景旅游区

10、 的跳跃式发展。（二）冰川公司管理时期（1998 2003 ）19982003年，甘孜州人民政府与四川省交通厅所属贡嘎山现代冰川集团有 限公司达成协议，由贡嘎山现代冰川集团有限公司作为管理和开发主体，全权开发海螺沟旅游资源。1 .成绩1998年6月，四川省贡嘎山现代冰川（集团）有限公司正式在成都注册成立。 公司注册资本1250万元人民币，冰川公司正式进入海螺沟景区管理和开发。在 对外招商引资方面，冰川公司通过土地资源进行了二次招商，迅速引进了现代冰 川索道有限公司、磨西饭店、冰川温泉度假村等外来投资企业， 外来投资企业对 当地经济形成强大的冲击力。2000年1月1日，经过480天的封闭式大规模

11、开 发建设后，海螺沟景区各行各业投入运营。当年旅游人数达到 44258人，旅游 收入首次突破1000万元，达到1991万元。2001年旅游人数更是出现井喷， 达到130000人，旅游收入达到6500万元。2 .评价这种模式就是将所有权和经营权分离。 由于政企职能分开，产权比较明晰，企 业作为市场主体的积极性得到充分调动，效率得到了提高。但是企业经营者往往 只注重经济效益，而忽视社会、环境效益，冰川公司完全按市场机制经营的方式 存在重大弊端。引进的企业对雇佣当地人务工的问题重视不够，造成公司与当地群众在土地征用、开发建设中产生矛盾。由于本地人员务工困难，从而出现了景 区的整体经济效益提高，而本地

12、经济和百姓的生活质量恶化的现象。（三）景区管理局时期（2003今）2003年5月，中共甘孜州委、州人民政府经过研究，成立贡嘎山海螺沟风景区管理局（正县级），赋予管理局对海螺沟景区的规划建设管理职能和对磨西镇、新兴乡的开发管理职能。在管理范围内，均由景区管理局统一行使行政、 经济和 社会事业的管理职能图二 海螺沟景区历年购票人数统计1 .成绩在2003年之2005年10月这一时期，景区管理实际上处于公司和政府共同管理，2005年10月之后，甘孜州委、州政府通过贷款回购冰川公司在海螺沟 景区持有的股份，真正意义的行政管理体系才正式完成。 从此景区发展的内在动 力又一次释放，景区进入快速发展阶段，到

13、 2007年底，接待游客达到最高的 30余万人。历年购票人数统计如图二所示。2 .评价单纯靠政府或者单纯靠企业都不是好办法，旅游业的长足进步需要二者有机结 合。景区管理局成为正县级单位，体现了甘孜州政府对海螺沟的高度重视，同时 这种管理体制适应当时的实际情况，因此取得了很大成功。但是景区管理局无独 立财政，并且存在多方掣肘现象，这种管理体制显示出一定的力不从心， 需要进 一步完善。比如体制不顺，海螺沟景区同时受到甘孜州、 泸定县和管理局三个部 门管理；没有设立独立的财政机构；没有明确行政管理、行政执法、行政审批主 体地位；缺少必要的职能部门，存在职责断层、缺位、脱节现象；促销经费不足， 促销方

14、式单一；景区外部交通问题不能解决；灾害频发，没有专门的管理部门； 基础设施建设严重滞后等等。四、实施资源一体化管理的思路及困难（一）思路1 .目标从旅游资源的客观完整性出发，整合、优化、重组各类旅游资源。政府在遵循 市场认知特性和产业内在发展规律的前提下，有效引导海螺沟景区旅游业的全面 进步，实现海螺沟景区旅游业科学发展，让旅游业真正成为本地区战略性支柱产 业和人民群众满意的现代服务业。2 .原则第一，创新原则。任何一种制度都有其使用寿命，停滞不前意味着灭亡。资源 一体化管理是体制创新，是利益格局的重新调整。第二，政府引导下的市场运作。政府引导必不可少，同时市场的作用不可忽视。过去经常说政府主

15、导，其实不然。 我们应该倡导政府搭台企业唱戏，企业是主角，政府的任务是筑巢引凤。过于强 调政府主导，那就又一次回到计划经济时代了。第三，权责一致。一体化管理要 充分授权，以保证旅游业跨越发展。旅游资源应当属地管理，同时旅游主管部门 要承担相应责任。第四，以人为本。这个“人”包括游客，也包括社区居民、管 理方、经营方、投资方等。社会的发展包括旅游业的进步都应该是人的全面发展 和进步。3 .路径第一步，确立利益分配机制。司马迁在史记中提出：“天下熙熙皆为利来， 天下攘攘皆为利往”。一语道破天下人心。利益分配是最关键的问题，旅游资源 一体化管理能否成功就要看这个问题能否处理好。 要处理好不同区域不同

16、层级政 府之间、政府的各部门之间、政府与旅游企业与当地居民之间、 企业与当地居民 之间的方方面面的利益关系，特别是当地居民的利益要有保证。 让大多数人受益 让群众致富。第二步，因时就势理顺产权关系。所有权、管理权、经营权和监督权要实行四 权分离。风景名胜区条例规定风景名胜区所在地县级以上地方人民政府设置 的风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。国务院 建设主管部门负责全国风景名胜区的监督管理工作。国务院其他有关部门按照国 务院规定的职责分工，负责风景名胜区的有关监督管理工作。 目前看来，主管部 门包括建设、林业、国土、环保、文物、宗教和旅游等部门。他们表面上各司其 职，

17、密切配合，而实际上景区管理权与所有权相混淆，责任机制缺失。致使主管 部门、管理局和政府为了各自利益竟在同一资源上争权夺利，进而形成条块分割、多头领导，资源破坏，污染加剧的状态。如果能够成立一个统一的管理机构把各个主管部门都纳入其中，除各自业务上受上级行政主管部门领导外， 服从该管理 机构的统一规划和管理，这样既与我国法律规定相吻合， 规避了法律风险，又避 免了景区管理的无序局面，理顺了产权关系。第三步，省、州政府的政策支持。我国的实际情况是法律保障不易实现，而政 策支持作用巨大。海螺沟景区核心资源被分割在几个利益主体手中，若没有高一级政府的政策支持，资源一体化进程必然困难重重。海螺沟要想实现一

18、体化管理， 必须得到甘孜州、四川省政府甚至国务院的政策支持。（二）困难分析1旅游资源的多层、多头管理旅游资源的隶属关系复杂，一些重要的旅游资源要么由甘孜州国资公司直接控 制（如海螺沟一号营地和二号营地的温泉采矿权），要么由民营企业控制（如四 号营地的索道和景区观光车），而林业资源则隶属泸定县林业局管理，所以与当 地往往存在利益之争，很难做到与当地政府的密切配合。 这种现象在我国其它地 区普遍存在。旅游资源的整合有很大难度。海螺沟景区目前同时受到贡嘎山自然 保护区管理局、贡嘎山风景名胜区管理局、海螺沟管理局、甘孜州林业局等多个 部门管理。2旅游主管机构职能有限、动力不够虽然海螺沟景区于2003年

19、建立了正县级的管理机构，但是新生机构实力很弱， 与县一级人民政府相比权限明显较小。没有财权的支持便容易导致动力缺乏，执 法能力不足便不能大展手脚。由此可以看出，上级政府既想通过体制改革实现海 螺沟的快速发展，又有犹豫踌躇现象。上级政府决心不够也是实施资源一体化管理的主要困难。五、国内成功模式分析及建议（一）国内成功模式1 .县、市级景区管理局模式浙江省很早就在县一级施行了 “风景旅游局”机构设置，现已被旅游实践所证 明是一种行之有效的发展模式。近些年来，参照这种模式，各地结合实际情况进 行了类似的探索，都取得了积极效果。长白山景区管理局近年进行了旅游景区管 理上升为市一级政府的初步探索，景区管

20、理局具有与一般地级市相似的综合管理 权限。这是目前我国旅游资源一体化管理的最高形式。2 .九寨沟模式1984年，九寨沟旅游正式对外开放。2000年3月，“九寨沟国家级自然保 护区管理处”更名为“九寨沟国家级自然保护区管理局”，10月，九寨沟国家级自然保护区管理局、九寨沟风景名胜区管理局升格为阿坝州人民政府直属正县 级事业单位。2005年，成立九寨沟世界遗产管理局。2011年5月，九寨沟国 家地质公园管理局获批成立。同年7月，九寨沟国家5A级旅游景区管理局成立， 与风景名胜区管理局合署办公，实行“五块牌子”、“一套班子”的管理体制。在管理模式上，景区管理的行政主管部门是地方政府即阿坝州人民政府，

21、 九寨沟 管理局负责保护区、风景名胜区、世界遗产、地质公园的保护、利用和管理工作， 全局管理实行局长负责制。3 .国家公园模式云南省在探索旅游管理体制改革中，借鉴美国国家公园的发展模式，探索我国 国家公园的管理模式。2009年，云南省发布地方标准国家公园基本条件，其 目的是加强生物多样性保护和生态文明建设， 促进自然资源、人文资源及其景观 的保护与利用，为我国国家公园建设积累经验。（二）建议1 .仿照浙江模式继续探索因为海螺沟景区自2003年起建立了正县级的“景区管理局”， 这种管理体制 类似于浙江模式。况且，目前在国内县一级的旅游资源一体化管理已经比较成熟， 一些好的做法可以直接拿来使用。2 .效仿“国家公园”模式国家公园的发展在美国比较成熟。笔者查阅了有关资料，美国现在已经建立了 完备的国家公园体系，保护着美国大部分重要的自然和文化遗产。日本、德国积极效仿美国，也都建立了较为完善的国家公园管理体系。 费宝仓对美国国家公园 体系管理体制进行了研究，并在研究的基础上分别从组织管理、法治和资金来源 三个角度对我国国家重要自然与历史性资源的保护和管理提出了政策建议。王晓慧系统介绍了美国国家公园与我国风景名胜区的立法模式、管理机构、规划制度和监督制度等方面的状况。云南省已经