我国社会保障制度法制化建设现状分析

1、我国社会保障制度法制化建设现状分析社会保障制度是社会的 “安全 ”网，关系到社会稳定与经济的协调发展。我国政府历来高度重 视社会保障制度工作，特别是社会保障制度的立法工作。新中国成立至今，社会保障制度的立法 建设已走过了 50 多年的历程，从 1951 年国务院（当时称政务院）颁布中华人民共和国劳动保 险条例开始，我国已制定了多部社会保障方面的法律、法规，它们对于维护社会稳定与经济的 协调发展、保障公民的切身利益起着积极的重要作用。但到现在为止，我国社会保障制度的法制 化进程仍然较为缓慢，存在着一些不容忽视的问题。一、管理混乱，立法工作缺乏长远规划，留下空白多 新中国成立自改革开放初，我国处于

2、计划经济时期，社会保障都是国家财政包干的，属于单 位社保，之后逐步实现单位社保向社会保障过渡。从 1984 年起，我国在全民、大集体企业开始 逐步恢复养老社会保险社会统筹。 全民企业养老保险由劳动部门经办，集体企业养老保险由 保险公司负责。二十世纪九十年代初出台了一系列文件，又规定城镇企业职工的养老保险，除煤 炭、电力、银行、邮电、铁路等 11 个部门为行业统筹、行业管理外，逐步由劳动部门进行统筹 和管理。同时，又把劳动部门管理的自收自支单位职工和机关事业单位合同制工人的养老保险， 以及机关事业单位公务员的养老保险划归人事部门管理。另外，民政部门还开展了农村养老保险 的试点，工会系统实施了城镇

3、职工补充养老保险、补充医疗保险等有关业务。保险公司缩小了对 集体企业职工的养老保险的范围，但仍然从事一定的社会保险业务。在医疗保险方面，一些城市 实行由卫生部门经办机关事业单位职工的医疗保险，一些城市把机关事业单位职工的医疗保险统 一由劳动部门或社会保障部门经办。至于城镇职工的失业、生育、工伤保险，基本由劳动部门或 社会保障部门经办。这种保险实际上是由各个部门对社会保险项目分而治之。到 1998 年 3 月， 九届人大通过了国务院机构改革方案，组建劳动和社会保障部，统一管理分散在原劳动部、人事 部、卫生部及各部门统筹的社会保险事业，但仍有相当一部分的管理在其他部门。过于分散的社会保险管理体制导

4、致了我国社会保障制度的立法难以做到统一、规范、并形成 体系，没有长远的规划，使得不同法规之间、不同制度之间缺少必要衔接，适用范围不一致，存 在冲突和许多立法空白地带，社会保险、社会救助、社会福利的许多问题无法可依。由于我国社 会保障立法的不统一，导致了社会保障制度的不统一和不稳定。二、立法起步早，但人大立法少，行政法规多 新中国的社会保障制度是随着中华人民共和国的建立而逐步建立起来的。一般认为，新中国 社会保障的立法开始，是以中央人民政府政务院（国务院的前身）于 1951 年颁布的中华人民 共和国劳动保险条例为标志的。从第一部社会保障制度立法到现在，已经历了1949 1957 年的创建时期、

5、1957 1966 年的发展调整时期、 1966 1977 年的挫折时期、 1978 年以来的恢复 发展和改革重建等四个时期，至今已 50 多年的历史。但是，经过全国人大通过的与社会保障相 关的法律仅有几部，且并不是独立的，大多是与其他内容互相交织，并非全部适用于社会保障领 域。而由国务院及其职能部门以文件的形式下发的社会保障方面的法规、规章则相对太多，至少 在 100 个以上。这种行政立法就像运动场上既当裁判员，又当运动员一样，与我国建设社会主义 法制国家的要求相差甚远。三、立法主体多元化，立法体制不规范 由于我国的社会保障事业一直是多个行政职能部门进行管理，立法的主体多元化，所以出现 了政

6、出多门的现象。各个部门都从自身的利益出发制定相应的法律、法规，从而导致制定出的法 律、法规仅仅是某一方面或某一领域的，不具备对整个社会的全面指导作用。如民政部制定的就 只涉及社会养老保险和救灾、救济方面；卫生部门就只涉及医疗卫生方面；人事、劳动部门只涉 及劳动就业、失业等方面。总之，这种方式制定出的法律、法规调整的范围较小，一旦涉及到多 部门的问题，就只能采取多部门联合制定行政法规的方式， 如1994 年4月14日就由当时的国家 体改委、财政部、劳动部、卫生部等四部委联合发布了关于职工医疗制度改革的试点意见 。按 常规，行政法规必须依据宪法和法律制定，而中国至今仍没有社会保障方面的基本法，行政

7、法规 却一个接一个的发文，有时一年要发若干个。一些本可以由国务院颁行的法规却变成了由全国人 大通过的法律，致使社会保障方面的基本法律缺乏，而属于某一子系统的个别领域却有了法律， 这就使我国社会保障制度的立法依据不充分、立法体制不规范。这种局面使我国社会保障制度的 法制化建设极为不利，甚至从某种意义上讲，这不是法制而只能称行政管理。四、各领域之间、国家与地方之间的立法发展不平衡 在各领域之间，中国现行的社会保障立法无论从数量上还是从层级或内容上，都主要集中于 军人优抚安置和社会保险领域，而对全民性的社会救助、社会福利、医疗保障、补充保障等子系 统的重视不够， 从而妨碍了社会保障法律制度的健全。

8、在各领域内部， 也存在着严重的不完整性。 如以社会保险为例，养老保险最受重视，但城镇企业职工与公务员之间、城镇劳动者与农村劳动 者之间乃至不同所有制单位的职工之间的养老保险政策却又不平衡；在医疗保障子系统中，城镇 医疗社会保险已经引起了国务院的高度重视，而农村医疗保险却仍受到忽视。因此，如果从新型 社会保障运行机制对法律制度的要求来看，中国还没有一个社会保障子系统具有完整的立法。在国家和地方之间，由于中央集中立法严重缺乏，而整个社会保障制度近 10 多年来一直处 于改革试点阶段，出现了地方社会保障立法大大多于国家局面。以城镇职工养老保险为例，国务 院虽然统一发布了通知，但确定的是两个有较大差异

9、的试点方案，并允许地、市级以上的政府根 据本地情况自主选择。在实践中，就有一部分省、自治区、直辖市选择了实施方案一，另一部分 则选择了实施方案二，然而大部分的省、自治区、直辖市将两种方案加以综合而形成了实施方案 三，而每一种方案在实施中又存在着一些区别。一些省内甚至亦有多种具体的实施方案，各省、 市、自治区及所属地、市级政府均制定了相应的改革职工养老保险制度的行政法规，造成了这一 项本该全国统一的社会保障制度处于非常混乱的局面。五、法律实施的强制力低，实施机制较弱 社会保障法的实施机制包括行政执法、司法、争议解决的仲裁活动、法律监督程序等。实施 机制较弱，主要原因是社会保障法律中缺乏责任规范和

10、制裁办法。社会保障法律关系中的责任是 有自身特点的，如工伤保障责任的归责原则是无过错原则，发生了工伤事故，无论雇主是否有过 错，都要承担补偿责任，实际上是推定雇主责任原则。又如，缺乏对欠缴社会保险费的行为和拖 欠离退休人员、失业人员保险金行为的法律制裁措施，目前最为突出的是挪用、挤占、截流社会 保险基金的行为得不到及时惩处。我国刑法也未将社会保险基金列入特定款物的保护范围之内， 保险基金的运营处于严重不安全状态。此外，还存在着将社会保障立法与其他部门立法混同的倾向。 如有的人认为社会保险法 是劳动法的子法，就是一个很大的错误。因为劳动法只是调整劳动者与用人单位劳动关 系的法律，而制定社会保险法

11、的目的却是调整劳动者的社会保险关系，其行为完全超出了用 人单位与职工的关系范畴，两个法律完全是平行的关系。总的来看，目前我国的社会保障制度的法制化建设与社会经济发展不相适应。 要建立和发展 社会主义市场经济，必须建立和健全社会保障制度；而社会保障立法是建立和实施社会保障制度 的重要前提和保障，没有立法之完善，就没有社会保障制度的建立，也不可能有社会保障制度的 有效实施。因此，我们必须正视我国现阶段社会保障制度的法制化建设存在的问题，采取有力措 施，加大立法力度，确保我国社会主义现代化建设的顺利进行。随着经济体制的转型，社会保障制度的改革被中国经济改革的浪潮又一次推向了改革的前沿。根 据社会保障

12、模式选择的一般影响因素，结合中国的现实经济实际，笔者认为中国社会保障制度改革的 目标模式只能是多元协调模式。其关键是根据我国国情，建立一种在农村和城市保障项目有别、组织 方式各异、近期发展方向不同的目标模式。在这一模式中，作为社会保障主体的国家要进行集中管理 和统一协调。一、中国社会保障制度改革的目标应是多元协调模式 随着经济体制的转型，社会保障制度的改革被中国经济改革的浪潮又一次推向了改革的前沿。根 据社会保障模式选择的一般影响因素，结合中国的现实经济实际，笔者认为中国社会保障制度改革的 目标模式只能是多元协调模式。其关键是根据我国国情，建立一种在农村和城市保障项目有别、组织 方式各异、近期

13、发展方向不同的目标模式。在这一模式中，作为社会保障主体的国家要进行集中管理 和统一协调。选择这一模式的主要依据是：1、这是我国农村与城市生产力水平的差异性所决定的。我国城乡间生产力水平呈现出明显的二 元特征：一个是以先进工业为基础的城市生产方式，一个是以传统农业为基础的乡村生产方式。不同 的生产力决定了我国城乡经济体制的不同， 从而在根本上决定了我国城乡社会保障的发展水平和体系 结构的差异。相对而言，城市应采取就业型保障模式，而农村应采取家庭保障模式。2、多种所有制结构并存决定了社会保障内容的多元化。由于我国生产力水平的差异性和多层次 性，改革开放以来，实行了以公有制为主体、多种经济成分并存的

14、所有制结构，鼓励个体经济、私营 经济和 “三资”经济的大力发展。与此相适应，社会保障模式的着眼点也不能只停留在公有制经济特别 是全民所有制的职工身上， 而应惠及全民、 集体、私营、 中外合资等各类所有制企业的职工和个体户。3、地区经济发展的平衡决定了社会保障内容与水平的差异。从全国来看， 由于各国地区经济发展不平衡， 形成了社会保障分配的差异， 越是经济发达的地区， 社会保障水平越高；越是经济欠发达的地区，社会保障水平越低。从 1993 年社会保障覆盖率来看， 全国平均为 9.3% ，经济发达的上海为 14.6% ，北京为 14.4% ，天津为 14.1% ，而经济欠发达的贵州 仅为 4.2%

15、 ，广西为 5.1% ，甘肃为 6.3%. 地区经济发展的不平衡这一事实说明，中国社会保障模式的 选择既要强调同一性，又要承认差异性，不能强求一律。4、社会保障制度内在要求国家主体要集中管理和统一协调。兴办社会保障事业是政府行为，是 国家应履行的社会职责。因此，必须由国家建立统一机构，进行集中管理和统一协调。社会保障是一 项系统工程，一方面它是社会保险、社会福利、社会救济、社会优抚综合构成，另一方面它既有实施 对象、享受条件、支付标准、资金来源、管理方式之间的配套协调问题，又有资金交纳统筹、储存运 用、保值增值、分配运用之间的调节平衡问题，同时还涉及财政、税收、民政、劳动人事各部门。由此可见，

16、一方面生产力发展水平的差异性，多种所有制的并存性，经济发展的不平衡性决定了 中国社会保障改革模式的多元化；另一方面社会保障制度的内在要求国家成为社会保障的主体，以便 进行集中管理与统一协调。因此，中国社会保障制度改革的目标模式是多元协调模式。二、多元化协调模式的内容和特征多元化协调模式是依据社会保障制度的内在要求， 结合中国生产力差异大、 多种所有制结构并存、 地区经济发展不平衡等现实国情而提出的一种模式。其主要内容与特征有：1、城市和农村具有不同的社会保障体制。按笔者的设想在多元协调模式中，城市和农村的社会 保障起点不同、项目内容不同、组织管理方式各异、近期发展方向不同。首先，面临的问题和起

17、点不同。从城市的现状看，我国的大部分城市已经初步建立了社会保障项 目体系。目前面临的问题主要是如何完善保障制度，提高项目的实施效益。但从农村来看，社会保障 的基础相当薄弱，仅有一些零星的救灾工作。因此，农村社会保障所面临的问题是如何填补项目的空 白，是如何适应农村经济改革所造成的社会条件的变化， 先创建一个能够有效运转的社会保障新体制。 其次，项目内容不同。城市中项目内容比较多，待遇标准比较高，保障项目实施的形式也比较统一； 而农村由于经济实力的限制，建立普通性保障的条件尚不具备，目前只能建立某些最基本的保障项目 如保险、救济、扶贫等项目， 并且社会保障的待遇标准不可能很高， 保障项目内容也很

18、难统一。 再次， 管理方式不同。城市中管理主要是向政府部门的管理、行业系统的管理、企业的管理相结合的方向发 展；而农村中对社会保障事业的管理则采取社区管理的形式，以乡村政权组织为依托，在一定范围内 组织实施各项保障措施。最后，近期发展方向不同。城市社会主要向保障项目管理社会化，保障资金 运用经营化方向发展；而农村的社会保障则主要向保障范围扩大化，组织管理社区方向发展。2、社会保障事业参与主体多元化。传统的社会保障模式单纯依赖国家出资并由政府部门包办， 这种体制因国家财力有限而延缓了社会保障事业的发展水平。因此在建立多元协调模式中，逐步形成 社会保障基金筹资和管理使用上的多元主体结构，具体内容为

19、：首先，要鼓励各地方、各企业以至于个人兴办多种形式的社会保障事业，逐步做到国家、企业和 个人共同参与，合理分摊各种社会保障事业的经费开支。其次，国家有关部门、地方政府、社区组织 和企业分别在不同层次上共同参与社会保障事业的管理。 在此基础上由国家社会保障管理部门适当并 集中，建立分散与集中管理和统一协调相结合的多元协调模式。最后，在政策上鼓励法人团体和社会 组织，以提供商业保险的形式，参与社会保障事业的组织、实施和管理。3、国家政府集中管理与统一协调。从管理方面来看，国家应在以下几方面加强管理：一是通过 制定社会保障事业的发展战略来加强管理；二是通过制定政策和法规来加强管理；三是通过监督政策

20、的落实，促进各项保障事业的开展。从协调方面来看，从以下几方面进行协调：一是协调城乡不同模 式的发展， 缩小两者的差距， 逐步向统一化过渡； 二是做好各子系统与各个项目在分工负责的基础上，在功能上达到协调。三、多元协调模式的构建 多元协调模式是根据社会保障制度的内在规定性和具体国情来选择的，要在吸收国外经验，改革 现有社会保障制度的基础上，采取积极有效的措施推动它的实现。1、建立科学的社会保障管理体制。社会保障的管理体制是指从事和管理社会保障制度的一系列 机构和具体的制度。在合理的社会保障管理体制中，各种机构与组织之间相互影响，能够主产生出激 励、约束和监督相结合的机制，从而推动着社会保障模式的

21、运转。从多元协调模式的建立来看，应建 立集中协调与分工管理相结合的新型管理体制。具体对策是：首先，建立统一机构，实施集中协调管理。一方面通过统一的管理机构，提高社会保障机构的办 事效率，促进社会保障功能的有效发挥。另一方面，通过统一的管理机构，建立统一的方针、政策、 使社会保障工作在政令、规划、制度、标准、程序、部门权限方面做到协调统一。其次，明确职责、实行分级管理，建立统一管理机构。强调集中协调管理并不是不要分工，而是 要在统一机构的基础上，根据科学分工原则，建立由行政管理机构、经办机构、监督机构三个层次组 成的分级管理体制，形成制衡机构。具体要做好以下几点： （ 1）行政性管理与事业性管理

22、分开。政府 主管部门的行政性管理不涉及具体管理的操作与实施，主要是管理政策、制度、标准、监督、协调以 及改革方案的设计和修订等等。 社会保障事业的经办单位主要实施具体的管理， 执行具体的管理政策， 主要包括管理资金收缴、发放、调剂与作用，保障实施效果的信息收集、反馈、分析与管理，负责保 障项目的实施与运作，为保障对象提供服务。 （ 2）社会保障管理部门的行政承能与经济职能分离。行 政性管理部门与事业性管理部门履行的是政府职责，而资金的运作要与之独立，要遵循金融原则，建 立社会保障基金的经营机构，保证基金的运营和保值与增值。 （ 3）建立社会保障制度的监督机构。监 督机构由政府代表、工会代表、公

23、众代表所组成。对社会保障的运作实行监督，对行政管理部门和具 体的实施部门的工作实行监督。最后，社会化管理、社区管理与单位管理三者相结合，建立多层次管理体系。社会保障是一项综 合性社会事业，因而必须实施社会化的管理。但是我国地域宽广，经济差异大，仅靠社会化管理难以 充分发挥作用。所以在建立社会化管理的基础上，还要使社会化管理与社区管理、单位管理相结合。 社区管理主要是依靠城市的街道办事处、居民委员会、农村中的乡政府和村委会来管理。单位管理主 要是依靠生产和工作单位来进行管理。在上述三者的结合中，要以社会化管理为主，单位与社区管理 为补充。通过三者结合建立多层次管理体系。2、在城市和农村建立不同的

24、保障模式。建国以来，农村的社会保障主要是家庭保障与政府救济 为主要内容的模式，这种模式与农村经济结构的变化愈来愈不适应。因此在多元协调模式建立中，应 建立适应市场经济要求的农村模式：首先，以家庭保障为主，与社区扶持相结合，建立以 “补救模式 ”为基础的农村社会保障。由于农 村生产力水平的限制，新的保障体制不可能将一切都包干来，需要保障对象采取一定的自我保障和家 庭保障措施。建立以救残补缺、济贫扶困，以维持最基本生活水平为出发点的农村社会保障模式。 由于我国农村经济发展水平迥异，不可能用一种模式，而应从各地实际出发，因地制宜地去建立。理 论界有人主张根据农村经济发展状况， 分为贫困型、温饱型、富

25、裕型三种， 据不同情况建立不同模式， 在贫因型农村建立救济型保障，在温饱型农村建立基本需要型保障，在富裕型农村建立保险型保障。 这种主张是非常正确的，但是应该引起注意的是随着农村经济的发展，救济型、基本需要型要向保险 型转变，并逐步与城市模式相趋同。最后，在资金运行方式上实行个人储蓄积累制与国家出资相结合的方式。关于农村社会保障资金 的运行方式理论界有三种观点，一种观点认为应建立个人储蓄积累制，一种是现收现付制，一种是半 积累半现付，笔者以为在具体实施中，还应根据农村经济实际而具体对待。在贫困型农村中应以国家 和集体出大头， 个人出零头。 在温饱型农村应以集体出大头， 国家扶持为补充， 并与个

26、人出资相结合， 采取半积累半现付制。在富裕型农村应采用基金制，以个人积累而形成基金，建立社会保障的资金来 源。目前，城市社会保障的基本框架已经确定，当前面临的主要问题是如何适应市场经济的发展进一 步完善的问题。其完善的具体思路与对策是：第一，以失业保险和养老保险、医疗保险为主体内容建 立“机制模式 ”，其主要功能在于解决城市市场经济发展中的特定问题，维护社会公平，使社会保障成 为国家调节经济的内在机制。第二，从实际出发选择不同的具体模式。从现阶段改革实际需要来看， 在经济不发达的城市应以阶段型重点保障模式为主，根据特定需要、特定问题而建立不同保障重点和 保障项目。在此基础上，在经济发达地区的城

27、市中可适当发展经济效益优先模式，以效益状况作为评 价标准，使社会保障向商业化、企业化方向发展。在这个过程中还必须重视社区模式，在社区经济发 达的地区，重视并推广各种类型的社区保障模式。第三，资金筹措和运作上可以采取社会统筹与个人 帐户相结合的方式。在目前资金运作上可将现收现付制与半资金积累制相结合，逐步向积累制过度。3、建立多元化的筹资渠道和筹资模式。多元协调模式建立和运作中最难的问题是资金的筹措和 筹资模式的选择。保障模式再好，没有资金也难以进行有效运转。目前资金严重短缺是社会保障建立 中急需解决的一个问题。借鉴发达国家的经验，根据中国实际，应建立多元化筹资渠道，并针对不同 的保障项目建立不

28、同的筹资模式。（1）建立多元筹资渠道。传统保障模式的筹资渠道是单一的，随着十多年的改革，建立了政府、 企业、个人三方负担的筹资渠道。但是仍然还存着一些问题，一是多元化筹资渠道还未完全建立，国 家仍然负担了绝大部分， 公民个人自保意识和能力还比较弱。 二是现有筹资方式大多还是现收现付制， 缺乏事先储备积累。因此，目前必须进一步改革，进一步扩大资金来源。首先，应开辟一些社会保障 税。根据福利经济学的补偿原则，对个人开征所得税，实行累进制税率，从而使经济发展中的受益者 补偿受损者。同时还可以从部分资产存量转化一部分，增加社会保障资金的增量，这种办法在目前的 改革中可以作为一种新的筹资思路。其次，从企

29、业方面来看，要根据企业的经营状况更进一步完善企 业缴费制，实行强制积累。最后，从个人方面来看，主要是要提高个人的自保意识，改革单纯靠国家 的依赖思想，并在此基础上，坚持实行个人积累制，把个人积累与国家、企业单位负担结合在一起。（2）建立多元筹资模式。从世界各国来看，社会保障资金的筹集主要有三种模式：现收现付制、 半积累制、积累制，目前大多数国家都采用积累制。我国经济发展水平低，很难一下子建立积累制。 因此，必须根据不同保障项目采取不同的多元筹资模式。首先，在失业救济金的筹措上， 先由国家、 企业、个人分摊完善现收现付制， 然后建立半积累制， 最后向积累制转变。从目前改革来看，先可以实行国家、企

30、业、个人分摊的办法。费用来源由政策拨 款、企业交费、个人交费三个方面。这种思路是国际一致经验，尽管它不存在着一些缺陷，但在目前 企业失业人员过我，国家财力不足的状况下，还是有可行之处的。当市场经济正常运行，国家经济状 况有些好转之后， 建立半积累制。 最后，当社会主义市场经济体制完全建立， 多元协调模式建立以后， 可由半积累制向积累制过渡。其次，在养老保险基金方面采取基本养老保险、企业补充养老保险与个人储畜养老保险相结合的 方式。基本养老保险实行社会统筹和个人帐户相结合，并把养老范围扩大到集体企业，私营企业、三 资企业、个体劳动者、农民。这种筹资方式的主要特点是靠劳动者自己积累，在职时可以得到

31、较高工 资收入，退休以后可以得到良好保障待遇。这种制度在实施中必须体现效率优先，兼顾公平原则，注 意妥善解决好社会统筹与个人帐户相结合的比例。再次，医疗保险筹资模式的方向是社会统筹和个人帐户相结合。目前应逐步建立医疗保险基金， 视不同情况区别对待。对国家机关和事业单位中，由国家筹资建立医疗保险基金，具体使用由个人与 保险基金会共同负担。对城市企业，由企业筹资建立医疗保险基金，由个人与保险基金共同负担。对 于农民、个体劳动者和乡镇企业职工中可以建立合作医疗，按个人缴费与社会统筹的办法来解决。在 区别对待的基础上，逐步向社会统筹和个人帐户相结合的方式迈进。最后，在社会救济方面，由于救济金的提供者与

32、受益者之间没有直接联系，它强调了国家政府和 责任与救助对象应有的法定权利，因此，资金筹集主要来源于国家财政和社会各界的捐助。社会福利 是一种高层次的社会保障项目， 在资金筹集上， 与社会救济有同样的特点， 其资金来源应该是三方面： 政府财政拨款、部门和单位自筹。4、建立社会保障计划，推动多元协调模式的建立和运作。从世界发达国家社会保障模式的建立 和运作来看，大都通过严密而精细的社会保障计划来进行，通过社会保障计划，既保证了多元协调模 式建立过程中的阶段性和步骤性， 又可以强化社会保障管理。 因此，在多元协调模式的建立和运作中， 我们必须建立社会保障计划。首先，建立社会保障的预算计划，将各种社会

33、保障基金纳入国家预算范围。建立社会保障预算计 划以后，通过复式预算制度将社会保障收支在国家财政中单列，一方面可以加强资金的高效利用，另 一方面可以使社会公众对社会保障收支有全面的认识。 社会保障预算计划的总体目标应该是将各项收 支及投资运营活动全部纳入社会保障预算计划，使资金管理和投资运营活动规范化。根据经济近期发 展状况，社会保障预算计划主要将养老、失业、医疗、工伤、生育等保险基金纳入国家预算，由财政 部门设立专用帐户，统一核算，统一管理。其次，建立社会保障的发展计划。通过发展计划确定多元协调模式建立的步骤，每一个不同时期 实施的重点项目及内容。并通过社会保障发展计划检查实际建立过程，及时纠正偏差，从而推运多元 协调模式的建立和顺利运营。再次，建立社会