赵海--人口城镇化的现实困境与路径选择

1、人口城镇化的现实困境与路径选择基于江西省南昌县的调查赵海（农业部农村经济研究中心，北京，100810）摘要：推进城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在。当前，我国城镇化推进速度较快，但质量和水平都不高，特别是人口城镇化发展滞后。本文通过对江西省南昌县城镇化问题的实地调研，分析了主要做法和基本特征，认为该县城镇化是以工业化为先导，以大规模城镇建设为主要特征，其土地城镇化明显快于人口城镇化，城市与乡村的协调与互动不足。本文从人的城镇化视角重点剖析了人口城镇化滞后的制约因素，认为在工业化和城镇化快速推进以及国家强农惠农政策力度加强的背景下，农村各项权益的实际价值和机会成本逐步升

2、高，城乡福利出现倒挂，农民转市民意愿不足。基于此，本文提出，推进人口城镇化、提高城镇化发展质量、促进城乡协调发展，必须保障转户农民在农村的土地承包经营权、宅基地使用权以及集体经济组织分配权等各项权益。 关键词：人口城镇化；农民转市民；农民权益世界经济发展史表明，城镇化是与工业化相伴而生的孪生子，是传统农业国变为现代化国家的客观规律和必然选择。当前，我国正在经历着世界上规模最大的城镇化进程，特别是进入新世纪以来，城镇化呈加快发展的态势。2000年-2012年，我国城镇化率平均每年提高1个百分点，2012年我国城镇化率达到了52.57%。然而，我国的城镇化总体水平是不高的，在城镇7亿多人口中，有接

3、近2亿人是既没有城镇户籍，也享受不到城镇居民的教育、医疗、住房和社会保障等公共服务。这种低水平、低层次的城镇化造成了诸多问题，对农村来讲农民没有完全离开农业，从而不能有效扩大户均耕地面积，制约了现代农业发展，且产生留守人员等社会问题；对城市来讲大量农民工沦为“二等公民”，不能有效融 城镇化是中国约定俗成的独特提法，国外并没有城镇化这个概念，国外一般称之为城市化(Urbanization)。本报告沿用国内的提法，将其等同于城市化的概念。入城市，消费总需求不足，社会秩序不稳定，从长远看不利于中国的现代化进程。中央高度重视城镇化发展，立足我国经济社会发展形势和各地城镇化发展实践，从国民经济健康持续发

4、展和全面建成小康社会的高度，对推进城镇化作出了一系列重要部署，提出了具体要求。“十二五”规划纲要指出，要积极稳妥推进城镇化，不断提升城镇化的质量和水平。党的十八大提出，推进工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。2012年底召开的中央经济工作会议，进一步强调城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展。中央政策的演进脉络显示，当前城镇化的重点是提高城镇化的质量，核心是推进人的城镇化。在这样一个大背景下，对地方的城镇化实践进行调查分析，总结发展经验，提出存

5、在的问题，很有必要。笔者于2013年3月份赴江西省南昌县就城镇化问题开展了专题调研。南昌县地处赣鄱平原腹地，与江西省会南昌市毗连，既是一个农业大县，也是一个新兴的工业大县，城乡经济发展活跃，是江西省第一个全国百强县。2012年，南昌县地区生产总值达到了437.6亿元，财政总收入突破60亿元，主要经济指标连续三年在全省100个县（市、区）排在第一位。南昌县之于大城市郊县和经济强县具有很强的典型性和代表性，对于经济欠发达的县域也有较强的先导性和启示性。剖析南昌县城镇化发展道路，对中小城市和县域范围内推进城镇化具有很强的理论和实践意义。通过召开相关部门负责人参加的座谈会，实地走访乡镇和工业园区，发放

6、调查问卷，与企业负责人和农户进行深度访谈，掌握了大量的一手资料。通过对这些资料的总结、归纳和分析，形成了目前的调研报告。报告以下共分四个部分，第一部分归纳了南昌县推进城镇化的主要做法，第二部分总结了南昌县城镇化的主要特征，第三部分从人的城镇化视角重点分析了农民转市民问题，第四部分提出了一些判断和启示。需要说明的是，城镇化是涉及城乡经济社会各方面的系统性问题，囿于知识水平，本报告仅对南昌县城镇化情况进行粗略地介绍和分析。从这个意义上讲，与其说本报告提出了解决问题的方案，不如说提出了一些较为 中国区域经济发展一般呈现出梯次推进的形态，先发地区往往成为后发地区的样板和标杆。重要的问题。一、南昌县推进

7、城镇化的主要做法城镇化的发展离不开工业的腾飞和人口的聚集。南昌县依托区位优势，抓住东部地区产业转移的机遇，以工业化为先导，以制度环境为保障，采取政府主导的方式加快推进城镇化进程。（一）依托产业集聚区发展工业化与以往“村村点火、户户冒烟”的散乱状乡村工业布局不同，南昌县提出了“工业园区化、园区生态化”的产业发展思路，通过规划引导，大力发展小蓝工业开发区、向塘现代物流区等产业集聚区。特别值得一提的是小蓝工业园区，该园区建立于2002年，规划面积18平方公里，是江西省县（市）中规模最大的工业园区。县政府通过招商引资、工业搬迁等方式，将全县的大型企业向园区聚集，并将其他乡镇招商引资的项目落地在该园区，

8、实现了园区的跨越式发展。目前，小蓝开发区主要形成了汽车及零部件集群、食品饮料工业集群、电机电器工业集群、医药医器工业集群、轻纺服装工业集群、高新技术集群等多个产业集群。截至2012年底，汽车及零部件产业已集聚5个整车项目及91家零部件企业，食品和生物医药产业集聚100家企业，整个园区工业总产值和主营业务收入双双突破450亿元大关。2012年8月小蓝工业园区成为全省首家落户县域的国家级经济技术开发区。（二）加强城镇建设提高人口吸纳能力南昌县着眼无缝对接南昌市城区，按照“积极推进、突出重点、分类指导、分级运作”的原则，加快建设昌南新城，推进莲塘核心区、小蓝经济开发区、象湖新城区和向塘现代物流区统一

9、规划、统筹建设。一方面明确主次。明确了以县城莲塘、象湖新城为中心，向塘镇为次中心，三江、塘南、蒋巷等乡镇为重点，其它11个一般城镇构成三级城镇空间结构。另一方面注重特色。如莲塘核心区定位为商贸经济繁荣、服务功能完善的商务行政片区，小蓝经济开发区定位为汽车品牌响亮、产业集群发展的先进制造片区，向塘开发区定位为市场体系发达、仓储配送成熟的现代物流片区，象湖新城区定位为景观精致典雅、城市产业兴起 对其他乡镇引入该园区的项目，税收返还给各乡镇。的商务人居片区，银三角定位为集商务会所、休闲娱乐、体育运动、观光度假、文化创意为一体的都市型展商贸休闲服务区。截至2012年底，南昌县城镇化率超过了50%。（三

10、）通过制度创新破解土地、资金、社会保障难题土地、资金、社会保障等问题是推进城镇化的核心问题，也是关系城镇化发展质量的关键所在。南昌县通过开展体制机制创新，努力破解这些难题。1、关于土地问题缺少土地指标是调研过程中地方政府反映最多的问题。南昌县采取了城乡建设用地增减挂钩、滨湖地区开垦、征地拆迁等方式，努力破解用地指标的制约。如2012年，南昌县通过城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治项目共新增耕地1.8万亩；利用行政力量，推进征地拆迁，共拆出工业和基础设施项目用地 1.02万亩。这里以南昌县东新乡大洲村的农民集中居住为例，简要介绍一下该村开展城乡建设用地增减挂钩的做法。大洲村采取“村庄整体拆迁

11、、村民集中安置”的方式，简言之就是农民上楼，宅基地交给政府。该村共有7个自然村，1000余户居民，4000余人口。集中居住前共有建设用地1000亩左右，也就是说平均每户建设用地能达到1亩。村民入驻新社区人均一次性配给40住房和10的铺面。对原有住房面积达不到这个标准的，农民不另外支付；对原有住房面积超过这个标准的，给予超出部分每平米330元-600元不等的补偿。开展新社区建设后，安置全部村民共占地260亩，共节约700多亩建设用地。这700多亩节约出来的建设用地就可以复垦后置换出城镇建设用地指标，或者直接变更为城镇建设用地用于发展工业和城镇建设。2、关于资金问题与目前全国很多地方类似，南昌县通

12、过搭建政府融资平台的办法，破解资金问题。南昌县建立了城市建设投资发展有限公司、小蓝经济开发区投资发展有限公司、现代农业投资发展有限公司等3个投资公司，通过财政资金注入、项目运作、发行债券等方式，努力破解重大重点项目建设资金瓶颈。南昌县还大力发展信用担保，参与组建全省性的担保公司，发展小蓝投资担保公司等，通过信用担保的杠杆作用撬动工业和城镇发展资金。3、关于社会保障问题对于一般农户，南昌县按照国家和江西省的统一部署，实行了新型农村社会养老保险，2012年农民参保率达92%。对于人均耕地少于0.3亩的失地农民，南昌县出台了专门办法，县财政投入10亿元、江西省财政配套2亿元，通过农民一次性缴费或逐年

13、缴费等不同的办法，将他们纳入城镇职工养老保险，解决失地农民的回顾之忧。二、南昌县城镇化发展的主要特征通过对南昌县的调研了解，我们认为该县的城镇化具有如下三个方面的特征。（一）工业化主导下的城镇化南昌县通过大力推进工业化，经济获得起飞，由一个农业大县步入了工业大县的行列。2012年，南昌县地区生产总值达437.6亿元，比2007年增长了1.38倍，年均增长18.9%，三次产业结构为9.7：65.3：25。第一产业增加值占地区生产总值的比为9.7%，第二产业增加值占比65.3%，呈现出工业化中后期阶段的明显特征。工业化的快速发展为城镇化发展提供了源源不断的拉力，带动了农村劳动力转移就业，城镇对农村

14、劳动力和农村人口的吸纳能力显著增强。（二）土地的快速城镇化随着南昌县城镇化的快速推进，城市面积快速扩张。南昌县城镇建成区面积由2005年的22平方公里增加到2012年的60平方公里，以年均15.4%的增幅向外扩张。（三）迟滞的人口城镇化与快速发展的工业化、土地城镇化相比，南昌县人口城镇化速度明显较慢。2012年，南昌县户籍人口101.9万，城镇户籍人口19.8万人，城镇户籍人口占全县总人口的比重仅为19.4%，远远低于50%的城镇化率，仍有大量的农民工处于“候鸟式”的迁移状态，“半城镇化”特征非常明显。三、南昌县农民转市民问题分析南昌县人口城镇化严重滞后，也即农民转市民严重不足。是城镇户籍的门

15、槛太高，还是农民自己不愿意转？是农民不够理性，还是制度设计没有到位？从实地调研的情况看，本文有以下几点判断：（一）南昌县城镇落户条件比较宽松南昌市2012年下发了关于深化户籍管理制度改革加快城镇化进程的贯彻意见。南昌县按照这一意见的要求，大幅放宽了城镇落户条件。对于农业户口转为非农业户口，取消城镇落户指标，达到条件，一律办理；并降低了城镇落户门槛，以下四种类型都可以办理落户：有城镇有商品房、二手房、房改房或自建房等居住房屋，均可办理本人及配偶、未婚子女落户；配偶一方在城镇，就可以申请配偶及未婚子女落户城镇；父母申请就可投靠城镇子女落户城镇；在建制镇有合法稳定职业并有合法稳定住所（含租赁）的人员

16、，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可落户城镇。从以上南昌县办理农转非条件来看，可以说非常宽松。特别是对务工、经商人员，只要有合法稳定职业和合法稳定住所（含租赁），就可以举家办理农业户口转为非农业户口。（二）农村居民落户城镇较少南昌县公安局提供了近年来“农转非”的情况统计表，见表1。表1 2007年以来南昌县“农转非”情况资料来源：南昌县公安局从表1可以看出，与南昌县百万以上人口、近30万农村转移劳动力的规模相比，全县农转非总量却很小，平均每年农转非总数为2097人，本省农转非数量仅为914人，且农转非总量呈下降趋势。特别是2012年南昌县实行降低城镇落户门槛的政策以来，农转非数量不

17、仅没有出现快速增加，反而呈现了加速下降的趋势。2012年农转非总数为1069人，省内农转非为458人，分别比上年下降了38%和41%；2013年1-2月农转非总数为81，省内农转非仅为25人，继续呈加速下降的态势。（三）农民转市民意愿较低南昌县农转非数量逐年下降，究其原因，就是农民转户意愿低。据县公安局在2012年对在县城居住一年以上，具有合法稳定职业和固定住所的100名农民工落户城镇的抽样调查显示，只有15%的农民工愿意在城镇落户，85%不愿意在城镇落户。据调研组对50名农民和农民工的问卷调查显示，87%的样本认为城镇户口对自己不重要或无所谓，仅13%认为城镇户口重要；40%选择愿意落户城镇

18、，60%明确表示不愿意落户城镇。据南昌县东新派出所负责人介绍，辖区由于工业化快速推进，建立了10万人的大社区，但转户农民只有3000余人。南昌县公安局负责人介绍，不仅农民转户意愿低，每年还有一些大学生和上世纪90年代办理农转非的市民要求非转农。（四）转户意愿低是因为不划算调研发现，符合条件的农民之所以不愿意转户，主要原因还是农民对转户有顾虑，担心城市的生活成本过高以及无法享受到农村的各项福利，在经济上不划算。据上面提到的南昌县公安局农民工转户意愿调查，在85个不愿转户的农民工中，有53人认为城市生活综合成本过高，39人认为城市就业状况不稳定、缺乏生活来源，44人担心在城市落户后，被收回农村宅基

19、地使用权、土地或林地承包权；49人担心城市落户后，丧失农村集体经济组织成员资格，不能参与集体利益分配；27人担心在城市落后后，无法享受农村合作医疗保险，难以承担城市看病费用；24人担心无法解决城市住房保障问题；3人愿意到经济发达地方落后而不愿意在当地落户。农民也向调研组细数了农业户口的种种好处：有承包地，种田不用交税，流转后还有土地流转费，每亩国家还有几百元的种粮补贴；有宅基地，可以自建房；如果土地被征占了，可以享受高额补偿；实力雄厚一些的村集体还有分红；农业户口可以生二胎，超生罚款也比城里人少。关于城镇户口，农民普 上世纪90年代，县公安局利用城镇落户的剩余指标，为一些农户办理过农转非。农户

20、只要交几千元不等的转户费，就可以把户口落在城镇。 按南昌县的规定，在南昌县农民工转户后享受城镇户口居民待遇，转户后原土地承包经营权暂时仍由该户负责，到下次土地调整不管是否自愿都必须交出土地。 每人可以在不愿转户的原因列表中，选择3项。遍认为主要的好处就是孩子能接受城里的优质教育，但只要在城里租了房子，交一些借读费，也可以解决在城里念书的问题。至于调研组提到的转户后可以享受城镇职业养老保险的问题，农民普遍提到现在为农民工缴纳社会保险的单位很少，转户后往往只能参加城镇居民养老保险，和目前农村实行的新型农村养老保险标准几乎一样，转户对农民的福利影响不大。总的来看，本文可以得到这样一个结论，即在南昌县

21、工业化、城镇化快速推进的背景下，农民各项权益的实际价值和机会成本逐步升高，附着在农业户口的各项福利逐步增加，而城镇户口含金量则相对较低，南昌县域范围内农业户口的价值高出了城镇户口，城乡福利呈现倒挂。四、几点判断和启示围绕南昌县推进城镇化的探索与实践，本文提出以下三点判断和启示，以期引发思考与讨论。（一）推进城镇化首先要有产业支撑，而不仅是城镇规模扩大和形象提升工业化带动城镇化，是发展经济学的基本论断，也是世界各国城镇化实践的普遍规律。没有产业发展，人口和劳动力就不能有效聚集。靠行政力量强制推动城镇规模扩大，就不可避免会出现“空城”、“鬼城”等伪城镇化现象。本文认为，南昌县抓住了产业发展这一“牛

22、鼻子”，把城镇化的基础做实夯牢，为各地推进城镇化提供了有益经验和借鉴。南昌县在发展产业的过程中，全力打造以小蓝工业园区等为核心的产业聚集区。本文认为，这种通过行政推动的方式，在较短时间内推动资源要素向核心区聚集，有利于推进企业集中、产业集群、发展集约和技术集成，有助于形成县域经济的“增长极”，对工业基础较为薄弱、布局较为分散的地区，是一种行之有效的办法。但这一发展方式需要把握好两个方面的问题。第一，这一产业发展方式极易导致缪尔达尔提到的“累积性因果循环效应”，即产业核心区发展越来越 当地农村流行一句俗语，“不问有多少钱、只问有多少田”，可见农民对土地及其经济权利的重视。 这一结论与目前学界和政

23、界的主流观点恰好相反，如马力（2011）认为对全国而言农村和城市福利待遇人均差别是33万，辜胜阻（2013）罗列了城乡户籍的60余项福利差距。当然，本文的研究是针对县域城乡福利差距的，在全国特别是对大中城市并不具有代表性。但是，县域人口占总人口的70%以上，经济总量占60%左右，县域内的城镇化问题并不能忽视。快，而农业乡镇发展越来越慢，出现县域内的区域差距越拉越大的问题。因此，政府在推进产业核心区发展的同时，还要研究如何切好发展成果的蛋糕，建立起各区域间的良性互动机制，尽可能避免县域内的地理二元结构。二是注重集聚区内的产业结构优化升级，摆脱因产能过程和过度竞争而陷入“低水平发展陷阱”。地方政府

24、要积极转变职能和观念，着力优化企业发展的制度环境，规范经济秩序，降低企业交易成本；要变“招商引资”为“招商选资”，引导发展上中下游相互配套的产业集群，拒绝“三高”产业和产能过剩行业，尽量避免影响地方经济长期稳定发展的隐患。（二）土地问题本质上是增值收益的分配问题，不能以牺牲农民利益为代价推进城镇化开展城乡建设用地增减挂钩、让农民上楼，客观上促进了土地的集约使用，也为工业和城镇发展节约出了宝贵的土地指标，具有较强的现实意义，也在全国很多地方推行。然而，在实际推进过程中，地方政府往往过度聚焦于获得土地指标和增值收益，而忽视农业发展空间和农民经济利益。从当前国内很多地方开展增减挂钩的实践看，结果往往

25、是良田变为中低产田、农民的宅基地和农房变为经济价值不高的农村小产权住房。此外，上楼农民还面临着举债上楼、生活成本提高、生产便利性下降等现实问题。特别是对于土地用途改变后带来的巨大增值收益，农民完全被排除在外，没有任何分配权利，这客观上导致了农村资源的流出。因此，本文认为，开展增减挂钩、农民上楼，必须让农民有参与权和谈判权，让农民参与游戏规则制定和利益分配，这样才能体现城乡公平和统筹发展。从南昌县东新乡大洲村的实际看，政府为农户配给了人均10的铺面，这是一种有益的尝试，但我们认为这种参与方式还是远远不够的。第一，这种方式只对紧邻城镇或工业区的新型社区有意义；第二，农民对用途改变后的土地仍没有任何权利。我们建议，可以借鉴东