完善我国支农金融服务体系的路径思考

1、完善我国支农金融服务体系的路径思考     内容提要：我国农村金融体系几经改革，目前仍然存在较多的问题，农村金融体系在整体功能上已不能适应农业和农村经济发展的要求。应进一步加大农村金融体制的改革力度，建立以农村合作金融、政策性金融和商业性金融机构为主体，以商业性和政策性非银行金融机构为保障，以及其他金融机构并存、竞争的多元化的、统筹协调的支农金融服务体系，更好地为农村经济提供金融服务，支持“三农”。 关键词：农村金融体系农业信贷农村经济 1994年以来，我国首先从农业银行中分离出农业发展银行，作为政策性银行，增加了对农村经济政策性的金融支持；接着农村信用

2、社与农业银行“脱钩”，形成了以农村信用社为基础，农业银行为商业性金融，农业发展银行为政策性金融的分工协作的农村金融体系。但就农村金融机构运行的效率和为农户和乡村中小企业提供金融服务的效果看，农村金融体制的改革还没有完全到位，农村金融体系的整体功能已不适应农村经济的发展，必须完善和创新农村金融体制。 1.目前农村金融体制存在的主要问题 1.1农村资金多渠道分流，造成农村金融严重“失血”国有商业银行贷款权限上收，农村信贷逐步收缩 国有商业银行现行的信贷管理体制严重制约了基层经营行资金营销的主动性，在一定程度上影响了信贷支农的力度。在央行取消贷款规模，实行资产负债比例管理后，大部分商业性金融机构为改

3、善资产质量，加强风险管理，普遍实行“分级授权”的信贷管理体制，把贷款权限上收。目前基层国有商业银行除发放少量的小额抵押、质押贷款外，单笔发放2 000万以上贷款要由省分行审批，发放2 000万以下的贷款由地（市）级分行审批，县支行的信贷审批权基本被剥夺。同时商业银行也大幅度撤并县及以下营业机构和网点。据不完全统计，1998年以来，四大国有商业银行撤消了3万多个县及以下分支机构，仅在贵州、甘肃、河南、湖南、吉林5省就撤并了1万多家分支机构，撤并的机构均分布在以农业为主的经济欠发达县1。而幸存下来的县及以下营业机构网点被剥夺贷款权，变相成为单纯的吸存窗口。如从2000年以来，人民银行为缓解西北地区

4、农村金融的“贫血症"，陆续采取了推行小额贷款、增加支农再贷款、进行农村信用社改革和地方政府财政贴息等新政策，部分缓解了西北农村信贷资金短缺的问题。但是，目前小额贷款和支农再贷款政策日渐“后劲乏力”，农村信用社改革“花钱买机制”的效应还没有完全显现出来，地方政府财政贴息政策无法推广，西北农村金融政策需要进一步调整2。邮政储蓄快速增长，造成农村资金大量外流 近年来，国家对邮政储蓄的管理和改革相对滞后，中央银行不能对其有效监管，造成社会资金畸形集中，农村资金大量外流，对当地经济发展极为不利。主要原因是邮政储蓄受其较高的转存人民银行利率的利益驱动，以只存不贷、风险为零的竞争优势，大力组织吸收

5、存款。邮政储蓄存款增加额占全部储蓄存款增加额的比重从1996年的10.4%增加至2001年的40.4%。邮政储蓄存款的快速增长，造成了农村资金的严重外流。 1.2农村金融体系不健全、金融机构定位不清，缺乏协调性农业发展银行功能单一，支农作用弱化 农业发展银行目前只承担农产品政策性收购资金供应的任务，实际上仅成为粮棉收购部门的财务总管，功能过于单一。随着粮棉产品购销市场化进程的加快，粮棉流通领域政策性经营空间将缩小，农业发展银行粮棉收购贷款的业务量也会大幅下降。而对于急需政策扶持的农业基础设施建设、农业产业化开发、农业科技的推广、农副产品的深加工、老少边穷地区的扶持等却得不到应有的政策性金融支持

6、。据统计，农业发展银行贷款余额由2001年末的7 432亿元下降至2003年末的6 904亿元，占全国金融机构贷款余额的比例相应由6.62%降至4.34%。所以农业发展银行支持农业、帮助农民、振兴农村的政策性金融作用不但没有得到充分发挥反而逐步弱化了。农业银行的商业化经营使其支农力度减弱 随着农业银行商业化改革进程的加快，其市场定位发生了重大变化，信贷业务逐步从农村转向城市，如其他国有商业银行一样，对农业银行的基层金融机构采取的信贷管理权限上收、组织资金逐级上存的经营策略，使其在基层的金融服务出现缺位。目前农业银行的支农功能主要体现在扶贫贷款方面，由于扶贫贷款的扶弱性与商业银行效益最大化经营目

7、标之间存在矛盾，使其扶贫功能受到限制，支农力度大大减弱。农村信用社势单力薄、后劲不足、支农乏力 农村信用社是农村金融的主力军，是联系农民、支持“三农”发展的金融纽带和桥梁。同时在金融体系中农村信用社又是一个弱势群体。农村信用社在农村吸收的存款约占农村各类存款的50%左右，由于吸收的存款有限，加上农村贷款周转慢、季节性强、业务分散，所以在很大程度上依靠中央银行的再贷款支持。农村信用社资金拮据、势单力薄、经营困难、支农乏力的主要原因是： 不良贷款比率偏高、历史包袱沉重。农村信用社与农业银行脱离代管关系时，农业银行有意识地转嫁风险贷款；城市信用社、农村基金会并入农村信用社时把部分不良贷款带入农村信用

8、社；农村信用社受地方行政干预，为配合“上项目热”和“开发区热”而发放贷款，造成大量不良贷款；一些企业恶意逃废、悬空信用社贷款等。同时国家为了抑制通货膨胀，规定金融机构对居民储蓄实行保值补贴，而贷款利率却没有相应提高，保值补贴造成了农村信用社的沉重包袱。在不良贷款和政策性负担的双重压力下，农村信用社长期处于资不抵债的境地。由于不能获得投资回报，广大农民不愿意向农村信用社投资入股。 农村信用社产权不清，内部治理结构不完善。农村信用社作为合作金融组织，徒有虚名。“自愿入股，民主管理，主要为社员服务，不以盈利为目标”的合作制原则被违背，农民入社大多出自行政力量的强制行为而非自愿，加之其发展过程几经波折

9、，产权界定不清。如何在国家、地方政府、农业银行、信用社职工之间分配成为一大难题。内部治理结构不完善，“社员代表大会、监事会、理事会”形同虚设，内部人控制现象严重，“三会”成员一般由上级部门任命或由他们提名，再经社员代表大会选举，实际上“三会”未能发挥应有职能3。西北“三农”融资的主要来源是农村信用社，而农村信用社主要是靠信用社小额信贷和人民银行支农再贷款两项政策来服务“三农”，这两项政策已成为缓解西北农村资金需求压力的“救命稻草”。 作为两项政策中最主要措施的小额信贷只满足了部分农民“简单再生产”的资金需求，而随着西北一些农村经济的发展，它越来越难以满足农民“扩大再生产”的需要2。农村信用社规

10、模小，员工素质低，创新能力不足，信贷服务技术落后。信贷服务技术落后，金融工具单一，服务效率较低。这些表现与“三农”发展对金融的需求明显不相适应。农业贷款的风险补偿机制建设滞后 农业项目获利周期长、利润率低、抗御风险能力差。“三农”的高风险主要表现在，一是对自然灾害风险难以有效预知和防范；二是信息风险，即农户因难以掌握农产品市场信息而造成产出的盲目性；三是政策风险，即农户因缺乏必要的风险机制而自己承担产出和销售的风险。这些风险在借贷关系中必然转化为金融机构农业贷款的风险，所以金融部门支持“三农”经济发展承担着较高的风险4。而目前相应的农村风险担保机制尚未建立，仅靠商业性农业保险不行。原因是保险公

11、司实行商业化经营运作，农业保险技术复杂，回报率低，同时缺乏必要的政策支持和法律保护，导致近年来农业保险业务日趋萎缩，绝大多数的基层保险公司不愿从事农村保险业务。造成支农贷款缺乏相应的风险、补偿机制，农业产业、产品结构调整中的风险损失无法减轻，农业贷款难以持续快速增长。 2.完善我国支农金融服务体系的思考建议 农业是我国的基础性产业，农民收入水平提高与否直接关系到我国全面实现小康。如何有效地发挥好金融这一现代经济核心的作用，加大金融扶持力度，尽可能地解决好农民增收这一农村经济发展中的突出问题已迫在眉睫。针对现有农村金融体系存在的问题，应建立以地方性农村合作金融、国有政策性金融和国有商业性金融为主

12、体，以商业性和政策性非银行金融机构为保障的，以及其他金融机构并存、竞争的多元化的、统筹协调的支农金融服务体系，各司其责、相互合作，确保农业发展、农民增收、农村稳定。 2.1完善农业发展银行的政策性金融业务，使其真正成为支持农业的金融载体 随着农业结构调整的深入推进，在缺乏足够的担保抵押品的情况下，许多产业化龙头企业对农产品收购资金的季节性需求不断增加，需要通过政策性银行来解决。农业和农村基础设施建设对改善农民生产生活条件、带动农民就业、增加农民收入发挥着积极作用，在财政投入有限的情况下，就需要政策性金融机构在控制风险的前提下，积极投放贷款。因此，需要健全完善农业发展银行的政策性金融功能，重新整

13、合政策性金融业务和调整政策性金融的载体，把按商业原则运行能收回本金但回报率低于社会资金成本或贷款本金回收风险较大的项目纳入支持范围，扩大其对农业、农村的服务范围。 建议把目前由农业银行经营的农业开发贷款、扶贫贴息贷款等政策性金融业务划归农业发展银行；将国家开发银行农业信贷业务、国际金融机构农贷的转贷业务划归农业发展银行管理；统一国家支农资金管理，特别是国家预算拨款用于农业的资金和其他用于发展农业的专项资金一律存入农业发展银行并代理拨付5。以此完善农业发展银行的政策性金融功能。适当放宽农业发展银行的职能范围，在继续做好国家粮棉油收购贷款和专项储备贷款的同时，将生态环境建设、小城镇建设和农业开发等

14、纳入农业发展银行的支持范围。 2.2国有商业银行特别是农业银行应加大支农的力度 金融机构在某一地区设立机构应当为当地提供金融服务，特别是设在县域的金融机构应承担一定的为农业服务的业务。可以借鉴美国等国家在社区发展与再投资方面的立法与实际经验，制定中国的社区再投资法，强制要求金融机构从农村吸收的部分资金用于农村，避免资金过分集中在大城市等，提高其对县域经济发展的支持力度。 农业银行应有选择地从农村市场撤离。对于贫困地区的农村网点，由于效益差，没有发展前景理应撤消；对于经济发达与较发达地区的农村网点，应予以保留，这些地区农村工业化、城市化趋势明显，存在对资金的大量需求，农业银行可借助自身的比较优势

15、，继续深入农村开展业务，有利于提高自身效益，也有利于增加农村金融市场竞争主体。同时应在完善风险防范机制的前提下，下放给基层行一定限额的贷款审批权限，充分发挥支农作用。 2.3加快农村信用社的改革步伐，使其真正担负起农村金融主力军的作用 深化农村信用社体制改革，因地制宜改革农村信用社组织形式和管理方式。明晰产权关系，强化约束机制，增强服务功能。把农村信用社真正办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务，实行自主经营、自我发展、自我约束、自担风险的社区性地方金融机构。 在人口相对稠密或粮棉商品基地地区，将农村信用社，按股份合作制原则组建农村合作银行。对欠发达地区的农村

16、信用社，严格按合作制进行规范，真正让农民成为农信社的主体，在管理上真正实现民主化、规范化和制度化，按合作制原则组建县（市）统一法人的信用社以及县乡两级法人信用社6。同时，引导农村信用社正确处理业务发展与防范风险的关系，在加大管理力度的基础上，尽可能多渠道地组织存款，增加资金实力。 2.4调整和完善农村邮政储蓄的功能 为了从资金上支持农村特别是西部欠发达地区农村经济的发展，必须对农村邮政储蓄的功能进行调整和完善。首先应根据邮政储蓄机构吸收存款的成本，合理确定其转存款利率，对邮政储蓄机构实行保本微利经营，减少其对农业资金的“抽血”能力，全面降低邮政储蓄机构的转存款利率。其次，建立农村资金回流机制，

17、实行邮政储蓄资金按比例返还制度。将邮政储蓄新增存款中来源于农村的资金，以人民银行支农再贷款的形式通过农村信用社反哺农村，或主要用于购买国债和政策性金融债券，以引导农村资金流向农村，从而缓解农民贷款难的问题。 2.5规范和引导民间资金，使民间金融组织合法化 农村信用社在县域经济中面临的竞争压力主要体现在工商业和农业产业化的信贷方面；在对农户贷款上，没有竞争对手，是农户贷款的唯一承贷者。所以要培育小额贷款组织，在农户贷款中引入竞争机制，引入外来资金的注入，增加对农户的贷款。 对于农民自己成立的合作金融组织，应实行法律监管和内部监控，杜绝基层政府任何形式的行政干预。只有开放与发展农村资本市场，允许民

18、间资本和外资进入农村金融领域，形成多元化的农村金融体系，才能推动农村金融市场竞争，满足多样化的农村金融的需要。 2.6积极创造条件，建立和发展农村保险、证券、信托、租赁等非银行金融机构 农业保险是我国农村经济稳定发展的有效保证，从国外已有的较成熟的经验看，仅靠商业性农业保险不行，必须要有政府的支持，建立专门的政策性农业保险机构7。实行低费率、高补贴的政策，专门办理农业种植业和养殖业保险，使农民遇到风险时能安然度日，并使生产得以迅速恢复，提高农业抗灾和补偿能力。同时国家应加大对农业保险的支持力度，建立农业保险发展基金，用于支付农业保险的补贴，用于补贴保险部门的超额赔偿款及补贴农民的投保费用，充分发挥保险体系在分散农业风险中的作用。此外，基层农村金融机构应结合当地农村实际，在防范控制风险的前提下，扩大金融担保的范围和对象。 要形成一个有效率的、多样化的农村金融市场，非银行金融机构的作用不可低估。要切实按照农民的金融需求和当地农村的实际发展情况，逐步深入农村，设立各家保险公司、证券公司、信托投资公司、金融租赁公司等分支