市政学、城市基础设施及公用事业管理

1、第八章 城市基础设施及公用事业管理第一节 城市基础设施概述、城市基础设施的含义及特性 一）城市基础设施的含义指为城市的物质生产和生活提供基本条件的具有公共服务性质的设施总称， 是城市赖以生存发展的基础，是城市经济和社会活动能够正常进行的基本要素。与城市基础设施相比，城市公用事业更多的侧重于满足市民的生活需要，其 服务质量和水平直接影响到市民福利。从性质及功能上看，城市公用事业和城市 基础设施具有很大的相似性，但两者的关系目前还没有形成统一的意见。 （有的认 为城市公用事业与城市基础设施没有本质区别，城市公用设施实际上是指城市基础设施中那 些由城市建设行政主管部门分工进行行业运营管理的部分；有的

2、认为广义的城市公用事业基 本可等同于城市基础设施，狭义的城市公用事业主要指城市供水节水、供热、供气、公共交 通、排水、污水处理、道路桥梁、路灯及市容环境卫生、垃圾处理和园林绿化等行业） 我们 认为城市基础设施与城市公用事业相比，其范围要更为宽广，城市公用事业是城 市基础设施中与市民生活更为相关的那一部分。在城市基础设施中，城市公用事业是重要的组成部分，也是国民经济中的重要一环。国市政建设投入不足 地方热衷卖公用事业赚钱 二）城市基础设施的特性1、服务的公共性和两重性为整个城市的发展和全体市民生活水平的提高服务的，具有公共物品的非排他性和非竞争性。两重性是指城市基础设施既为生产服务，又为生活服务

3、。2、能力形成的同步性和建设的超前性在计划安排上，应该使城市基础设施与其他设施在形成能力的时间上达到同步，必须从基础设施建设项目的特点出发，超前于城市其他项目进行建设。3、运转的协调性和系统性与城市其他方面如城市人口、生活水平和住宅建设等保持一定比例；也因为 基础设施涉及第一、第二、第三产业的几十个行业，是一个复杂的综合性系统。 同时，城市的各项基础设施都构成一个独立系统。4、经营管理的多样性和垄断性基础设施的建设和运营是一个投资、建设和产出的过程，必须要有偿使用城市基础 设施，维持和提高其服务水平。在经营管理中，对于城市基础设施的补偿有三类： 市场补偿、财政补偿和两者的结合。城市基础设施具有

4、规模经济、非竞争性、非排他性和社会性等多种属性，这就决 定了它像私人物品那样实行完全的市场竞争，其经营管理过程中必然伴有垄断 性。、城市基础设施的种类1、城市能源设施：主要包括城市电力生产供应设施；城市供气、供热生产及供应设备。是城市的动力，维持着城市的正常生产和生活。2、城市供水及排水设施：主要包括地表和地下水资源的开发与管理设施；自来水的生产和供水管网设施；污水的排放和处理设施；雨水等的排放设施。3、城市交通设施：主要包括道路桥梁、停车设施；地铁、公共汽车、出租车 等公共交通设施；交通标志、信号、路灯等交通管制设施；铁路、机场、港口、 高速公路等对外交通设施等。4、城市通信设施：包括邮政、

5、电报设施；电话、网络、电视和广播等设施。5、城市环保设施：包括环境卫生、环保、园林绿化等设施，如公园、植物园、绿化带、公共绿地等；环境监测和环境污染治理等。6、城市防灾设施：主要包括城市消防、防洪、防震、防风沙、防地面沉降、 防空等人防设施。这六个系统既互相独立又密切配合，共同保证城市生产与生活的正常运行。三、城市基础设施的作用1、城市基础设施为城市生产提供物质技术条件2、城市基础设施为市民生活提供基本条件3、城市基础设施为城市生产和生活提供安全保障4、城市基础设施为城市发挥和提高聚集效益提供物质基础和动力5、城市基础设施是城市辐射效益实现的条件与前提第二节 城市基础设施管理、城市基础设施管理

6、概述一）城市基础设施管理的含义城市基础设施管理是指城市政府依据国家相关法律法规和城市基础设施发展规划 的要求，对城市能源设施、供排水设施、交通设施、邮电通信设施、环保设施和 防灾设施等，进行决策、计划、组织、协调和监管的活动过程。二）城市基础设施管理的机构各城市有所不同，一般来讲主要包括城市建设委员会、市政管理委员会、城市建 设管理局、城市建设管理局、城市公用事业局、市政工程管理局以及环保局、园 林管理局、环境卫生管理局、交通局等。三）城市基础设施管理的特点1、根据城市基础设施部门和单位在公益性同市场化程度上的区别，实行不 同类型的经营管理模式。1）完全依靠财政投入模式城市道路、桥梁、隧道、路

7、灯、绿化、消防、街道清洁等基础设施属于纯公益物品，建设和建设资金主要通过征收城市建设税费和财政收入来解决。纯公益性设施，具有明显的正外部效应，需要投入许多资金，但直接经济效益很小甚至毫无效益，因此经营和管理的经济收益很低。2）半市场化运营模式绝大多数城市基础设施都是通过市场和财政复合补偿来实现投入产出的循 环。目前，我国城市的能源设施、供热设施、污水处理、公共交通等基础设施运 营已经实现以市场补偿为主、财政补贴为辅。3）完全市场化运营模式完全通过市场机制来实现投入产出循环的城市基础设施部门不多，比较典型 的有高速公路、出租汽车、自来水、点心通讯等部门。政府可以实行一定幅度的 价格管制。2、根据

8、城市基础设施经营管理模式不同，实行不同的定价制度。3、无论实行哪一种经营管理模式，城市基础设施的部门和单位都要努力提 高经济效益。、中国城市基础设施的管理的现状中国城市基础设施的管理从总体上看比较混乱，产业化程度较低。具体表现 在：一）城市基础设施的管理制度不统一，法律规定不明确基础设施应该根据其性质是经营性还是非经营性等决定是实行有偿使用还是 无偿使用，还是采取优惠和补贴。但有的城市本该有偿使用的基础设施没有有偿 使用，不该有偿使用的却有偿使用，并且价格很高，造成公众不满。二）管理机构和部门不统一，造成各自为政城市基础设施是一个大系统，涉及很多门类，分属不同条块的部门管理并且 缺乏统一协调，

9、造成职责不清、政出多门、政策不一、争权夺利、推委责任等弊 端。三）城市基础设施的管理体制较为落后，效率不高如投资渠道单一，竞争机制较少，垄断经营和行政干预过分等，造成城市基础设施的服务质量不高，经济效益低下，影响其社会综合效益的发挥。使得我国城市基础设施供给水平低下，城市基础设施投资主体单一，城市基础设施超负荷运行，城市基础设施管理水平和服务质量不高。三、我国城市基础设施管理的变革趋势加强和改善城市基础设施的管理应该根据确立的城市基础设施管理的原则， 对城市基础设施管理的各个方面进行科学管理，健全机构，理顺权责，改革体制 等，从而使城市基础设施的管理达到服务水平和质量高、社会效益和经济效益 好

10、、城市公众满意的水平，确保城市基础设施有效地发挥其在国民经济和生活发 展中的作用。一）健全城市基础设施管理机构城市基础设施管理机构是城市基础设施管理的主体。由于城市基础设施涉及 的行业较多，内容十分复杂，所以城市基础设施的管理机构也相应地呈现出多样 性和复杂性的特点。但多样性和复杂性并不一定意味着混乱。建立健全城市基础 设施的管理机构，合理划分它们之间的权力，并对它们实行统一领导和协调是城 市基础设施管理体制有序运行的组织条件。当前，针对我国城市基础设施管理较 为无序的特点，必须建立健全以下机构：1、专业管理机构。 城市基础设施由各个子系统组成，各个子系统本身又由许 多环节和方面组成。从事各个

11、子系统或子系统内部构成部分的专门设施管理的机 构就被称为专业管理机构。如；公用事业管理局、市政工程管理局、环境保护 局、园林管理局、环境卫生管理局、邮政局、电信局、交通局等。2、综合管理机构 。设置综合管理机构对城市基础设施统一管理。综合管理机 构既是城市政府的职能部门，对市政府负责，又是城市基础设施各专业管理机构 的上级机关，发挥综合、宏观管理作用。我国城市基础设施的综合管理机构主要 有城市建设委员会和规划建设委员会以及大中城市设置的市政管理委员会。如城 市建设委员会的职责主要是制定相关法规制度和规划方针，组织和协调重大工程 设施建设，指导和协调城市基础设施各方面的管理等。3、协调机构 。由

12、于城市基础设施系统性较强，一个方面的管理工作需要其他 各方面的配合。但是，各专业管理机构本身的权威性不够，要求其他专业管理机 构的协调时往往力不从心。另外，城市基础设施管理和城市其他各项管理也需要 相互协调，发挥综合效益。这时就需要设置跨部门、跨行业、跨领域的协调性机 构，使得某一方面或几方面工作在整个城市良好开展。例如，城市交通管理委员 会便是城市交通管理的协调性机构，一般由分管的副市长或市政府副秘书长兼任 主任，以增强权威性，把相关的公安、交通运输、工商等部门的负责人纳为成 员，以此协调各部门之间的横向联系与合作，对全市的交通进行统一规划、统一 部署和统一管理。以上是城市基础设施管理机构的

13、性质分类，由于各个城市在规模上、性质 上、功能上、地域上的差别，可以根据实际情况确定自己的基础设施管理机构数量 和职能，但一般应该包括以上三种类型。二）强化城市基础设施管理机构的职责城市管理机构确立后，就要用法规制度的形式对其权力职责和权益明确划 分，从而避免各机构之间相互扯皮，增加内耗，降低效率。在这个基础上还要强化 城市基础设施管理机构的职责，使各管理机构各司其职、各负其责，真正发挥作 用。强化城市基础设施管理机构的职责，具体说来主要有以下几方面：1、制定城市基础设施发展的方针和规划根据国家关于城市发展和基础设施管理等方面的政策和法规要求，结合本市 的实际情况，认真研究城市基础设施管理方面

14、的法律法规、方针政策，通过政策制 定程序使之合法化，为城市基础设施的发展创造良好的制度环境。城市基础设施的 建设和管理应该是规划在前，制定规划的依据是本市的地域特色、规模大小、本市 经济和社会发展目标等。城市基础设施的规划包括：战略规划，确定城市基础设施 发展的战略地位，战略重点和实现发展的大体途径；中观规划，这是战略规划的具 体化，制定城市基础设施发展的具体目标和具体措施；具体规划，对近期的城市基 础设施建设和管理的各项条件的准备和完成做出具体的计划安排。2、拟定城市基础设施管理的各项法规城市基础设施的管理也要运用法律，依法管理。城市基础设施管理机构应当根据国家颁布的法律法规，结合基础设施的

15、特点，通过立法建立起法律、条例等一 系列法规，规定经营者和用户在城市基础设施运行和使用过程中的权力和义务，规 定各种管理机构在各项基础设施管理活动中的权利和义务，以及违反规定所要承担 的责任。这类职责一般包括：参与制定有关城市基础设施建设与发展的法规；草拟 和制定城市基础设施管理的专门法规；制定和颁布城市基础设施系统内的各级各类 企事业单位管理的相关规章制度；草拟和颁布城市基础设施的技术规范和一般标准 等。3、组织和协调城市基础设施的建设和发展城市基础设施的建设和发展牵涉到方方面面，城市基础设施的管理机构应当 做好人力、物力和财力的合理分配，做到综合开发建设，统一管理；协调城市基 础设施和其他

16、产业的关系，协调城市基础设施内部的关系，协调长期规划和近期 目标、宏观和微观的关系等等。4、强化城市基础设施管理决策的信息系统信息系统对决策至关重要，它收集的情报和提供的咨询是正确决策的保证。 城市基础设施要实现科学化、现代化管理，就必须建立信息系统，增强信息系统 的功能。信息系统主要负责收集信息，储存信息，分析信息，为城市基础设施的 管理决策提供咨询，设计方案供领导抉择等。5、加强对城市基础设施建设和管理的执法检查和监督关于城市基础设施管理的各项法律法规和规章制度，以及城市基础设施的规 划，都需要严格执行。我国许多城市书面规定和规划不少，但没有严格贯彻下 去，造成管理混乱，丧失法规的严肃性。

17、因此，城市基础设施的管理部门不仅平 时在审批各种项目时要严格把关，而且还很有必要组建相应的执法队伍，对有关 基础设施的法规和规划执行情况进行经常性和临时性的检查，对发现的违法行为 要毫不姑息，追究责任，予以纠正。确保法律的权威性，确保城市基础设施的建 设和管理能够协调统一地开展。三）深化城市基础设施管理体制改革1、实现城市基础设施管理体制的转型。我国城市基础设施管理的目标是要实 现管理体制的转型，具体是从事业型转为企业型；从福利型转为营利性；从保险 型转为竞争型；从人治转为法治。长期以来，由于把城市基础设施看作非生产部 门，属福利行业，人们把城市基础设施提供的产品和服务当作福利来消费，产品 和

18、服务或免费，或低价，城市基础设施的投资始终处于亏损状态，管理经营全靠 政府财政补贴。由此导致对其投资除政府财政外，无人问津。城市基础设施管理 部门按事业单位定员编制，吃财政的大锅饭，不必担心投资破产，承担风险；由 于政府成为淮的投资者、建设者和管理者，处于垄断地位，缺乏竞争的积极性， 提供的产品和服务质量较低。另外，城市基础设施管理的法治化水平不高，常常 是在没有规划和论证的情况下，由领导拍板决定投资建设，日常管理中也缺乏法 规条例的保障，造成管理的混乱。当前应该改革这种在计划经济体制下形成的管 理体制，实现其在市场经济下的转型，要把城市基础设施部门推向市场，在内部 实行企业化。产业化管理；按

19、照市场需求决定供给，调节价格，实行有偿使用， 获取利润，改变过去负债经营的状况；打破垄断，引入竞争机制，提高服务质量 和水平；制定完善管理法规条例、规章制度，把对城市基础设施的管理纳入法制 的轨道，促进其良性发展。2、改革城市基础设施的投资体制。城市基础设施在生产和消费上的特征同私 人设施不同，因此传统上一般由政府来组织供给、投资和经营。政府直接投资这 种方式的优点在于注重社会效益，筹措资金通过税收进行，不受私人资本数量的 影响；另外，在消费上基本不限制，可以充分发挥城市基础设施的潜在效用。但 它缺乏投资竞争压力和投资破产风险机制，所以缺点也是很明显的，具体表现 为：投资成本高、效益差、亏损较

20、为严重；投资生产的产品和提供的服务品种不 多。供给质量低，使消费者处于无选择余地的被动地位；基础设施使用过程中缺 乏维修保养，损耗较为严重；随着市场经济的发展，单一的政府投资体制已经不 能满足城市基础设施大发展的要求和公众的需求。因此，改革城市基础设施的投 资体制势在必行。新的投资体制主要有以下几种：（1）政府投资，所有权属于政府，由法人团体按商业经营方式运营。这种方 式可以保留政府投资的某些优势，同时又使政府从繁杂的事务中脱身。政府确定 目标后，将具体计划的实施交给某些法人团体。法人团体拥有的自主权较大，成 本收益透明度高，投资效益较高。采取这种体制的关键是理顺所有者和经营者的 关系。（ 2

21、）政府管制下的私人投资。对于单位投资额不大的基础设施，如公共汽 车、电车、电力、电信等，可以由政府授予企业特许投资权，然后对其价格、数 量、利润等方面进行一定的管制，如规定价格的上限和企业的盈利标准等。这样 既能照顾基础设施的社会效益，又能促使基础设施提供的产品和服务质量的提 高。（ 3）政府与私人共同投资。这种投资方式主要适用于具有明显外部性而投资 盈利较低或风险较大的基础设施，其中政府起着引导私人投资的作用。比如，可 以采取投资参股、无偿赠款、提供优惠借款、提供借款担保、无偿或低价提供土 地和减免税收等方式。（4）在政府允许的条件和范围内，完全由私人投资。该投资方式仅限于不存 在直接收费困

22、难而且具有竞争性的基础设施。私人投资完全受市场供求关系和竞 争情况调节，政府不给予直接投资和经济资助。BOT投资方式就是一个例子。BOT是英语 build overate transfer 的缩写。这种方式是由政府与私营投资者就某 个通常由政府控制、拥有和支配的大型基础设施建设项目签订合同；政府特许该 私营投资者建设好基础设施后在一定的时期内拥有和经营这些设施，收取一定的 资金来偿还债务，获取利益；特许期满后，该基础设施项目无偿转移给政府，政 府最终获得所有权和经营权。 B（）T 方式可以有效地吸引民间资本和外资，减少 政府的主权债务和投资风险；政府还可以从项目公司建设和运营中收取一定的税 收

23、，借鉴和利用私营机构高效的经营管理方法，提高项目的运作效率。总之，要 改变历史上城市基础设施那种非竞争性的封闭的投资体制，打破垄断政策，引入 市场机制，采取政府、集体和民间多种投资方式，为城市基础设施的高效管理奠 定良好的基础。改革城市基础设施的管理机制。前面已经说过，城市基础设施的管理体制不顺，政出多门，管理混乱，必须对其进行变革。应该做到以下几点：改变城市政府对城市基础设施管理的职能是理顺城市基础设施管理体制的前 提和基础。 管理城市基础设施是每个城市政府应有的职能，但是在计划经济体制 下，这种管理成了包揽一切，包括投资建设和日常管理，陷入繁杂的事务之中；并 且效率低下，官僚主义严重，使城

24、市政府背负沉重负担。在市场机制下，应该改变 这种管理职能，把管理的重点放在城市基础设施的规划、协调和监督等宏观管理方 面，把应该推向市场经营的部分交由企业进行，切实实行政企分开，减少行政性干 预，扩大企业自主权，通过制定政策法规等引导、指导城市基础设施的运营，为城 市基础设施的高效管理创造良好的外部环境和条件。建立健全城市基础设施的管理机构，合理划分它们之间的权力，并对它们实行统 一领导和协调是城市基础设施管理体制有序运行的组织条件。 根据城市基础设施 管理的职能要求，结合本市实际，合理设立上述三种管理机构，精简职能重复的机 构，健全宏观管理机构。机构设立后，要对它们之间的权力正确划分，由市政

25、府和 综合管理机构实行统一领导，统一协调，使各专业管理机构既能够真正负起应尽职 责，又能够和其他部门通力合作，从而有效防止政出多门，多头管理，低效混乱情 况的发生。建立公众参与管理决策的机制是城市基础设施管理体制保持活力的源泉。城市基 础设施关系到每个市民的日常生活，因而公众对城市基础设施的管理比较关注。 管理工作对城市基础设施提供的产品和服务的水平和质量的影响，公众有着切身体 会，对管理的弊端较为敏感。所以，发动公众参与管理决策，改进管理方式是保持 管理体制始终充满活力的源泉。这方面的工作主要有建立健全信息机构，收集分析 公众对管理的反馈；设立公众参与决策，反映意见的正式渠道等。这样不仅能够

26、促 进管理的民主化，提高管理决策的正确率，而且能够使公众在基础设施建设和管理 过程中和政府及企业愉快合作，使管理工作顺利进行。改革经营管理的垄断性和行政性，引入竞争机制，实行产业化和企业化管理 是城市基础设施管理体制改革的主要内容。 我国城市基础设施投资。建设和管理 主体不外乎三个方面：第一，国家或城市政府的有关部门。第二，国家或城市的 事业单位。第三，不同经济成分或类型的企业。目前，大部分城市主要采取第一 种形式，即由城市政府部门（一般是城市建委），运用城市财政进行投资建设并 直接管理，而且主要采取行政管理手段。有的城市对某些基础设施在建成后交给 企业或事业单位进行管理或经营，发生投资建设主

27、体与经营管理主体的转移和分 离；有的城市实现基础设施管理部门与经营者的分离，强化管理部门的政府职 能，并以宏观管理为主。也有少数城市和项目，从投资建设到管理经营都交给企 业，成立不同类型和规模的企业，已经实行政企分离，政府只负责规划、调控、 监督、指导和服务。今后应当逐步使企业成为主体，企业既是投资建设主体，又 是管理经营主体。投资、建设、管理和经营产业化是基础设施产业化的基本条 件，凡是能交给企业建设和经营的项目应该尽可能交给企业。同时，除少数项目 必须由国家垄断外，一般不由国家垄断。要引入竞争机制，让不同经济成分。不 同类型的企业，包括国有企业、“三资”企业、私营企业等展开竞争，以提高经

28、济效率和经济效益。国内外的许多经验都表明，在市场经济条件下企业投资、建 设直到经营管理都比国家垄断有许多优点，特别有利于提高效益和管理水平。积极主动与国际接轨，是城市基础设施适应人世后的要求。城市基础设施的国际化以及与国际合作，是其发展的一个趋势。例如，城市通信是整个国际通信网络的一个组成部分，需要与国际合作，与其他国家互通互联。如果某一城市落后，不与国际接轨，那么就会使城市封闭，从而使经济发展遭受不可估量的损失。由于城市基础项目投资大，建设周期长，经济管理困难，往往需要国家间的合作。 我国基础设施需求较大，建设资金不足，并且建设技术比较落后，管理经验较 少，因此国际合作的领域很宽，前景看好。

29、基础设施是 21 世纪引进外资和技术的 主要领域，潜力很大，方式很多。我国加入 WTO后，制定的产业政策指导也把城 市基础设施作为引进外资的重点产业。因此，需要制定正确的对外政策，采取更 灵活的方式加大对外开放，充分利用外资，引进先进技术，借鉴高效管理体制。第三节 城市公用事业管理、城市公用事业的概念与特点（一）城市公用事业是一个城市发展的生命线，它是指服务于城市生产、流 通和居民生活的各项事业的总称，具体包括城市供排水、供热、供气、公共交通、 污水处理、垃圾处理、市政设施、城市绿化等方面。与城市基础设施相比，城市公 用事业更多的侧重于满足市民的生活需要，其服务质量和水平直接影响到市民福 利。

30、二）城市公用事业的特点1、市政公用事业投资大，建设周期长，往往一项设施增加或改建都会影响到其他设施， 每项设施一经确定，就不易更改。2、市政公用事业更多地表现为服务性、公共性和公益性，即巨大的社会效益和间接的经 济效益。下面摘自中国城市公用事业绿皮书 NO.2 城市化背景下公用事业改革的 中国经验在这一工业化城市化过程中，公用事业日渐显示其重要性并具备了成为独立 产业部门的条件。而一旦从独立产业部门的角度观察公用事业，人们会发现它不同 于其他产业而具有一些特别的性质：第一，公用事业所提供的服务，例如供电供水，通常构成使用它们的各类产 品总成本中虽占比很小但却不可或缺的部分，但是因“服务失败”( Service Failure )例如停电停水，所造成的损失相对于服务供给的基础成本而言却是巨大 的。这就需要公用事业维持庞大的甚至富裕的持续的服务能力，高昂成本令人生 畏；第二，公用事业所提供的服务具有巨大的外部性，其收益和成本不是由交易 的一方而是由多方来分摊的。这种溢出现象因规模巨大不仅造成核算的困难，更易 滋生机会主义的“搭便车”，或造成供给不足，或造成需求过度；第三，公用事业所提供的服务，在固定成本一定的情况下，随着产出的扩 大，平均成本下降，具有典型的规模经济特征。与此同时，它也高度依赖于范围经 济。由