探析新型农村社会保障的立法原则

1、探析新型农村社会保障的立法原则摘要：社会保障法的基本原则是全部社会保障法律规范的价值主线和灵魂所在， 要建立新农村社会保障法律制度，就必须把握好新农村社会保障的立法原则。 中 国农村社会保障法作为规范农村特殊社会关系的法律，除了应该贯彻社会保障法 的一般原则外，还应该分别从“三农”的角度体现其特有的立法原则。关健词：农村社会保障立法 原则社会保障法的基本原则是社会保障法基本精神的具体体现，是全部社会保 障法律规范的价值主线和灵魂所在。中国农村社会保障法作为规范农村特殊社会 关系的法律，应该具有其特殊的基本原则。这些原则一方面应有区别于其它法律 规范的特点，体现出农村社会保障法自身的价值取向与基

2、本理念； 另一方面是基 于我国农村社会保障法治建设的实际需要， 必须得以贯彻的基本原则，有着独立 的社会价值。对此，有关学者提出了农村社会保障法应该贯彻普遍性原则，社会化原则以及集约立法原则等。应当说这些原则在构建农村社会保障法中都有一定 的现实意义，但是还不是很确切和科学，也不很全面。笔者认为应该分别从统筹 城乡发展、突显农村特色、确保农民生存权等方面加以归纳。一、以科学发展观统筹城乡发展原则科学发展观强调了”五个统筹”的发展思路，而统筹城乡发展被立为”五 个统筹”之首，这是我们党从全面建设小康社会全局出发作出的重大决策。因为农业是国民经济的基础，没有8亿农民的小康，就不可能实现全面的小康；

3、没有 农村的现代化，就不可能有全国的现代化。全面建设小康社会，重点在农村，难 点也在农村。以科学发展观统筹城乡发展，必须突破现有城乡分割的格局、 突破 重城市轻农村观念的束缚、突破各级财政只管城市社会保障不管农村社会保障的 做法。要从社会经济发展全局的高度，建立和完善农村社会保障体系，以农村社 会保障立法形式明示：农民和市民一样享受社会保障是法律赋予的基本权利，向农民提供社会保障作为国家和政府的一项基本义务。统筹城乡发展需要制度的支持，其中尤为重要的是需要社会保障法律制度 的支持。建立健全农村社保法律体系是建设社会主义新农村， 确保国家长治久安、 经济和社会可持续发展的重大举措，国家要从战略的

4、高度上统筹安排、科学规划、 稳步推进。目前，与城市社会保障立法相比，农村社会保障立法明显滞后，因此， 在总的立法原则上，农村社会保障应与城镇社会保障有所区别，不能一步到位， 不能互相攀比，不能顾此失彼。目前，城乡两种社会保障制度应并行不悖，双轨 运行，但是社会保障理论体系应一脉相承， 社会保障项目要基本一致，资金管理 原则要基本一致，规定互相衔接立法要基本一致。要按照全面建设小康社会、统 筹城乡经济社会发展的客观要求，加快在农村建立健全社会养老保险、农村医疗 保险、农村最低生活保障法制建设，凭借农村社会保障法律法规的权威性和稳定 性，吸引和激励广大农民积极参加养老、医疗、生育和工伤保险，充分保

5、证农村 特困群体享受最低生活保障，不断提咼社会保障覆盖率，最终达到“全民皆保” 的目标，力争到2020年实现城乡社会保障的基本接轨，最终建立起城乡一体化 的社会保障法律体系。二、确保农民基本生存权和应保尽保原则生存权是人生存必不可少的权利，包括生命权、健康权、物质享受权等内容，是基本人权之一。社会保障法的宗旨在于当社会成员遇到生存困难时，国家和社会有义务对其进行物质帮助。因此，生存权的保障是农村社会保障法最基本 的要求。生存权作为一项基本人权，要得到真正的保障，必须以法律的形式确立 下来。最早在宪法中明文规定生存权的是德国的魏玛宪法。该宪法赋予生存权以具体的内涵，即生存权不仅仅是活下去的权利，

6、而且是能够体现人的价值和 人的尊严地生活下去的权利。我国宪法第 33条第4款规定；“国家尊重和 保障人权”。因而，作为宪法中的一项基本的权利，生存权保障成为现代社会保 障立法的起点和归宿。农村社会保障立法必须以满足农民基本的生存需要为起点 和归宿，这当然是农村社会保障立法的一项基本原则。 这一原则是评价农村社会 保障立法的成败得失的基本标准。不管从宏观的法律制度设置，还是具体的法律 实施，都应遵循这一原则，具体要做到以下几点：一是立法应明确农村社会保障主体的权利义务关系，特别是明确国家和社会的法律责任，赋予广大农民维护自身应有的权利。 二是立法应该考 虑广大农民的各项社会保障权利在得不到保障或

7、生存受到威胁时，能借助社会保障法提供切实保护。三是立法要明确广大农民维护自身权益的法律救济程序，并引导广大社会力量包括新闻媒体参与和监督等。 四是立法要考虑到尽可能地满足 广大农民自我发展的权利需求。为了确保农民基本生存权，农村低保制度以全体农村绝对贫困 居民为保障对象，确定保障对象的唯一根据是其全年人均收入水平低于当地农村 规定的最低生活标准。根据社会保障理论，国际上通常将一定区域内人口的5%确定为最低生活保障的对象。在建立农村低保制度时，要面向全体贫困对象，做 到“一个不漏，应保尽保”。随着经济的发展、改革的深入，我国由城镇低保发 展到农村低保，实施全民普遍享有社会保障权和共同分享经济发展

8、利益必将逐步 成为现实。三、突显农村特色与因时因地制宜原则我国地域辽阔，各地经济发展极不平衡，有高有低，参差不齐，而且这种 态势在相当长的时间内都不可能根本改变。 因此在制定农村社会保障法律法规时 就应该考虑到这种差异，切不可搞一刀切，必须从农村经济社会发展的差异性出 发，因地制宜，因时制宜，因人制宜，稳步实施。从地域上讲，经济发达地区建立健全农村社会保障法规的条件已基本成熟， 可以一步到位，立足于建立覆盖面广、保障项目完备的农村社会保障体系； 经济 中等发达地区全面推进农村社会保障立法的条件尚未完全成熟，应当重点抓好农村最低生活保障、农村合作医疗和农村养老保险立法，以后随着经济社会的发展 和

9、工作的深入再全面推开；经济欠发达地区全面推进农村社会保障法制建设的条 件还很不成熟，尤其是部分农民还没有完全解决温饱问题，农民筹资非常困难， 地方财政也力不从心。因而对于欠发达的农村地区，应本着急用先立的原则，从 农民最急需的保障项目入手，先制定农村最低生活保障法规，确保农民的基本生 存权，并实行合作医疗和养老保险的立法试点。从时间先后或具体步骤上讲，必须贯彻“先易后难，重点突破，稳步推进” 的战略方针，先重点突破社会保障的最后“防线”-农村最低生活保障的立法。 其次是制定农村合作医疗、农村养老保险和生育保险的立法。在条件许可的情况 下，再制定农村社会福利和农村优抚安置等法律法规。四自愿为主、

10、强制为辅的原则首先，我国农村地区还存在没有解决温饱问题的绝对贫困人口。国家统计 局发布的“ 20XX年全国国民经济和社会发展统计公报”显示，按20XX年农村贫困标准1196元测算，截至去年年末，我国农村贫困人口尚有 4007万人。在部分农民尚不能解决温饱冋题的前提下，强制推行养老保险、医疗保险 等社会保障项目，不但不能为农民所接受，反而造成他们的抵触情绪。因此，在 对农村社会保障中的养老保险、医疗保险等进行立法时，应考虑实际情况，给农 民选择的余地，而不应强制农民参与。但是对于保障农民基本生活需要的最低生 活保障制度，在立法的过程中应有强制性的规定，这是因为相对养老保险、医疗 保险来说，最低生

11、活保障制度更多的是享有一种权利， 不需要农民承担更多的负 担，更容易为农民所接受和认可，应加大这一制度的建设力度，进行强制推行。其次，我国地区间经济发展水平差异大，不利于强制推行农村社会保障制度。 不仅中西东部地区经济差异巨大，即使是同一省份的不同地区和农村， 经济发展 水平也存在差异，盲目追求全国农村社会保障工作同标准、同步进行是不现实的。 因此，在缴纳社会保障基金数额多少、 项目选择等问题上，应取决于当地农民自 身的意愿，不应该由法律进行强制性规范。最次，不同地区的农民对农村社会保障制度的认识程度和接受程度各不相 同。在经济较发达的农村地区，农村社会保障工作开展得较早， 多数农民也己经 了

12、解和逐步接受农村社会保障制度。 但在经济相对闭塞、落后的农村地区，农村 社会保障工作还未全面展开，少数地区甚至还未起步，农民群众对农村社会保障 制度的作用、目的等缺乏最基本的认识，更谈不上接受农村社会保障。因此，在 这些地区通过法律手段强制推行农村社会保障制度是不可取的，也是违背“法治”精神的，要采取措施加大宣传力度，先让广大农民从心理上接受农村社会保障。五、坚持保障标准与农村经济发展水平相适应原则社会保障是以国民收入为物质基础的，因而必须与社会各方面的承受能力 相适应，必须以社会经济发展水平为基础和条件。我国农村经济发展相对缓慢， 但如果将农村社会保障标准定的过低， 便无法起到保障农民生活的

13、作用。由此可 见，农村社会保障立法建立起符合农村经济发展状况的农村社会保障制度。农村社会保障立法的立足点必须是保障广大农民的基本生活需要，这是我 国农村当前和今后相当长时期的经济发展水平所决定的。我国农村人口数量庞大，经济基础相当薄弱，社会保障制度残缺不全，农民的收入水平和生活水平普遍落 后于城市居民，加之我国还是一个发展中国家， 人均财政收入不高，国家综合实 力不强。在制定农村社会保障标准时，不能高于农村实际生活水平，加重农民负 担，导致农民抵触农村社会保障制度。 从世界经验看，西方发达国家都是在农业 增加值占GDPt匕重降低到10%以下才开始建立农村社会保障制度的， 也就是在国 民经济进入

14、工业化发展的成熟时期开始普遍建立起来的。据有关专家测算，如果美国GDP年平均增长3%中国GDP年平均增长8%中国需要68年才能实现人均 GDP与美国相同。目前，我国总体上还处于工业化发展的中期阶段，现有的经济 水平和国家财力还难以给8亿农提供民健全的、较高水平的社会保障制度。现阶 段农村社会保障还难以完全替代土地保障和家庭保障，农村养老和医疗保障仍然 必须坚持和强调社会保障、土地保障和家庭保障相结合，必须坚持以个人缴费为 主、集体与国家补助为辅，必须坚持量力而行与适度保障相结合。因此，农村的 社会保障立法必须要制订一个适度的保障标准，即社会保障的均衡点。在这一点上,既能够使应该享受社会保障的农

15、民在一定程度上得到法律的保障，同时又不会使他们丧失积极劳作的动力。因此，我们现阶段社会保障立法必须立足农村实 际，只能坚持低水平、低标准，随着国家经济的不断发展，待遇水平逐渐提高。六、反对歧视农民，体现社会保障权利平等原则长期以来城乡隔离的二元经济社会体制，形成了一系列歧视农民的经济社 会制度。农民也是公民，“公民根据法律规定，享有同等的权利和承担相同的义务”。“平等权是宪法规定的基本权利体系中的重要组成部分”。“禁止差别对待是平等权的基本内涵”。但现行的法律制度在若干方面把农民与市民区别对待， 没有给农民与市民平等权。如1951年2月政务院发布了劳动保险条例，详细 规定了城市国营职工所享有的

16、公费医疗、公费修养与疗养，职工退休（职）养老金， 女职工产假及独子保健，伤残救济以及死后丧葬、抚恤等劳保待遇。甚至规定了 职工供养直系亲属享受半费医疗及死亡丧葬补助等。城市集体参照国营的办法实 行。这些社会保障与广大农民无缘又令农民羡慕不已。这几年城市社会保障事业又有了新的发展，城市社会保障体系基本形成。农民享受不到与市民平等的社会 保障权，只能“自保”。到目前为止，农民生活保障仍然以家庭自保为主，亲友 互助为辅，政府、社区给予适当扶持。农村社会保障水平极低，失业（隐型失业）、 疾病、养老已经成为农民最为头痛的大事。相当一部分农民因为失业、疾病、衰 老，对生活丧失信心。现在，有一种论点认为政府财力不足，不可能建立面向全 社会的保障制度，也就是说农民要得到平等的社会保障权还不现实。有人甚至煞 有介事地把这种状况称为”中国特色的社会保障”。试问，我们的政府是全体中国人民的政府，为何不可以用有限的财力为贫困的农民先建立起“保障”来。难道农民对社会保障没有迫切要求吗？面对人口众多的贫困农民，我们是否应该具有起