行政诉讼举证责任辨析

1、行政诉讼举证责任辨析【摘要】行政诉讼中的举证责任是行政诉讼证据制度的核心问题，也是关系公正与效率司法改革价值目标实现的一项重要证据制度。行政诉讼举证责任概念理论上源于民事诉讼举证责任制度。明确其概念是举证责任规则首先要解决的问题和出发点，但行政诉讼立法并未对举证责任作出界定表述。通说认为，行政诉讼的举证责任是指被告行政机关依法负担对其所作出的具体行政行为的证明责任；被告没有按照法律规定履行举证责任将承担败诉的法律后果。这一概念并没有全面提示行政诉讼举证责任的内涵，存在片面之嫌：一是举证责任的承担者（主体）仅限于被告，而把原告和第三人排除在外；二是证明对象只限于具体行政行为，而忽视了其他待证事实

2、。这有碍于行政诉讼举证责任理论和实践的发展。本文从举证责任的概念及举证责任的特征、证明对象与举证责任分担的关系、举证责任的分担三个方面对行政诉讼举证责任进行了辨析。关键词： 行政诉讼 举证责任行政诉讼中的举证责任是行政诉讼证据制度的核心问题，也是关系公正与效率司法改革价值目标实现的一项重要证据制度。本文从举证责任的概念及特征、证明对象与举证责任分担的关系、举证责任的分担三个方面对行政诉讼举证责任进行辨析。一、举证责任的概念及特征行政诉讼举证责任概念理论上源于民事诉讼举证责任制度，明确其概念是举证责任规则首先要解决的问题和出发点。但行政诉讼立法并未对举证责任作出界定表述。通说认为，行政诉讼的举证

3、责任是指被告行政机关依法负担对其所作出的具体行政行为的证明责任；被告没有按照法律规定履行举证责任将承担败诉的法律后果。这一概念并没有全面提示行政诉讼举证责任的内涵，存在片面之嫌：一是举证责任的承担者（主体）仅限于被告，而把原告和第三人排除在外；二是证明对象只限于具体行政行为，而忽视了其他待证事实。这有碍于行政诉讼举证责任理论和实践的发展。笔者认为，从举证责任的属性看，行政诉讼举证责任具有如下特点：举证责任的主体是被告、原告和第三人。从举证责任的一般理论上看，举证责任是与当事人的主张相联系的，即“谁主张，谁举证”。行政诉讼法第三十二条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具

4、体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释（以下简称若干解释）第24条第2款规定：“第三人有权提出与本案有关的诉讼主张，对人民法院一审判决不服，有权提出上诉。”第27条也举出了原告承担举证责任的四种情形。由此可见举证责任的主体包括被告、原告和第三人。这与民事诉讼举证责任的主体范围是相同的。所不同的是被诉具体行政行为合法、适当与否的举证责任由被告承担，原告和第三人虽然有权对此提出主张，但不负举证责任。这是由行政诉讼审查对象和内容具体行政行为的合法性和适当性所决定的，其理论依据在于依法行政原则和具体行政行为具有单方职权行为的特点，但不能由此否

5、认原告和第三人对其他待证事实的举证责任。举证责任的证明对象包括具体行政行为和其他待证事实。行政诉讼的审查对象是被诉具体行政行为，但不能因此认为证明对象只是具体行政行为，其他对具体行政行为会产生影响的能引起行政诉讼法律关系发生、变更和消灭的事实，也是证明对象。如当事人是否适格、原告起诉是否超过起诉期限、是否属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖、当事人申请回避的事由等。这些事实能引起起诉人法律上的后果，从而影响到具体行政行为所确认的当事人的实体权利和义务，因此应被列入证明对象。认为行政诉讼的证明对象是一方当事人（行政机关）单方面认定的事实，当事人提出的与这一事实无关的事实，无论其与双方当事人之间

6、的行政法律关系有否利害关系，都不能成为证明对象的观点，正是割裂了诉讼法上的后果与实体法上的后果的联系，从而局限了证明对象的范围。应该指出的是，行政诉讼证明对象与民事诉讼证明对象的区别在于行政诉讼证明对象不但包括被诉具体行政行为所依据的事实，还包括所依据的规范文件。而民事诉讼的证明对象只限于当事人争议的事实，所依据的规范性文件不属证明对象。行政诉讼举证时限，当事人不依法负担举证责任将必然或可能导致败诉的法律后果。若干解释第26条第2款规定：“被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供作出具体行政行为的证据和依据，受诉人民

7、法院则应当根据行政诉讼法第五十四条第（二）项的规定，以“主要证据不足”为由，判决撤销被告作出的具体行政行为。这也是行政诉讼被告和民事诉讼被告举证不能负担的法律后果的不同之处。民事诉讼被告举证不能承担的只是一种败诉的法律后果。因为民事诉讼被告举证不能若是客观原因所致，则可请求人民法院调查收集证据，所以其承担的只是败诉的风险。在行政诉讼中除被告对具体行政行为举证不能外，被告、原告、第三人举证不能所承担的只是一种败诉的可能性。如被告对原告的起诉超过起诉期限举证不能，则不必然遭致败诉的法律后果；原告和第三人对自己的主张举证不能也不必然引起败诉的后果。因为根据若干解释第29条第（1）项规定，原告或第三人

8、及其诉讼代理人提供了证据线索，但无法自行收集的，可申请人民法院调取证据。基于以上认识，笔者认为，行政诉讼举证责任是指当事人对证明对象负有举出证据加以证明的责任，若举证不能则直接或可能引起败诉的法律后果的一种诉讼证据制度。其包括三层含义：从外在形式看，举证责任表现为当事人提供证据的责任；从内在要求看，举证责任表现为当事人提供的证据必须能够证明法律规定的或其主张的证明对象；从内在属性看，举证责任表现为当事人举证不能将直接引起或可能引起败诉的风险负担。二、证明对象与举证责任分担的关系研究举证责任问题必须涉及证明对象和举证责任分担这对命题。证明对象是指在诉讼中能够引起行政实体法律关系和程序法律关系发生

9、、变更、终止，而必须由证据加以证明的事实范围，又称待证事实。举证责任分担是指根据一定的规则在当事人之间对证明对象的证明责任进行的分配。两者的区别在于证明对象研究的是用证据加以证明的事实范围大小；举证责任分担研究的是依据什么样的规则针对证明对象的事实范围如何在当事人之间确定证明责任的分配。其联系在于证明对象决定和影响举证责任的轻重及其分担，表现为举证责任的分担是由证明对象来确定的。那么，科学合理地界定案件的证明范围，对及时解决行政争议、提高行政效率、公平地保护诉讼当事人的合法权益就具有重要的积极意义。根据现行的行政法律规定，结合行政司法实践，笔者认为，行政诉讼的证明对象依具案件情况不同而有差别，

10、但必须以被诉具体行政行为为中心，主要包括实体法上的事实和程序法上的事实，具体范围是：1、被诉具体行政行为是否存在。具体行政行为是否存在是否有存在行政争议的首要基础事实，也是行政诉讼能成立的前提条件，应作为首要的待证事实。2、被诉具体行政行为是否合法。行政诉讼法第五条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”因此，具体行政行为是否合法应作为证明对象的重要内容，涉及行政处罚的，还应将适当性列为证明对象范围。具体包括：具体行政行为据以作出的事实。行政主体作出具体行政行为必须以事实为依据，这一事实的存在和清楚与否直接影响具体行政行为的合法性和适当性以及人民法院对具体行政行为合法性

11、和适当性的评判，因此必须作为证明对象，成为法院审查的重点。具体行政行为依据的程序法。虽然目前我国尚无统一的行政程序法典，但对作出具体行政行为的程序方面的要求散见于行政处罚法和有关的行政法律规范之中，因此对具体行政行为的动作有严格的程序规范制约。具体行政行为若违反有关的法定程序规范则直接影响其合法性，而构成人民法院判决撤销的理由。具体行政行为的职权依据。行政主体作出具体行政行为必须具有法定职权，否则构成越权行政而导致作出的行为无效，同时在不作为案件中，行政主体是否拥有法定职权，是对不作为的合法性进行证判的重要依据。因此，行政主体是否拥有作出相应具体行政行为的法定职权，是否超越职权、滥用职权，应成

12、为行政诉讼的证明对象。具体行政行为的法律依据。具体行政行为是否依据法律、行政法规、地方性法规和合法有效的规章及其他规范性文件作出，是影响具体行政行为合法性和适当性评价的因素，因此具体行政行为适用法律、法规、规章及其他规范性文件是否正确也成为证明对象。3、起诉是否符合法定条件。这是引起行政诉讼法律关系产生、变更、消灭的事实，因此也属证明对象范围。其包括：原告是否适格。即原告与具体行政行为是否有利害关系，与行政主体是否存在行政法律关系。被告是否适格。即被告是否具有行政主体资格、是否作出具体行政行为；经复议的还要依复议结果确定原作出具体行政行为的行政主体或复议机关为被告。有否具体的诉讼请求和事实根据

13、。包括确认请求、撤销请求、变更请求、履行请求、赔偿请求及相应的事实根据。是否属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。即是否符合行政诉讼法第十一条、第十二条及若干解释受案范围的规定，是否向有管辖权的人民法院提起诉讼。要否复议前置。即法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序的，有否经过复议程序。起诉是否超过法定期限，若超过的，有否正当理由。起诉是否具备具他法定要件。包括是否重复起诉，撤诉后再起诉有否正当理由等其他要件。4、在不作为案件中，原告是否有提出申请的事实。包括是否向行政机关申请作出行政许可行为、履行法定职责行为、行政物质帮助行为。5、行政侵权赔偿责任的构成要件。在行政侵权赔偿诉讼中，行政行

14、为是否违法、是否造成损害事实、行政违法行为与损害事实是否存在因果关系是能否构成行政侵权赔偿责任不可或缺的要件，必然地成为证明对象。6、与案件相关的其他程序上的事实。如第三人是否合格、当事人申请回避所依据的事实，当事人申请财产保全和先予执行所根据的事实，原告是否提出缓交、减交、免交诉讼费申请等。这些事实的发生均会引起一定的诉讼后果，必须列入证明对象范围。7、证据事实。证据必须经法庭审查属实才能作为定案的根据，这就需要对证据的客观性、关联性、合法性进行审查和判断，从而赋予证据效力。因此，必须查证属实的证据事实，也应列入证明对象范围。此外，众所周知的事实、预决的事实、推定的事实属于免证事实，不属证明

15、对象范围。根据行政诉讼准用民事诉讼规定的原则，笔者认为，除最高法院关于适用民事诉讼法若干问题的意见第25条规定的第一种免证情形外，其他四种免证情形均同样适用于行政诉讼。因为民事诉讼实行的是当事人意思自治原则，而行政诉讼实行的是依法行政原则，因此“一方当事人对另一方当事人陈述的案件事实和提出的诉讼请求，明确表示承认的，”在行政诉讼中不能成为免证情形。据此，在行政诉讼中，免证事实包括众所周知的事实和自然规律及定理；根据法律规定或已知事实能推定出的另一事实；已为人民法院发生法律效力的裁判所确定的事实；已为有效公证文书证明的事实。三、举证责任的分担举证责任的分担所要解决的是依据一定的规则分配对象提供证

16、据加以证明的责任问题。我国现行行政诉讼法律对此只有原则规定，即行政诉讼法第三十二条和若干解释第26条、第27条的规定，缺少相应的细则，易使当事人的举证流于空泛。由此，学界有一种较为普遍的观点，认为行政诉讼举证责任由被告承担，原告和第三人不负举证责任。这种观点既不符合当事人诉讼地位平等原则，也不符合行政诉讼的实际。产生这种误区的原因在于片面理解行政诉讼法第三十二条“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”的规定。该法条强调的是被告对其具体行政行为负有举证责任，而并非所有在诉讼中需要证据加以证明的待证事实的举证责任均由被告负担。笔者认为，根据行政

17、诉讼的特点平衡当事人举证责任分担，应采用以下三个原则：依法行政原则。依法行政是现代法治国家的基本要求，它不但贯穿于行政程序，而且延续于司法程序中。这一原则要求行政主体在行政程序中必须遵循“先采证后裁决”的程序，必然地决定了在诉讼中被告应对其作出的具体行政行为负举证责任。公平负担原则。在确定举证责任分担时，应体现公平的法律精神，根据当事人举证能力的强弱、接近证据的远近和待证事实本身的性质，公平合理地在当事人之间配置举证责任。“谁主张，谁举证”原则。根据举证责任的一般理论，当事人的举证应围绕其主张而展开。在行政诉讼中，除根据行政诉讼的特点适用特殊规则外，这一原则同样适用于。因此，行政诉讼举证责任分

18、配规则应确定为被告对作出的具体行政行为负举证责任与“谁主张，谁举证”相结合。一般而言，行政诉讼中的举证责任应依证明对象作出如下分配：1、被告的举证责任。被告是具体行政行为合法性的主张者，在行政程序中就应拥有充分的证据支持其主张，而且这种主张延续至诉讼阶段。因此，被告应以具体行政行为合法为中心，对以下证明对象提供证据加以证明：具体行政行为认定的事实。事实是作出具体行政行为的基础，是合法性基础要件，只有证据确凿，才能足以证明具体行政行为据以作出的事实清楚。具体行政行为程序合法。具体行政行为必须遵循法定的行政程序作出，否则构成程序违法而被撤销，因此被告负有证明其程序合法的责任，以证明其具体行政行为是

19、依法定的次序、步骤、方式作出的。被告享有法定职权的事实。即应举出其享有作出具体行政行为的法定行政职权的证据，以证明其是合格的行政主体。具体行政行为所依据的规范性文件。包括法律、行政法规、地方性法规以及合法有效的规章及其他规范性文件依据。行政处罚的适当性。作出行政处罚的，应举出处罚与相对人的违法行为、性质、情节以及社会危害性相当的依据。不作为的依据。即对被告不履行或拖延履行法定职责现提供事实依据和法律规范根据，包括原告 的申请行为不符合法定条件、被告不具有履行的法定职责等依据。行政侵权赔偿责任的有关构成要件。包括行政行为合法和违法行政行为与原告的损害事实不具有因果关系方面的证据。被告主张的证据事

20、实。被告对自己举出的证据事实还应提供相关的证据予以佐证，以证明其证据事实的真实性。有关程序方面的事实。如提出被告、原告或第三人是否合格，认为原告起诉超过法定期限，申请回避依据的事实等方面的证据。2、原告的举证责任。由于原告在行政程序中处于被管理的弱抛地位，为平衡在诉讼中的原、被告地位，原告承担的举证责任主要应体现在对程序事实方面的举证上，包括：具体行政行为存在的客观事实。包括举出被告积极作为和消极不作为的书面形式，被告没有作出书面形式的具体行政行为的，要举出能够证明被告具体行政行为存在的证人证言、当事人陈述等证据。起诉人合法定条件的事实。包括原告、被告适格、具体诉讼请求，起诉属于人民法院受案范围和受