行政强制执行制度实施中的问题及其规制@

1、一.行政强制执行概述（一）行政强制执行的概念和特点什么行政强制执行？根据中华人民共和国行政强制法 第二条第三款之规定， 行政强制 执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院， 对不履行行政决定的公民、 法人或者其他 组织，依法强制履行义务的行为。 。由此，可发现行政强制执行具有如下特征：1、行政强制执行的主体具有双重性，主要包括行政机关自己和人民法院这两个主体。当今，我国行政强制执行制度是以申请人民法院执行为主、行政机关自己执行为辅。由于政强制执行的对象范围较为广泛，直接施加于人身或财物， 造成对公民人身自由、 财产权侵害的可能性较大，人民法院会起到监督作用。因此，行政机关自行强制执行， 适必

2、须十分慎重，严格遵守法律、法规的规定。2、行政强制执行以公民、法人或者其他组织逾期故意不履行行政决定为前提。行政强 制执行只是行政机关的一种执法手，如果行政相对人在规定的时间内主动、及时履行了行政决定，不会导致行政机关对其采取行政强制执行措施。而只有当行政相对人在客观上逾期不履行行政决定并且在主观上故意不履行即有能力履行而故意拒绝履行时，才可能引起对其采取行政强制执行。3、 行政强制执行的目的是为确保实现已生效的行政决定所确定的义务。实施行政强制执行不得添加、设定行政相对人新的义务，仅仅是使已生效的行政决定所确定的义务得到有效 的履行，从而保证实现已生效的行政决定。另外，在行政强制执行实施时，

3、 还必须以已生效的行政决定所确定的义务范围为限，不得扩大行政决定所确定的义务范围。4、 行政强执的手段可以分为间接强制和直接强制。间接强制的手段相对平和，包括执行罚和代执行。执行罚是不直接作用于当事人的财产而给当事人加处新的金钱给付义务，代执行是当行政机关或第三人代替义务人履行法定义务，费用由当事人承担。直接强制形式较多，一般直接作用于当事人的财产和人身，较常见的有强制划拨、强制拆除、强制拘留、强制传唤等。5、 行政强制执行的根据是生效的行政决定 ，即具体行政行为，行政强制执行必须通过具体 的行政行为将抽象的法律规范所确定的义务转化为依据 ，如果将法律规范直接作为强制执行 的依据，就会容易导致

4、行政机关滥用权力 ，不利于保护行政相对人合法的权益。（二）行政强制执行的性质为了更深入的了解行政强制执行制度，笔者通过对行政强制执行的法律特征进行细致的 分析，得出行政强制执行具有以下三个性质：1、行政性行政强制执行是行政机关依法定职权而实施的行为，是一种具体的、单方的行政行为。其实施只须以行政机关单方意思表示即可成立。尽管某些强制执行是人民法院实施，但是法院实施的前提也是行政机关申请，并且法院实施强制执行的仍是行政机关的行政处理决定， 法院执行不会改变所执行的内容的性质以及行政法上的权利义务关系。因此，行政强制执行所实现的是一种行政权力，具有明显的行政性。2、强制性行政强制执行实施的前提为行

5、政相对人逾期不主动履行行政决定，在此情况下，要通过 以强制性为依靠的强制执行才能够使行政决定得以实现。这里所说的“强制性”是客观上可以加以使用的手段，并且在实际操作过程中可以直接运用，它能够迫使相对人履行义务， 它的目的是行政处理决定能有效地得以实现，却无需考虑义务人是否接受。它本身就体现出违背义务人主观意志和对义务人的单向操作。例如，当行政机关所作出的限期拆除违章建筑的行政决定一旦生效而义务人拒绝履行时， 行政机关所实施的强制执行便表现为强行拆除活 动，而不受义务人意志影响。因此， 可以说强制性是行政强制执行的根本特征，这就是行政 强制执行的价值与意义。3、执行性行政强制执行的目的， 是迫使

6、行政相对人履行行政义务， 保障行政处理决定得到有效地执 行。就行政处理决定而言， 行政强制执行是针对那些需要执行， 义务人却故意不履行义务的 行政处理决定而实施的， 目的在于行政决定得以实现。 本质上， 它只不过是把义务人所应履 行的义务由法律状态转为事实状态而并不给义务人添加新的义务。 例如， 根据治安管理处 罚条例相关规定， 在限定的时间内，受拘留处罚的人不到指定的拘留所接受处罚，公安机 关便可以强制将其拘留，从而既定的限制其人身自由，这时行政处理决定即告实现和执行。 这样，我们可以将行政强制执行理解为： 行政强制执行是由行政机关作出了具有执行性的行 政处理决定，以义务人不主动、及时履行这

7、一决定而使该决定难以得到有效地执行为前提， 行政机关只能通过强制执行手段来保障行政决定的执行。由此可知， “执行”是一个关键性 问题贯穿行政强制执行始终中的， “执行”使得行政决定得以实现。二 我国行政强制执行制度的现状分析行政强制法 的颁布与实施使得我国行政强制执行制度趋于完善， 弥补了以往我国行政 强制执行制度所存在的“缺乏规范化” 、“设定权缺乏法律规定” 、“ 缺乏程序规定”等诸多 问题，进一步规范了行政强制执行的设定和实施， 使得在以往实践中出现的行政强制执行设 定的“乱”与实施的“滥”得到有效地缓解，进而使公民、法人和其他组织的合法权益得到 了有效地保护。 但是，我国行政强制执行制

8、度仍然存在着较大隐患。 具体表现为以下几方面：1. 我国行政强制执行制度在目前社会环境中还不能完全有效的实现。“法的实现是法的存在、作用和法执行主要社会职能的特殊方式。如果法的规定不能在 人们和他们的组织的活动中，在社会关系中得到实现的话，那法什么都不是” 。而法的规范法要想有效实施， 除受制于其本身的状由于我国行政强制执行法律制度所现实存其严重影响了我国行政强制执行法律制度状态必须要通过有效实施才可能最终成为社会现实。 况外，还依赖和受制于法所现实存在的社会环境。 在的社会环境， 发现有以下两个难以回避的问题， 的有效实施。（1） 公民权利意识未充分觉醒。 实行的改革开放以来，随着社会主义市

9、场经济的发展与社会主义民主法制建设的不得进 步，我国公民权利开始被重视，公民权利意识亦逐步觉醒。 但是，我们也应该清醒地看到 以下现实情况： 1、普法宣传在广大农村与中西部欠发达地区力度还远远不够，从全国范围 来看，我国普法宣传力度还是不够。 普法宣传力度不够所导致的一些法律普遍不熟悉或不知 道的现象，使得公民不知道法律到底赋予其哪些权利和保障其哪些权利不受侵犯。2、我国公民权利长期得不到应有尊重的结果造成权利意识成为了潜意识， 或许了解应有的权利， 却 因现实问题而处于无法实现的困境， 以至于多数民众头脑中， 权利的影子被置于潜意识。 这 些现实情况正严重影响着公民树立权利意识，应该说目前我

10、国公民的权利意识还未充分觉 醒。 就我国社会环境中所存在的公民权利意识不强的社会现实，导致行政权与公民权的失 衡，难以权利来制约权力，这就很容易导致行政强制执行权容易被误用、滥用。（2）行政机关及其工作人员依法行政意识不足。1993 年第八届全国人大第一次会议所通过的政府报告则明确提出： “ 各级政府都要依法行 政，严格依法办事。公职人员要带头学法懂法，做执法守法的模范榜样” 。 至此，依法行政 原则正式以政府文件的形式得以确立， 这使得依法行政理念得到新的发展， 促进了行政机关 及其工作人员依法行政意识。 此后陆续出台了 行政诉讼法 、行政处罚法 、行政许可法 、行政强制法，又进一步强调“依

11、法行政”理念，进一步增强了行政机关与其行政人员依 法行政的意识。但是，在现实生活中，常常发生的行政违法行为，表明我国行政机关及其工作人员依法行政的意识较为缺乏。以城市管理问题为例，媒体频频爆出城管人员违法执法事件。造成这一问题的原因是深刻而复杂的，即有其主观的原因，亦有客观现实原因：1、“官本位”思想，至今仍影响着一些行政工作人员。2、经济利益的驱使，某些行政机关或行政人员为追求一己私利而不惜违法实施行政行为，在经济利益的诱惑下，依法行政意识变得淡薄。3、相关监督制约机制不健全，放纵了行政机关及其工作人员违法行政行为，而在实施 行政行为时，没有完善监督与制约机制， 很难使得行政机关与其行政人员

12、自觉形成依法行政 的意识。我国现实所存在的行政机关及其工作人员依法行政意识不足的现实，容易使行政 机关及其工作人员无视行政强制执行法律的规定，违法实施行政强制执行，从而导致行政强制执行法律制度难以得到有效实施，达到其立法目的。2. 沿用原有的行政强制执行模式必将使原有强制执行模式所暴露的问题得以延续。我国行政诉讼法第 66条和最高人民法院颁布行政诉讼法解释第87条确定了“以申请人民法院强制执行为原则，行政机关自行强制执行为例外， 没有法律、法规的授权，行政机关不得实施行政强制”的行政强制执行模式。在制定行政强制法的过程中，对于 该执行模式是进行创新， 还是继续沿用，出现了较大争议。法律的确定性

13、使法律有了守成倾 向,存在不周延性，行政强制法充分体现了这一倾向， 其继续沿用了行政诉讼法所确立行 政强制执行模式，未作突破性规定。那么这将难免要继续面临在实践中已运行多年的行政强 制执行模式所暴露的种种问题。（1）行政效率被大大降低就行政机关来说，由于大部分行政机关自身并没有行政强制执行权，当行政相对人违法 不及时履行行政决定时， 需向人民法院申请强制执行，这使得部分具体行政行为所确定的义务很难及时实现。此外行政机关也可能会由于程序繁琐、需缴纳执行费而不申请执行。就人民法院来说，其除执行非诉行政执行案件外，还有大量的民事、经济案件需要执行，而人民法院自身执行力量又是有的限，面对呈逐年激增趋势

14、的大量非诉行政执行案件，人民法院可谓不堪重负。这些原因都大大降低了行政效率。（2）法院的形象与司法尊严受损司法权是由独立的司法机关依法对争议或特定事项做出权威性裁决，法院扮演的是消极、中立、公正的裁判者的角色。当大量行政强制执行案件由法院依行政机关的申请完成执行时， 法院此时扮演着既是运动员又是裁判员的角色，出现执裁不分的现象， 法院既对争议进行裁决，又实施行政强制执行，这显然会影响着法院中立、公正的形象，造成行政权与司法权的 混同，亦使司法尊严受损。此外，当法院实施行政强制执行时，自裁自执即既当运动员又当 裁判员的角色导致缺乏监督，极易纵容执行法官的腐败、 违法行为，这必然又会从另一面影响法

15、院的形象与司法的尊严。3. 行政强制执行实施“软”的问题未得到有效解决在实践中，我国长期存在着行政强制执行实施“软”这一问题，即因行政机关强制手段 不足，致使某些行政相对人的违法行为不能得到有效遏制，导致行政效率低下，实体确定的权利义务的行政决定不能得到全面、实际地履行，从而未能有效维护公共利益与社会秩序。 立法者在制定行政强制法时，意识到了这一点，并意图加以解决，并且这成了立法者制 定本法的目的之一，即维护公共利益与社会秩序。而要解决这一问题，以有效维护公共利益与社会秩序，就必须要赋予行政机关一定的行政强制执行权并且要有相应的保障监督机制， 但在行政强制法的重点放在规范行政强制的设定与实施，

16、对于解决行政强制执行“软” 的问题未作出有效的制度安排。（1） 从行政强制法的全部条文来看。虽然，行政强制法在第四章第二、三节将部 分代履行和执行罚直接授权行政机关行使， 并且还在第 46 条第 3 款规定：“没有行政强制 执行权的行政机关应当申请人民法院强制执行。 但是， 当事人在法定期限内不申请行政复议 或提前行政诉讼， 经催告仍不履行的， 在实施行政管理的过程中已经采取查封、 扣押措施的 行政机关，可以将查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款。 ”但是，除此之外，行政强制法条 文均是规范行政强制的设定和实施，从头至尾是程序规范。(2) 根据行政强制法 的规定， 没有行政强制执行权的行政机关申请

17、人民法院强制执行 是以当事人“在法定的起诉期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼， 又不履行行政决定的” 为前提条件， 在此情况下， 行政机关才可在自期限届满之日起向人民法院提出申请。 由此可 见，即使不计算行政决定所确定的行政义务的履行期限， 行政机关也要等待 3 个月的行政诉 讼起诉期限届满才有权申请法院强制执行，人民法院申请强制执行的程序繁琐更是雪上加 霜，当人民法院经审查决定强制执行时往往已错过了最佳的执行时间， 被执行人员、 财产早 已不知去向，行政决定无法执行。因此，有些行政部门，诸如物价、食品药品、文化等，强 烈要求法律授予其一定的强制执行权，以保证行政执法的效果是合情合理的。三

18、解决行政强制执行制度现实问题的建议行政强制执行制度在现实中所面临的困境，如实施环境不够理想、强制执行模式有待改 进、监督检查机制不够健全等等， 这使得行政强制执行的设定与实施得不到有效规范； 行政 机关的职责履行层面出现障碍； 公民、 法人和其他组织的合法权益得不到充分保障； 最终导 致立法目的得不到充分实现。 为此， 笔者结合行政强制执行制度所出现的现实问题， 提出如 下建议，希望能够对于破解行政强制执行制度困境有所帮助。(一) 法治建设：外部执法环境净化能够得到充分实施的法律才能称得上良法， 制定良好的法律得不到实施会损害人们对法 律的信仰。 而一部法律要得以有效实施， 其中一重要条件为该

19、法的实施环境。 行政强制执行 法律制度目前所面临的实施环境在许多问题， 其中公民权利意识未充分觉醒与行政机关及其 工作人员依法行政意识不足对行政强制执行法律制度的有效实施影响最大。 笔者针对行政强 制执行法律制度实施环境所存在的问题， 提出加强法治建设这一对策， 希望能够通过加强法 治建设以有效的改善行政强制执行法律制度实施环境。 古希腊时期就出现了法治思想， 亚里 士多德推崇法治，人治应当让步于法治， 而且其阐释：良好的法律应该获得普遍的服从，其 服从的前提必须是符合立法宗旨。加强法治建设能够有效地促进公民权利意识的觉醒。第一， 民主是法治的根基， 法治的施行应该要以民主为基础和前提。因此，

20、 加强法治建设， 就必然要加强民主建设， 而加强民 主建设， 对于公民的权利意识的培养是其重要的一个方面。 第二： 法治是一种渗透文明的法 律思想，其蕴含着：法律的至上性、权利制衡、权利本位等理念，加强法治建设，必然要大 力宣扬这些法治理念、精神，当这些法治理念、精神深入人心时， 公民的权利意识必将得到 极大发展。 第三：法治与法制相比， 其不仅仅强调法律和制度的实施， 还要求在社会中体现 出法律的广泛性。 加强法治建设， 必然使法律更加深入公民的生活中， 让公民的法律意识得 到加强， 使用法律的武器维护合法权益， 不再畏惧诉讼程序， 这对于公民的权利意识的觉醒 具有积极的促进作用。 加强法治

21、建设可有力提高行政机关及其工作人员依法行政意识。第 一，法治的前提是完善的法制， 这是法治实现的有力保障，加强法治建设， 就必须进一步完 善我国法律体系， 建立起完备的法律体系。 当建立起完备的法律体系后， 对于行政强制执行 的保障与监督将得到强化， 形成对于违法行政强制执行的高压态势， 在制度上使行政机关及 其工作人员没有违法的空间， 在心理上使行政机关及其工作人员不敢违法， 从而提高他们的 依法行政的意识。第二， 法治强调： 在法律规范颁布以后，任何人及其组织的行为均应受到 该规范的约束， 违者应受到相应的惩治。 在行政法范围内则体现为依法行政， 加强法治建设，必须要在行政机关及其工作人员

22、中大力宣扬"依法行政”的理念，这有利于行政机关及其工作人员依法行政意识的培养。第三：法治与我国传统文化中所推行的“人治”是相对立的， 实现法治就必然要槟弃“人治”，大力加强法治建设，宣扬法治理念与精神，将进一步清除 我国所残留的“人治”思想，有利于转变某些行政人员“权大于法”的思想，放弃“官本位”的观念，这对于行政机关及其工作人员依法行政意识具有极大的促进作用。（二）制度建设：现行执行模式改革在长期的实践中，我国行政强制执行模式已暴露出种种问题，对于社会秩序的维护和公民合法权益的保护产生威胁。 因此，有必要对现行的行政强制执行模式进行改革，以解决在实践中所出现的这些问题。此观点认为，建立执裁分离的体制， 不仅有利于防止行政强制执行权的滥用，还可提高行政效率。此外，此观点还指出，对于行政机关强制执行的内容和范围，法院必须要事先进行审 定，以防止强制执行权被行政机关滥用。对于这一观点所提出的“在维持现行体制的基础上，进行执裁分离改革”，笔者是赞同的，理由如下：（1）建立“执裁分离”的体制后，人民法院可专司审查而行政机关则专司执行，这不仅有利于法院发挥其对行政机关的监督制约作用以防止行政机关滥用行政强制执行而且还可避免法院没有时间、精力去实施行政强制执行的现象发生从而提高行政效率，达到公正与效率双重目的；（2）将执行权交给行