行政执法与刑事司法的衔接问题调研报告

1、行政执法与刑事司法的衔接冋题调研报 告近年来，随着国家整顿和规范市场经济秩序工作的深入 开展，一大批危害市场经济秩序的违法犯罪活动得到了有效 查处，健康有序的市场经济秩序正得以逐步建立和发展，社 会经济的发展和人民生活水平的提高也因此而得到了有效 保障。但整规工作的形势仍不容乐观，究其原因，都与法制 不健全和执法不严有直接关系，特别是行政执法与刑事司法 的衔接问题比较突出，需要着力加以解决。为此，近期温家 宝总理对全国整规工作作出重要批示：“关键在建立健全法制，严格执法。只有这样，才有利于从根本上解决问题。 笔者结合长期从事基层质监行政执法工作实践，就整规工作 中质监行政执法与刑事司法衔接工作

2、的现状及对策作以初 浅的分析，以期对加强行政执法与刑事司法的衔接工作能有 所借鉴和帮助。衔接的主要工作在整顿和规范市场经济秩序工作中，质量技监部门主要 承担依法查处生产、经销假冒伪劣产品违法行为的行政执法 工作任务。具体来讲，主要是关乎人民群众生命健康和财产 安全的食品、农资、建材、棉花、计量执法和特种设备等重 点产品和重点领域的执法打假工作。在这些执法打假工作中， 需要移送公安司法机关的主要案件，也就是需要追究当事人 刑事责任的犯罪案件主要有生产、销售伪劣产品案件、诈骗 案件、伪造、变造、买卖国家机关公文、证件、印章案件、 假冒注册商标案件及非法经营案件等。从近几年笔者所在质 量技监部门的执

3、法打假工作实践来看，符合上述移送标准， 需要追究当事人刑事责任的案件基本没有，主要原因是案件 不符合刑事犯罪的立案标准和条件。存在的主要问题就笔者近年来的质监行政执法工作实践来看，当前行政 执法与刑事司法衔接工作中还存在一些亟需明确和解决的 问题，主要表现在：需移送公安司法机关的行政执法案件的标准和条件还 不够完善和明确。当前，涉及质监行政执法需要移送公安司法机关的主要 案件有生产、销售伪劣产品案件、诈骗案件、伪造、变造、 买卖国家机关公文、证件、印章案件、假冒注册商标案件及 非法经营案件等。根据现行刑法及有关司法解释，生产、 销售伪劣产品罪、诈骗罪、伪造、变造、买卖国家机关公文、 证件、印章

4、罪、假冒注册商标罪的刑事立案标准和条件基本 上还比较清楚，或者说质监部门对此还有所了解。但非法经 营罪的刑事立案标准和条件则极为复杂，目前质监部门对此 的了解和掌握还远有差距。而长期以来由于打假的呼声持续 高涨、打假的力度不断加强，涉及犯罪的生产、销售伪劣产 品、诈骗、伪造、变造、买卖国家机关公文、证件、印章、 假冒注册商标等行为因易于辨别、判断且公愤极大而被违法 犯罪分子所摒弃或转入更为隐蔽的状态，所以此类行为在当 前质监行政执法实践中的查处比例渐趋下降。而由于国家“从源头抓质量”指导思想的确立和相应措施的实施，尤其 是行政许可法、工业产品生产许可证管理条例、认证 认可条例等相关法律法规的颁

5、布实施，关乎人民群众生命 健康和财产安全的食品、农资、建材等产品的经营活动必须 首先获得相关资质认可方能从事，所以对这些领域的质监行 政执法重点就是审验生产、销售者的相关资质或其经营的产 品的相关资质，即审验其是否获取了生产许可证、强制性认 证等证照，而并不需要对相关产品的内在质量情况作进一步 的判定，实际上大多产品的内在质量并非存在问题，关键是 未获得国家的生产许可、强制性认证等相关手续。正是上述 原因的存在，质监行政执法所查处的无生产许可证、强制性 认证等案件在确定是否属移送公安司法机关范围时就产生 了标准和条件较为复杂而无法明确的问题。因为，与之相连 的可能是非法经营罪，但非法经营罪的刑

6、事立案标准和条件 极为复杂，就目前质监部门的判断能力来讲对此还无法予以 明确。所以，亟需对需移送公安司法机关的行政执法案件的 标准和条件予以完善和明确。行政执法人员的法律素质还不能适应及时准确判断所办案件是否需移送公安司法机关的形势要求刑事责任是最为严厉的一种法律责任，是否给予某种行 为以刑事处罚是极为严肃、极为专业的法律工作，需要包含 法律素质在内的较高的综合素质才能胜任。而目前，质监行 政执法人员大多非法律专业出身，且素质参差不齐，加之长 期从事质监某一类型的单一的执法工作致使知识面窄、思维 模式定型，要求其及时准确地判断所办案件是否需移送公安 司法机关显然是力不能及的。具体办案的执法人员

7、如此，作 为是否移送的审批人，有关负责人也存在这方面的不足和缺 陷。当然，由于缺乏对刑事司法工作的了解和相应的实践经 历，具体办案的质监行政执法人员也无法全面、准确落实符 合刑事司法要求的有关调查取证工作，从而可能使在真正面 临移送案件时因能力问题而丧失追诉最佳时机的顾虑无法 消除。所以，移送诸多环节存在的不足和缺陷显然制约了行 政执法与刑事司法衔接工作的有效开展，而这当中行政执法 人员的法律素质是最为关键的制约因素。行政执法与刑事司法衔接工作还缺乏明确有效的的工 作机制。从先前的质监与司法机关的工作联系实践看，大多情况 下，质监部门在行政执法工作遇到极大阻力时应请求公安部 门予以协助配合，或

8、遇到专项整治工作任务时，双方各司其 职、协同配合。而检察机关则往往是以查办贪污贿赂案为目 标主动突击检祭，指导帮助行政执法机关提咼移送案件的判 断鉴别能力和水平的服务性工作则极为薄弱，甚至缺失。至 于法院，在发生行政诉讼案件时才可能与行政执法机关发生 联系，平时基本上没有太多的业务往来。总之，可以说，目 前行政执法机关与刑事司法机关在有关业务工作的往来上 是少量的、即时性的，相互间的工作联系机制是松散的、不 稳定的、模糊的。就具体细节而言，行政执法机关在发现有 涉嫌移送案件时，向刑事司法机关的哪一具体部门予以移送， 移送案件最终审核结果又如何予以反馈等问题不一定行政 执法机关就十分清楚明白，刑

9、事司法机关也未必就此类问题 向行政执法机关予以告之。所以，工作联系机制方面的缺陷 也是制约行政执法与刑事司法衔接工作有效开展的重要因 素。几点意见和建议针对上述行政执法与刑事司法衔接工作中存在的不足和问题，笔者认为应当从以下几个方面予以解决：行政执法机关应进一步加强对行政执法人员刑事法律 知识的培训教育。在这方面，主要是加强刑法、行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定及有关司法解释等法律、 法规、规章的培训教育，使其强化在行政执法过程当中会发 生移送涉嫌犯罪案件情况和追究当事人刑事责任是严厉打 击违法犯罪活动、确保执法有效性、维护法制统一和法制权 威必然要求的认识。同时，也进一步明确移送的基本标准

10、和 基本程序等涉及具体操作的有关知识，从而促进行政执法机 关的移送工作。刑事司法机关应进一步加强对行政执法机关有关移送 业务工作的培训指导。在这方面，主要是对涉嫌犯罪案件的 标准和条件以及移送的具体要求和程序等有关内容予以培 训指导。因为，不论是从业务工作范围、业务知识和技能， 还是从实践经验等诸多方面来讲，对犯罪案件的侦查、审核、认定等工作，行政执法机关都远远无法与刑事司法机关相媲 美。所以，这是做好行政执法机关移送工作的前提和保障。行政执法与刑事司法衔接工作机制应尽快完善和明确。在这方面，主要是由有关机构作为牵头或负责单位，商行政 执法机关、刑事司法机关讨论、论证，制定行之有效的行政 执法与刑事司法衔接工作机制，建立和形成长期、稳定、明 确的衔接工作模式，克服先前即时、松散、模糊的衔接工作 缺陷，以有利于行政执法机关移送工作的顺利有效开展。这 是做好行