武剑20120721解读中国版巴塞尔新资本协议

1、解读中国版巴塞尔新资本协议中国金融40人论坛特邀成员 武剑 2012-07-21 今年6月8日，银监会发布了商业银行资本管理办法（试行）（以下简称资本办法），该办法相当于中国版的巴塞尔新资本协议，它将巴塞尔协议与巴塞尔协议统筹推进，于2013年1月1日起开始实施，商业银行应于2018年年底前全面达标。我国银行业稳步实施新的资本监管标准，不仅符合国际金融监管改革的大趋势，也有助于增强中国银行业抵御风险的能力，加快商业银行经营管理的战略转型。一、资本办法的出台背景2010年11月，G20首尔峰会批准了巴塞尔委员会起草的第三版巴塞尔协议，确立了银行业资本和流动性监管的新标准，要求各成员国从2013年

2、开始实施，2019年前全面达标。2011年11月，G20戛纳峰会要求各成员国带头实施国际新监管标准，并建立了国别评估机制。作为G20和巴塞尔委员会的正式成员，我国实施银行业新监管标准既是履行国际义务的需要，也是推进中国银行业健康发展的重要举措。2012年1月召开的第四次全国金融工作会议要求，推动银行业实施国际新监管标准，建立全面审慎的资本监管和风险管理体系。2012年政府工作报告也将推动实施银行业新监管标准列为今年改革的重点任务之一。为尽快与国际监管标准接轨，银监会在2011年5月曾公布中国银行业实施新监管标准指导意见，并拟于2012年1月1日开始实施，2016年底达标。这比G20戛纳峰会上，

3、各国成员国关于“2013年1月1日前实施，2019年前全面达标”的承诺有所提前。实际上，先前的指导意见在部分要求上过于严格，过渡期较为紧迫，招致相关部门和主要银行的不同意见。为此，银监会对该办法进行了修订，并于今年2月份将修改后的资本办法呈报国务院。资本办法原计划在国务院通过后，于7月1日开始实施，后经反复讨论和慎重决策，最终定为2013年起实施，2019年全面达标。总体看，修订后的资本办法充分考虑了我国当前的经济形势和银行业发展的实际情况，在实施时间、达标要求和过渡期等方面都做了适度调整，使中国银行业面临的资本补充压力和风险管控压力得到一定程度的缓解。二、资本办法的基本框架资本办法坚持宏观审

4、慎监管和微观审慎监管有机统一、国际标准与中国国情相结合、巴塞尔II和巴塞尔III统筹推进的总体思路，引入了巴塞尔III确立的资本标准及最新监管要求，涵盖了最低资本要求、储备资本要求和逆周期资本要求、系统重要性银行附加资本要求等多层次监管要求，促进了银行资本充分覆盖其系统性风险和非系统性风险。资本办法整合了巴塞尔II和巴塞尔III在风险加权资产计算方面的核心要求，扩展了风险覆盖范围，提高了监管资本的风险敏感度，合理设计各类资产的风险权重体系，允许符合条件的银行采取内部评级法计量信用风险的资本要求，同时要求所有银行必须计提市场风险和操作风险的资本要求。资本办法还明确了商业银行内部资本充足评估程序、

5、资本充足率监管检查等内容，规定银监会有权增加高风险资产组合和高风险银行的资本要求，并依据资本充足率水平对商业银行实施分类监管，采取一整套具有针对性和操作性的差异化监管措施。资本办法将商业银行资本充足率监管要求分为四个层次：第一层次为最低资本要求，即核心一级资本充足率、一级资本充足率和资本充足率分别为5%、6%和8%；第二层次为储备资本要求和逆周期资本要求，分别为2.5%和0-2.5%；第三层次为系统重要性银行附加资本要求，为1%；第四层次为根据单家银行风险状况提出的第二支柱资本要求。资本办法实施后，我国大型银行和中小银行的资本充足率监管要求分别为11.5%和10.5%，符合巴塞尔最低监管标准，

6、并与国内现行监管要求保持一致。多层次的监管资本要求既符合巴塞尔III确定的资本监管新要求，又增强了资本监管的审慎性和灵活性，确保资本充分覆盖国内银行面临的系统性风险和个体风险。总体看，资本办法在资本要求、资本定义、风险加权资产计量和全面风险治理等各方面都保持了与国际新资本监管标准的基本一致。它不仅涵盖巴塞尔II提出的以“三大支柱”为基础的资本监管体系，还规定了与巴塞尔 III一致的资本定义及标准，明确了全面风险治理架构和审慎资本监管要求。三、资本办法的最新调整与2011年银监会发布的指导意见和商业银行资本管理办法（征求意见稿）（以下简称征求意见稿）相比，新出台的资本办法遵循巴塞尔新资本协议的理

7、念、框架和标准，坚持审慎监管的基本原则，实事求是地做出了一系列调整，其主要内容如下：（一）过渡期安排：根据国内银行资本充足率水平，并考虑资本监管对信贷供给和经济发展的影响，资本办法设定了6年的资本充足率达标过渡期。商业银行应于2018年底前全面达到相关资本监管要求，并鼓励有条件的银行提前达标。过渡期内，未达标的银行将制定并实施分阶段达标规划，银监会将根据银行达标规划的实施进展，采取相应监管措施，而不是硬性要求在资本办法开始实施时就立即达标。（二）风险权重系数：资本办法下调了对小微企业、个人贷款及信用卡授信的风险权重。小微企业风险权重从100%下调至75%，未使用信用卡额度的信用转换系数从50%

8、细分为20%和50%两个档次。资本办法取消了此前征求意见稿中区别划分首套房和二套房的风险权重，而明确将个人住房抵押贷款风险权重统一规定为50%。这将有利于继续鼓励银行对个人房贷的投放力度。同时，针对同业业务提高了资本要求，商业银行对我国其它商业银行债权的风险权重由原先的20%上调为25%，其中原始期限三个月以内（含）债权的风险权重由0上调为20%，这将对那些同业资产占比较高的银行有一定负面影响。（三）附属资本标准：一方面，资本办法放宽了二级资本的准入条件，超额贷款损失准备从超过150%的贷款拨备覆盖率部分下调到超过100%部分；同时取消了此前关于超额拨备计入附属资本时 “拨贷比”不得低于2.5

9、%的限制条件；该办法还在权重法下将超额拨备可计入资本的上限设为信用风险资产的1.25%，而不是简单套用巴塞尔协议3规定的0.6%上限，避免了在过渡期内给商业银行造成过大压力。另一方面，资本办法还取消了2009年银监会90号文关于商业银行发行长期次级债额度不得超过核心资本的25%的规定，从而拓宽了附属资本的补充渠道，增加了债券资本工具的损失吸收能力。（四）不合格资本的退出：为对市场形成激励，一些银行在发行次级债券时设定了特殊的还款方式，比如一旦利率达到某一阶段，便会触发赎回机制生效等。按照巴塞尔协议3，那些设有赎回机制、利率跳升机制的次级债将不再是合格的二级资本。新出台的资本办法对银行已发行的不

10、合格资本工具给予了10年过渡期逐步退出，这也缓解银行资本补充压力。（五）风险覆盖范围及相关要求：资本办法扩大了资本覆盖风险的范围，不仅包括信用风险和市场风险，也将操作风险纳入资本监管框架。由于将操作风险纳入资本监管框架，增大了资本充足率计算的分母，因此包括国有大行、股份制银行等在内的所有银行资本充足率都有所下降，根据定量测算，其下降幅度约为1%。资本办法调整了操作风险的资本要求系数，即由征求意见稿的18%下调为15%，从而进一步减轻了资本充足率压力。此外，资本办法还明确了资产证券化、场外衍生品等复杂交易性业务的资本覆盖要求，以期引导国内银行审慎开展金融创新。四、对我国银行业发展的重要影响第一，

11、有利于宏观金融稳定，抑制粗放型的信贷规模扩张。资本办法正确选择出台时机，合理安排实施进度，与当前的宏观经济调控和金融改革的重大举措形成合理的衔接。资本部分中资本充足率要求与2011年征求意见稿没有变化，即系统重要性银行的资本充足率最低为11.5%，非系统重要性银行是10.5%。目前，全国银行业平均资本充足率已经达到12%以上，核心资本充足率平均也已超过10%，所以资本充足率达标没有太大难度，也不会对当前信贷投放产生直接影响。但这只是从静态角度看，如果从动态角度分析，新监管标准还是比金融危机前严格了许多，原来的资本充足率要求是8%，而现在增加到11.5%，这就是说将来银行每做100元的信贷投放，

12、就要多计提3.5元的监管资本。从这个意义上说，资本办法的实施将对我国商业银行长期存在的粗放式信贷扩张起到一定的抑制和纠偏作用。第二，引导商业银行增加和改善对实体经济的金融服务。现代金融业在快速发展的同时也出现了脱离实体经济发展的倾向，成为诱发全球金融危机的原因之一。资本办法一方面通过调低风险权重，鼓励银行开展面向中小企业、小微企业以及个人客户的金融服务；另一方面，通过增加同业风险权重，规范资产证券化、场外衍生品交易以及非并表金融股权投资等新兴业务，引导银行审慎开展金融创新活动。这对于未来中国转变经济增长方式，大力发展民营经济，限制虚拟经济扩张，防范资产泡沫引发的系统性风险等，都将产生重要和深远

13、的影响。第三，有助于商业银行进一步完善公司治理，建立全面风险管理体系，不断改善风险管理的制度、机制、流程和系统，实行精细化的经营管理模式，这也正是巴塞尔新资本协议的根本宗旨。资本办法以巴塞尔协议中三大支柱为主线，以资本管理为抓手，对商业银行的公司治理、资本规划、风险评估、监测报告、系统建设、信息披露等提出了更新、更高、更全面的监管要求，为我国银行业全面提升风险管理水平提供了政策导向。第四，推进商业银行的战略转型步伐，特别是从资本消耗型向资本节约型转变，这将引发商业银行盈利模式和管理模式的深刻变革。资本办法根据不同的业务结构和风险水平，提出不同的资本要求，鼓励银行优化业务结构，巩固客户基础，加强

14、金融创新和金融服务，最大程度地降低资本消耗，实现风险调整后资本收益的最大化。第五，推动商业银行完善资本补充机制。资本办法明确了资本定义和合格标准，强调了股东资本及所有者权益的重要性，鼓励银行不断地进行内部资本积累，实现内涵式发展；资本办法进一步丰富了各层次资本工具，取消了一些过时和不必要的限制条款，拓展了资本补充来源，有利于商业银行建立可持续的资本补充机制。第六，鼓励商业银行不断改进流动性风险管理。资本办法要求商业银行持有充足的优质流动性资产以应对未来30日内的重大压力冲击，增强抵御短期流动性风险的能力；鼓励银行以更加稳定的资金来源支持业务发展，提高长期应对流动性风险的能力。同时，要求银行持续

15、开展流动性压力测试，并做好流动性风险的应急预案和资金储备。实施资本办法有助于商业银行加强资产负债的匹配管理，减少对市场短期资金的依赖，增加高质量流动资产和长期稳定性资金，实现安全性、流动性、收益性的协调与平衡。五、关于银行业监管的政策建议第一，统筹规划陆续出台的重大金融改革，使之相互衔接、相互促进、形成合力。利率市场化进程应该相对领先于新资本协议的实施，如果银行业一直坐享高额垄断利润，缺乏真正的竞争压力，那么资本充足率再高也没有太大意义，不能说明银行具备过硬的抗风险能力。十二五期间，我国银行业的产权制度改革、监管模式改革、政企分开、混业经营、金融脱媒、人民币国际化等可能陆续出台，它们都与巴塞尔

16、新资本协议实施有着深刻的内在联系，需要做好顶层设计，统筹兼顾，协调推进。第二，简化监管指标，集中监管资源，提升监管效率。监管者是球场上的裁判员，而不是教练，更不是运动员。正确的监管理念应该是严守底线、防止违规，而不是明察秋毫、面面俱到。监管部门应以各层次资本充足率为核心指标，同时加强流动性和杠杆率的监控，逐步淡化或取消存贷比、拨贷比之类的传统监管指标。这样做，一方面可以防止因指标过多，造成叠加效应，引发过度监管；另一方面，也避免把银行监管与宏观经济调控混淆起来，造成政府部门之间职责不清和政策抵消。第三，监管部门应通过资本优惠、业务准入、风险评级和定向监管要求等一系列措施，鼓励国内的系统重要性银

17、行加快向内部评级法和高级计量法迈进，促使其提高精细化管理水平，增强企业核心竞争力，进而从整体上加快我国银行业实施新资本协议的进程。第四，加快金融创新步伐，完善资本工具体系，改进资产组合管理。随着利率市场化不断推进，商业银行利润可能大幅缩水，自我积累能力下降；加之股市持续低迷，银行股估值偏低，限制了外源性股权融资。在这种情况下，监管部门应积极探索新的资本工具，不断优化资本结构，增强银行的风险抵御能力。目前，优先股、可转债、资本混合债等二级资本工具都值得认真研究，也可以借鉴国际经验，通过金融创新，推出一级资本工具。同时，适当放宽民营资本的准入，促进商业银行股权多元化改革。此外，监管部门应推动国内银

18、行开办资产证券化业务，鼓励一阶风险衍生工具的发展和应用，为商业银行主动调整资产负债表，实施更加积极的风险组合管理创造必要条件。第五，围绕新出台的资本办法，完善实施配套机制，做好各项准备工作。未来一年，监管部门应建立和完善资本充足率报表编制、信息系统开发、监管流程改造、宣传培训等相关工作机制，加强数据良好标准的检查指导，设计以资本充足率为目标的分类监管规程，积极准备资本办法的技术验收和实施审批。六、实施资本办法的工作建议为实施新资本协议，多年来我国商业银行做了大量准备工作。在许多银行，董事会和高管层按照监管部门的指导意见，结合自身管理基础和业务特点，制定了实施新资本协议的总体规划，建立了治理层和

19、管理层之间组织协调机制，广泛开展了流程再造和制度梳理，对核心业务系统和风险管理系统等进行了全面升级，对数据库进行了大规模清洗、补录以及内外整合，同时在业务流程系统中嵌入风险节点，使得风险计量、资本配置与内部控制紧密衔接，促进了巴塞尔协议实施与内控体系建设的有机融合。从目前情况看，一些商业银行实施新资本协议的阻力依然存在，主要存在于三个方面：一是银行高层的认识不统一，有人认为这是面子工程，赶时髦，不值得花太大力气。全球金融危机以来，随着政府监管部门的不断推动，银行高层的管理理念有所提升，这方面的阻力正在逐步减小；二是来自总行业务部门，实施新资本协议涉及到诸多业务流程的改造，部门管理权限会相应地发生调整，既得利益和工作惯性都会形成一定的阻力。三是来自分行，新资本协议实施涉及到总分行管理模式的变化，对分行绩效考核也会产生影响，比如风险资产、经济利润、拨备计提等都会发生较大变化，许多分行需要一个逐步适应的过程。此外，系统工具的升级改造也在一段时期内给分行增加了工作压力，因此阻力也是客观存在的。但无论如何，关键还是董事会、高管层统一思想，正确决策、切实执行。要充分发挥好董事会专门委员会的专业指导功能，特别是战略管理委员会和风险管理委员会，应该全程参与到资本办法的实施工