社会主义建设新阶段税制改革的宏观思考_1

1、社会主义建设新阶段税制改革的宏观思考提要：税制建设必须服从和服务于各时期的任务需要， 现行税制与新时期新任务已很不相适应，全面改革税制已势在必行。 文章深入了现行税制的缺欠，并对新一轮税制改革取向和改革方略进 行了系统。党的十六大绘制了新世纪新阶段我国主义化建设的宏伟蓝图，对税制建设和税收工作提出了多方面的新要求和新任务。为落实党的十六大赋予税收工作的重大使命， 全面改革我国税制已是势 在必行。这些年来为完善我国税制，政府有关当局和广大财税工作者， 已就各主要税种的缺欠和改革对策做出多方面的研究， 不少已基本取 得共识，但从总体上，对我国现行税制的缺欠和改革方略的探索尚有 不足，本文试图结合十

2、六大报告精神，对此作进一步探索。一、现行税制总体的缺欠1994年建立的新税制，经过10年的实践表明，是非常成功的，既构建了能够确保税收收入持续快速增长的机制， 也发挥了应有的宏观调控作用。税制是十分优化的，这一点必须给予 充分的肯定。然而理论与实践都表明，一劳永逸的、永恒优化的税制 是不存在的。税制建设从来都只能是为一定时期内的政治、 经济和社 会服务，税制建设必须服从于和服务于各个不同时期的政治经济需要。 因此，一个国家的税制，只有依不同时期经济社会发展的实际态势和 所面临的政治经济任务，不断地加以改革才能持续地保持其优化状态， 才能充分、高质量地发挥其效能。1994年至今10年来，无论我国

3、的 经济社会发展或是国际环境都发生了巨大变化， 现行税制与之已有诸 多的不适应之处，特别是对照党的十六大的社会主义建设新阶段的战 略部署，对税收提出的新任务新要求，现行税制的不适应就更加突出。现行税制的不适应，从宏观总体上看，主要表现在以下几个方面：（一）税费配比不协调，以费代税、费挤税情况严重，税收发展的空 间被严重压缩这种情况与社会主义建设新阶段，需要强化税收宏观调控的目标不相适应。2000年全国预算内财政收入总额为 13395 亿元，其中税收收入是12581亿元。从表面上看，税收占财政收入的 比重是93% ,并不算低，税收活动空间并没有被挤压，可是从政府 支配的财政性资金全局来看，则不然

4、。据不完全统计，2000年各种行政事业收费及各类政府基金，即预算外财政收入高达4000亿元，如果把预算外财政收入与预算内财政收入加总，则税收收入占财政收 入的比重只有65%,显然税收活动空间被严重挤压了。 税费配比结构 呈这种状态，在国际上是十分罕见的。特别在我国的市场化改革还远 没有完成，政府的宏观调控任务十分繁重的情况下， 这种税费制度安 排显然是非常不合理的，更是与党的十六大提出的充分发挥税收的宏 观调控作用的要求相背离的。（二）主体税种的税制要素配置过于中性化，与税收承担的繁重宏观调控任务不相适应主体税种过于中性化造成税制宏观调控机制弱化和丢失。 面对这种情况政府有 关当局为满足繁重的

5、宏观调控需要，就不得不频繁采用行政制度等手 段，出台诸如税收减免等政策措施。 这样做的结果虽然补救了税制调 控机制之不足，但也带来了诸多的弊端，降低了税收政策的规范性、 稳定性和透明度，增加了税收调控的成本，导致实施税收调控与保证 财政收入之间出现不应有的矛盾。西方国家的政府与学者极力实施和推崇增值税的中性化，他们是以坚持主体税种，即所得税的调控功能 为前题的，故在他们的税制建设中增值税中性与所得税非中性化是相 得益彰的。特别是在他们那里，市场机制完善，结构调控等任务较轻， 宏观调控任务的重点在总量少的情况下，尤其如此。在我国则不然， 虽然我国的税制模式号称是双主体，而实际上只有流转税才称得上

6、是 主体税种，2001年我国流转税的收入总额占税收收入总量比重是 59.7%,而所得税只占13.8%,个人所得税的比重更低，只有 6.5%, 并且两税也存在中性化倾向。这样在事实上就造成税制总体的中性化， 导致税收宏观调控功能弱化和短缺，从而极大的妨碍了税制内生调控 体系的形成。这就是我国有关政府部门需要在税法之外，频频作出行 政制度性的税收调控政策补充规定的根本原因。（三）税种间的税制要素配置不协调，时时产生税种之间调节功能对冲和异化的不良 后果这种情况可以从以下几组税种之间关系上得到说明，例如土地增值税与城镇土地使用税和耕地占用税三税之间，前者是为了规范房地产市场交易秩序，扼制土地市场过分

7、投机，也是为了调节土地增 值收益而设，后两者是为了促进合理的使用土地和保护耕地而设。从三个税种设置的初衷看，都是必要的，其要素配置也没有什么不妥。但把三者的作用联系起来分析，从土地调节的总体看，不仅三税设置 目的模糊，三税之间调节作用也发生了扭曲。土地增值税税率畸高， 城市土地使用税与耕地占用税两税税率畸低， 前者适用的是4级超率 累进税率，最低档税率是30%,最高档税率达60%,而后两税适用的 是定额税率，最低税率为 0.2元，最高是大城市土地也不过 10元。 三个税种的税率这样搭配的结果，除了对财政收入有其积极意义外， 在宏观调控作用上，却发生了三税的调节作用对冲和扭曲的弊端。 一 是由于

8、土地增值税的税率畸高，拉高了二手土地市场交换的价格， 政 府批租的一手土地价格低，就促使人们尽可能去争取占用耕地和购买 政府第一手出让的土地，导致不利于土地资源合理利用和保护耕地的 后果；二是由于耕地占用税等税率畸低，在土地增值税拉大了土地流 通成本之后，其结果就扼制了土地正常流通，在比较利益下，暂时持 有多余土地者，宁愿使自己占有的土地暂时闲置待用， 也不愿转让出 去。这就是为什么一方面圈地运动迭起，一方面又出现土地拍卖市场 不火的重要原因。再比如企业所得税与增值税也存在调节功能对冲的 情况。企业所得税在税制要素配置上，设置了不少促进投资、促进经 济发展的政策，而增值税却采用了生产型，要素配

9、置上采取了不利于 鼓励投资的政策，这就极大地抵消了所得税促进投资的积极作用。（四）税制内生调控机制残缺不全当今世界运用税收手段实施宏观经济调控，通常是采取两种具体操作方式来实施。 一是靠税制内生 调控功能，通过税收立法方式，在税制建设中依一定的调控需要的搭 配税种和税制要素，构造起内生的税式宏观调控体系来实现， 通常包 括促进经济增长体系、促进收入分配公平体系等等措施。 二是在税法 之外，用行政制度手段，相机发布各种税收优惠政策的补充规定来实 现。在法治国家中，多以前者为主要方式，后者只做补充手段。因为 前种办法不仅有利于提高政策的透明度和稳定性，增强税收调控作用, 更是确保依法治税的落实、防治税收腐败之必需。一个国家在税 制建设中应当构造起哪些宏观调控体系， 并没有统一的模式。由于国 情不同和各个经济发展阶段任务不同，所需要构造的调控体系数量和 性质也不同。就我国还处于社会主义初级阶段的国情， 及现阶段经济 社会发展状况，特别是从党的十六大关于全